欠發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的政策選擇

( 1.福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350116； 2.蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入是一個(gè)普遍存在和緊迫的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如何理解和把握政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，是一個(gè)亟需理論和實(shí)踐重視的問(wèn)題[1]。由于我國(guó)特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體系，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都沒(méi)有構(gòu)建相應(yīng)的基于區(qū)域中觀或宏觀層面系統(tǒng)的政策解決方案[2]。各地政府還沒(méi)有把新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及其政策銜接統(tǒng)一起來(lái)，從而使得這一問(wèn)題的解決一直處于零敲碎打、不得要領(lǐng)甚至被視而不見(jiàn)的尷尬境地。筆者嘗試對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)深入討論。

一、由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)過(guò)渡的漸進(jìn)模式

我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割制度體系的一個(gè)必然結(jié)果就是導(dǎo)致并加深了新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題的產(chǎn)生，這一問(wèn)題在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。這一制度體系不是單純的二元戶籍制度，而是建立在二元戶籍制度之上一系列制度的綜合[3]。這種制度在新中國(guó)成立之初是有其合理性的，那就是集中全國(guó)之力走工業(yè)化道路的需要。在當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境下，這幾乎是一個(gè)必然而無(wú)奈的選擇。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，當(dāng)時(shí)所采取的就是羅斯托所謂大推動(dòng)理論的非均衡增長(zhǎng)模式[4]。農(nóng)業(yè)為工業(yè)的原始積累立下了汗馬功勞，為建國(guó)后我國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。應(yīng)該說(shuō)，在上世紀(jì)80年代初的改革開(kāi)放之前，盡管農(nóng)民為新中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展做出了很大犧牲，但城市居民也同樣是勒緊腰帶支持工業(yè)和城市建設(shè)的，只不過(guò)后者相對(duì)有更多物質(zhì)和政治權(quán)利保障。改革開(kāi)放后，隨著計(jì)劃體制的逐漸破冰，基于舊體制的各類過(guò)渡性“雙軌制”和資源資本化的出現(xiàn)，使整體相對(duì)公平的工業(yè)化原始積累轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼉A向于特有群體或個(gè)體的商品化原始積累，從而形成基于原有制度體系的既得利益階層。盡管農(nóng)村改革后，農(nóng)民的物質(zhì)生活和經(jīng)濟(jì)選擇權(quán)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但相對(duì)于主要在城市中形成的既得利益階層來(lái)說(shuō)，農(nóng)村和城市的差距卻是越來(lái)越大了。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化和城市化的起步階段，農(nóng)民的選擇權(quán)表現(xiàn)為充當(dāng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和城市臟、苦、累行業(yè)的廉價(jià)勞動(dòng)力，但隨著新生代農(nóng)民工的出現(xiàn)，他(她)們對(duì)這種顯失公平的勞動(dòng)分工開(kāi)始表示出強(qiáng)烈不滿和消極抵觸情緒。在面對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展的21世紀(jì)，新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題已經(jīng)不像過(guò)去一樣敷衍推諉就可以蒙混過(guò)關(guān)。實(shí)際上，新生代農(nóng)民工問(wèn)題是我國(guó)原有制度體系在改革開(kāi)放進(jìn)一步深化進(jìn)程中所內(nèi)含矛盾和不合理性的一個(gè)集中暴露。它意味著不進(jìn)行徹底的制度變革，不徹底拋棄原有制度體系中的“非正義”安排，我國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)就將遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，對(duì)于制度變革，尤其是對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)涉及全體國(guó)民基于平等社會(huì)福利下自由選擇權(quán)建構(gòu)的制度變革，僅僅依賴于誘致型和漸進(jìn)主義是完全不夠的。作為公共產(chǎn)品主要供給者的政府必須站出來(lái)承擔(dān)其主導(dǎo)作用，在集合“民意”的基礎(chǔ)上，對(duì)新的制度體系進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)基于人的自由而逐漸實(shí)現(xiàn)資源市場(chǎng)化配置的過(guò)程。而通過(guò)制度變革不斷消除“制度租金”的過(guò)程也就是一個(gè)不斷完善市場(chǎng)規(guī)則的過(guò)程。在生產(chǎn)要素市場(chǎng)的建立中，從本質(zhì)上看，無(wú)論是勞動(dòng)、土地還是資本，都還沒(méi)有形成真正意義上的市場(chǎng)。從這個(gè)角度看，好像是政府在其中起了某種阻礙作用。但實(shí)際上正如前面所分析的，不是政府，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建構(gòu)過(guò)程中籍由原有制度體系產(chǎn)生的既得利益階層“綁架”了改革，并使這一進(jìn)程趨于停滯或走入歧途。正是在這個(gè)意義上，我們看到，二元戶籍制度制約了區(qū)域勞動(dòng)力市場(chǎng)的健康發(fā)展，土地制度則導(dǎo)致了城市和農(nóng)村土地的雙軌制市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要素市場(chǎng)遠(yuǎn)未建立。當(dāng)前的新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題同時(shí)也是一個(gè)如何建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的問(wèn)題。如果不破解既有的制度問(wèn)題，就無(wú)法構(gòu)建真正的生產(chǎn)要素市場(chǎng)。而這也就意味著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的擱淺。這是一種既無(wú)法后退又無(wú)法前進(jìn)的尷尬狀態(tài)，避免陷入的唯一途徑只能是政府“破釜沉舟”的“頂層設(shè)計(jì)”，并借此讓政府本身逃離既得利益的俘獲。

