趙淑芹，劉 倩

(石家莊經(jīng)濟學(xué)院 土地與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，河北 石家莊 050031)

基于最佳用途的土地用途有償管制機制探索

趙淑芹，劉 倩

(石家莊經(jīng)濟學(xué)院 土地與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，河北 石家莊 050031)

當前基于現(xiàn)狀用途的管制存在管制方式偏行政化、管制手段無償化導(dǎo)致農(nóng)村集體土地收益偏向國有、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市分配，重塑用途管制制度已顯示出迫切性?；谧罴延猛荆ㄟ^“用途差”和“用途差”交易實現(xiàn)土地用途有償管制的機制，通過用途有償管制機制不僅可以保護農(nóng)用地，特別是耕地資源，保障土地資源的可持續(xù)利用，而且可激活土地資源價值，特別是有助于農(nóng)用地資源資產(chǎn)資本化，縮小農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民家庭資產(chǎn)與收入與城鎮(zhèn)的差距。

土地用途；最佳用途；用途管制；有償管制

1998年的《土地管理法》第4條規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”。現(xiàn)行的土地用途管制依托農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地分類以及土地利用現(xiàn)狀分類標準[1]，形成由“用途分類+用途分區(qū)+用途變更許可”所組成的管制體系[2]。以土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)的土地用途管制體系，其制度的主要目的是通過農(nóng)地農(nóng)用管制保護耕地。有研究者[3]認為現(xiàn)行土地用途管制雖在保護耕地上起了一定作用，但弊端甚多，未能達到提高資源配置和土地利用效率、緩解農(nóng)業(yè)與建設(shè)爭地矛盾的目的，還在一定程度上損害了農(nóng)民利益。筆者也贊同這一觀點。為保障用途管制制度的實施，國家加強了一系列配套行政措施，如省級以下國土資源部門直管、設(shè)置國家土地督察局、開展執(zhí)法檢查、建立耕地共同責任制、行政問責制等。但管制違法問題仍層出不窮，且大多是知法、執(zhí)法的地方政府官員所為，說明不僅是法制觀念和執(zhí)法意識問題，對用途管制進行全面反思并重塑這一制度已顯示出迫切性。

一、當前土地用途管制存在的問題分析

(一)管制方式偏行政化

土地用途管制并非中國特色。美國、加拿大稱其為“土地使用分區(qū)管制”，英國稱為“土地規(guī)劃許可制”，法國、韓國等稱為“建設(shè)開發(fā)許可制”，是發(fā)達市場經(jīng)濟國家或地區(qū)普遍采用的土地管理基本制度。如中國臺灣地區(qū)《非都市土地使用管制規(guī)則》中明確規(guī)定“限制農(nóng)田變更使用以控制良田變更使用”，日本先后制訂了《農(nóng)用土地法》《農(nóng)地調(diào)整法》《國土利用規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃法》等法規(guī)以規(guī)范土地使用與管理。管制制度不僅包括法規(guī)管制，還包括用市場手段糾正“政府失靈”問題。各國和地區(qū)在土地用途管制上總目標是一致的，即為了公共利益以及土地可持續(xù)發(fā)展的需要，通過制定土地利用規(guī)劃對私人的土地利用行為進行限制。如美國用途管制的主要內(nèi)容一方面通過立法或行政權(quán)力，通過劃定城市邊界、城市建成區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的方式，強制農(nóng)業(yè)區(qū)的土地不準用于非農(nóng)用途；另一方面在農(nóng)地上設(shè)立限制其用于非農(nóng)用途的它項權(quán)利，比如購買開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)移開發(fā)權(quán)。英國為實施1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，花3億英鎊收購了7年～10年內(nèi)可能進行建設(shè)開發(fā)的土地的開發(fā)權(quán)[4]，保障農(nóng)業(yè)土地不被占用或限制轉(zhuǎn)用。這是一種基于現(xiàn)狀和未來用途結(jié)合，主要以未來用途為主的管制制度。

我國與世界各國在管制目標方面具有趨同性，但管制機制、管制手段因經(jīng)濟基礎(chǔ)差異有所不同。我國土地用途管制是在地權(quán)限制難以盡收合理利用土地之效時而采取的一種法律手段[5]。是基于國家主權(quán)的以土地所有者身份行使的行政財產(chǎn)權(quán)，是對土地資源以強制性手段所采取的一項保護性、救助性措施，并通過土地利用規(guī)劃實施[6]。主要做法是基于土地利用現(xiàn)狀分類編制土地利用總體規(guī)劃，通過農(nóng)用地現(xiàn)狀轉(zhuǎn)用審批實施用途管制，利用執(zhí)法監(jiān)督保障管制。主要是基于現(xiàn)狀用途的無償性的行政規(guī)制管制，缺乏相應(yīng)的市場化補償制度。

(二)管制手段無償化

《憲法》[7]第六條“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡诎藯l“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！钡谑畻l“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！薄段餀?quán)法》[8]第一百二十四條“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度?！薄掇r(nóng)業(yè)法》[9]第十條“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，保護農(nóng)民對承包土地的使用權(quán)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》[10]第二條“農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！钡谌龡l“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！钡诎藯l“農(nóng)村土地承包應(yīng)當遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”第十三條“發(fā)包方享有監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地。”第十七條“承包方承擔維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)…”。《土地管理法》[11]第四條“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！?/p>

上述法律都表明：農(nóng)戶的承包地是用于農(nóng)業(yè)用途的土地，農(nóng)戶擁有的承包權(quán)是農(nóng)地農(nóng)用承包權(quán)，集體土地非農(nóng)用權(quán)利只包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)建設(shè)用地、農(nóng)民自建房屋和村公益設(shè)施用地。上述法規(guī)沒有將集體土地其他非農(nóng)權(quán)利界定給集體所有者，集體所有的主體權(quán)利是不完整的。相當于國家通過農(nóng)地農(nóng)用的土地用途管制將集體土地的非農(nóng)權(quán)利無償收歸國有，即集體土地農(nóng)用權(quán)利和集體自用的非農(nóng)利用權(quán)力歸集體，集體土地非自用的非農(nóng)權(quán)利通過土地現(xiàn)狀用途管制無償國有化。

(三)收益分配偏向化

我國公有制的基本實現(xiàn)方式有集體和國有兩種形式，從人口絕對數(shù)量和土地實際占有面積考察，集體都占主體，但人們一直把國有作為實現(xiàn)公有制的高級形式，且具有“公”就是國家所有的法規(guī)制定的政治和文化潛意識，使上述集體土地非農(nóng)利用的經(jīng)濟權(quán)利無償國有化具有了法理合理性和法律可行性的制度基礎(chǔ)。也符合1980年前我國工業(yè)化資本積累時現(xiàn)實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

《土地管理法》第二條“國家依法實行國有土地有償使用制度?！笔袌鼋?jīng)濟逐步形成了人們的土地經(jīng)濟價值觀，人們對土地的認識實現(xiàn)了由無償?shù)接袃數(shù)母巨D(zhuǎn)變。但在我國工業(yè)化完成后，法規(guī)并沒有及時對集體土地所有權(quán)進行調(diào)整，即沒有將集體土地非自用的非農(nóng)權(quán)利歸還集體，導(dǎo)致集體土地所有主體的權(quán)利仍是不完整的，也沒有對農(nóng)地農(nóng)用單一行政化管制手段進行多樣化改革。比如，當前土地征收補償?shù)膬H限于對集體土地農(nóng)用權(quán)利和集體自用的非農(nóng)利用權(quán)力轉(zhuǎn)為國有環(huán)節(jié)的補償，是部分有償，不是全部有償，集體土地非農(nóng)利用經(jīng)濟權(quán)利仍通過土地用途現(xiàn)狀管制等法規(guī)無償國有化。這就相當于利用土地管制制度將農(nóng)村集體非農(nóng)土地收益偏向國有、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)分配。

另外，我國當前的市政體制主要是市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，《土地管理法》[11]第二條“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！钡谖鍡l“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！笔蓄I(lǐng)導(dǎo)縣體制為以城市為主體的土地收益分配機制提供了偏城市的體制環(huán)境，管制制度又將偏向性的制度固定化?？梢?，當前農(nóng)地農(nóng)用的土地管制制度導(dǎo)致農(nóng)村集體土地收益偏向國有、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市分配，對集體所有主體是欠公允的。

二、基于最佳用途的土地用途有償管制機制設(shè)計

(一)土地有償用途管制運行機制假設(shè)前提

假設(shè)前提一：國有和集體土地所有權(quán)同權(quán)；

假設(shè)前提二：以土地利用現(xiàn)狀分類標準(GB/T 21010-2007)[1]為基礎(chǔ)，土地用途可選擇，且可按最佳用途使用；

假設(shè)前提三：可依法限制土地用途，實行土地用途管制。

根據(jù)調(diào)繪成果，坡體受斷層F切割，斷層破碎帶寬約1.5 m，斷層破碎帶由角礫、泥質(zhì)等充填膠結(jié)，膠結(jié)程度很差，對坡體發(fā)展不利。此外，坡體存在一組順向結(jié)構(gòu)面，傾向160°～170°，傾角40°～61°，這組結(jié)構(gòu)面極有利于滑坡的形成。

(二)土地用途有償管制運行過程

上述假設(shè)是實現(xiàn)土地同地、同權(quán)和同價基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，通過下述過程實現(xiàn)有償土地用途管制：

(1)土地分等、定級與估價成果確認。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，完善我國已有的土地分等、定級和估價成果，在此基礎(chǔ)上確定市、縣域范圍內(nèi)的土地級別和相對應(yīng)的基準地價。

(2)土地最佳用途確定。同一級別土地圈層內(nèi)可能有農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用各類用地。假設(shè)該圈層商業(yè)用地基準地價最高，則商業(yè)用地為該級別用地的最佳用途。如果住宅用地的價格高，則住宅用地為最佳用途。最佳用途由同一級別土地圈層內(nèi)基準地價最高的土地類別決定。

(3)“用途差(或發(fā)展權(quán))”分類。由于土地用途不同，用地收益不同，由于不同地類的基準地價間存在價格差異，則土地轉(zhuǎn)用形成潛在收益(或損失)。將這種能產(chǎn)生潛在收益(或損失)的用途差別定義為“用途差”，相當于國外的發(fā)展權(quán)。按照基準地價由高到低或者由低到高對一定區(qū)域同級別內(nèi)的各類用地按序排列(如，Y商,Y住…)，不同的用地之間形成各類“用途差(或發(fā)展權(quán))”，比如，Y商-住表示商業(yè)與住在用地的“用途差”，Y商-耕表示商業(yè)與耕地的“用途差”，依此類推。

(4)“用途差(或發(fā)展權(quán))”定價。各類“用途差(或發(fā)展權(quán))”的價格用Pi-j表示,比如p商-住表示Y商-住的價格，p商-耕表示Y商-耕的價格，依此類推。假設(shè)某級別內(nèi)只有三類用地分別為住宅、工業(yè)和耕地，按序排列為住宅、工業(yè)和耕地。假設(shè)某宗地現(xiàn)狀用途為耕地，規(guī)劃用途為工業(yè)用地，可形成三種“用途差”，假設(shè)耕地與工業(yè)用地間“用途差”價格為p工-耕，工業(yè)與住宅用地間“用途差”價格為p住-工，耕地與住宅用地間“用途差”價格為p住-耕，則，p工-耕+p住-工=p住-耕。

(5)“用途差(或發(fā)展權(quán))”交易機制。各類“用途差(或發(fā)展權(quán))”可交易，且價格遵守：

P最佳(最佳用途土地價格)

=P現(xiàn)狀+P規(guī)劃-現(xiàn)狀+P最佳-規(guī)劃

=P現(xiàn)狀+Pj-現(xiàn)狀+…+P最佳-i

(6)土地用途有償管制機制。按照家庭土地承包權(quán)確權(quán)、宅基地證、集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地使用權(quán)證書上標定的土地用途作為土地現(xiàn)狀用途，上述各類土地承包權(quán)和使用權(quán)主體土地均可按最佳用途獲得“用途差(或發(fā)展權(quán))”，“用途差(或發(fā)展權(quán))”權(quán)利可交易，土地利用規(guī)劃是“用途差(或發(fā)展權(quán))”實現(xiàn)途徑。例如，農(nóng)戶現(xiàn)有耕地，管制用途為耕地，農(nóng)戶耕地和最佳用途之間“用途差(或發(fā)展權(quán))”價格歸農(nóng)戶，國家向農(nóng)戶支付農(nóng)戶P最佳-現(xiàn)狀實現(xiàn)初始土地用途管制，可用“地票(按價折股)”形式支付。農(nóng)戶可以出賣P最佳-現(xiàn)狀給購買者，也可以出賣P最佳-規(guī)劃，或者出賣Pj-現(xiàn)狀給購買者，購買者支付現(xiàn)金獲得相應(yīng)的“用途差(或發(fā)展權(quán))”，則農(nóng)戶所擁有的剩余“用途差(或發(fā)展權(quán))”相應(yīng)減少。土地轉(zhuǎn)用必須經(jīng)過審批，土地按規(guī)劃用途使用，實行有償與行政相結(jié)合的管制。

(7)最終實現(xiàn)由基準地價向地價的轉(zhuǎn)換。

三、有償管制機制可行性分析

(一)土地定級估價成果為實施提供了前提

城市土地產(chǎn)權(quán)比較明確。2013年中央1號文件[12]提出“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！鞭r(nóng)村土地確權(quán)已經(jīng)給出了時間表。城鄉(xiāng)土地資源資產(chǎn)和資本化具備了政策基礎(chǔ)。

我國縣以上城鎮(zhèn)區(qū)域都有定級估價成果，城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程規(guī)定土地估價成果每兩年更新一次。農(nóng)用地定級估價也有規(guī)程，全國各地也有定級估價成果。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進行土地定級估價，這為有償管制提供了技術(shù)前提。

(二)逐步成長中的土地市場可提供交易平臺

我國縣級以上城市都有型土地市場，如地產(chǎn)大廳、土地交易中心。土地網(wǎng)絡(luò)平臺與網(wǎng)上交易比較安全。土地“招牌掛”等土地交易也為“用途差”建議提供經(jīng)驗。我國土地交易有法可依，土地市場逐步成熟，這都為有償管制提供了交易技術(shù)基礎(chǔ)。而且，解決了不同所有權(quán)類型土地單獨交易產(chǎn)生的問題，形成土地交易一盤棋，不僅可以回避單獨集體建設(shè)用地上市及收益分配中的矛盾，也可以為土地征收與征用提供依據(jù)。

(三)農(nóng)用地實體資源價值化

黨的十八大報告要求建立公共資源出讓收益合理共享機制。2013年中央1號文件[12]提出繼續(xù)推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

通過用途管制不僅可以保護農(nóng)用地，特別是耕地資源，保障土地資源的可持續(xù)利用，而且，可以實現(xiàn)實體資源價值化。工業(yè)化進程的實質(zhì)是人類將自然資源轉(zhuǎn)化為社會財富。土地是有價自然資源，也是實體資產(chǎn)，由于限制流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致收益受到抑制。土地實體資源通過土地資源利用轉(zhuǎn)化為要素資產(chǎn)，又通過“地票”的形式轉(zhuǎn)化為要素資本，激活了土地資源價值，特別有助于農(nóng)用地的資產(chǎn)資本流動性，在增加農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民家庭財產(chǎn)和縮小與城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)差距的同時，增加農(nóng)民參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的機會。

〔1〕 土地利用現(xiàn)狀分類標準(GB/T 21010-2007)[EB/OL].(2014-02-10)http://cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83083/6212113.html.

〔2〕 楊惠.土地用途管制法律制度研究[M].北京：法律出版社,2010.

〔3〕 鄭振源.城市土地應(yīng)不僅屬國家所有[EB/OL].(2014-02-10)http://www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Report/201302/t20130209_160731_1.htm.

〔4〕 張曙光,沈開舉,鄭振源.經(jīng)濟學(xué)家和法學(xué)家就中國土地制度的對話與爭鳴——天則經(jīng)濟研究所“〈土地管理法〉修法建議”研討會實錄[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報,2010(2):98-116.

〔5〕 魏莉華.“十二五”:土地管理要助推轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式[J].中國土地,2010(11):8-11.

〔6〕 李珍貴.土地用途管制制度比較研究,中國土地資源態(tài)勢與持續(xù)利用研究[M].昆明：云南科技出版社,2004:293-300.

〔7〕 中華人民共和國憲法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm.

〔8〕 中華人民共和國物權(quán)法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

〔9〕 中華人民共和國農(nóng)業(yè)法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/12/content_30998.htm.

〔10〕 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm.

〔11〕 中華人民共和國土地管理法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.china.com.cn/chinese/law/647616.htm.

〔12〕 2013年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》[EB/OL].(2014-02-10)http://www.farmer.com.cn/xwpd/tjyd/201302/t20130201_805057.htm.

(責任編輯 吳 星)

Research on the Regulation Mechanism Based on the Best Use of Land with Compensation

ZHAO Shu-qin， LIU Qian

(Shijiazhuang University of Economic, Shijiazhuang, Hebei 050031)

There exists problems of the current land use control based on the present situation include partially administrative control method and free change control mode. This leads to the rural collective land income mostly owned by the state, the non-agricultural industries and urban. It is urgent to reshape the land use control system. Based on exploring the best use of land,this article uses "USES difference" and "USES differential price" to realize paid land use control mechanism.It reveals that the usage paid control mechanism can not only protect agricultural land, especially cultivated land resource, but also guarantee sustainable utilization of land resources. It can activate the land resource value, and is especially helpful for agricultural land resource capitalization, and can increase the assets of rural, agricultural and peasant household.

land use; best use; use control; paid for the controls

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.007

2014-05-16

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.007.html 網(wǎng)絡(luò)出版時間：2014-09-02 15：30

河北省2011“三三人才工程”資助項目“第三代農(nóng)民的土地供養(yǎng)問題研究”；河北省科技廳軟科學(xué)項目“基于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均高化的河北新生代農(nóng)民轉(zhuǎn)移條件及路徑選擇”(13456107D)。

趙淑芹(1965—)，女，河北滄州人，博士，教授，石家莊經(jīng)濟學(xué)院土地與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院黨總支書記，中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)工作委員會委員，中國礦業(yè)聯(lián)合會礦業(yè)城市經(jīng)濟工作委員會委員，主要研究方向：國土資源經(jīng)濟與管理制度與政策。

F301

A

1007-6875(2014)04-0035-04