目前，學(xué)界和實(shí)踐中對(duì)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題有一種片面理解，認(rèn)為新生代農(nóng)民工社會(huì)融入就必然是對(duì)城市社會(huì)的融入。實(shí)際上，這是一個(gè)發(fā)展模式的選擇問(wèn)題。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，大量過(guò)剩的農(nóng)村人口無(wú)法被城市特別是大中型城市完全吸納和消化。對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村而言，一條比較符合我國(guó)國(guó)情的城市化模式應(yīng)該是大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)，讓農(nóng)民就地或就近城鎮(zhèn)化。在工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，城鄉(xiāng)差距的拉大幾乎是難以避免的，這是被國(guó)外的發(fā)展所證明的。為了克服這一難題，許多國(guó)家都頒布出臺(tái)了協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的各種政策措施[5]。我國(guó)除了面對(duì)這些每個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都要遭遇的問(wèn)題之外，還必須面對(duì)并解決由于人為設(shè)置的制度所引致的尤為突出的城鄉(xiāng)差距拉大問(wèn)題。面對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村的“欠賬”，如何實(shí)現(xiàn)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重中之重的城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是各級(jí)政府建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村需要承擔(dān)的義不容辭的重任。除了需要徹底破除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙，各級(jí)政府尤其是縣級(jí)以上政府還要給予農(nóng)村人才、資金和資源上的大力支持。政府要出臺(tái)配套措施，在幫助新生代農(nóng)民工融入城市社會(huì)的同時(shí)，還要加大鼓勵(lì)和支持他(她)們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的力度，這也是為新農(nóng)村建設(shè)培養(yǎng)高素質(zhì)人才、吸引資金投入和提升技術(shù)要素含量等的必由之路[6]。由于發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)新生代農(nóng)民工具有很大吸引力，加上欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，如何建設(shè)新農(nóng)村就是一個(gè)更為棘手的課題。在面對(duì)這一挑戰(zhàn)的過(guò)程中，如果政府缺位或不夠積極主動(dòng)，則欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村很難擺脫“貧窮的陷阱”的惡性循環(huán)。

可見(jiàn)，新生代農(nóng)民工社會(huì)融入所涉及的是一個(gè)對(duì)既有制度體系進(jìn)行徹底變革的問(wèn)題，在破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度和改革建立于其上的社會(huì)保障體系等時(shí)，政府只能是這一變革過(guò)程的主體。因?yàn)樵谀撤N意義上，一個(gè)公平公正的制度體系本身就是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于存在嚴(yán)重的搭便車和機(jī)會(huì)主義行為，個(gè)體或小規(guī)模群體無(wú)法進(jìn)行整體意義上的制度變革。從前面關(guān)于政府的界定來(lái)看，作為全體公民的代理者，政府有責(zé)任有義務(wù)向其“委托者”提供基本的制度產(chǎn)品。而當(dāng)一個(gè)被多數(shù)人認(rèn)可的相對(duì)公平統(tǒng)一的制度體系建立之后，政府就應(yīng)該卸去其主導(dǎo)性，轉(zhuǎn)而充當(dāng)一個(gè)監(jiān)督和監(jiān)察者的角色。具體到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立后，政府就應(yīng)該將主導(dǎo)權(quán)交給市場(chǎng)。就新生代農(nóng)民工而言，一個(gè)真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，就意味著其構(gòu)成要件的勞動(dòng)力市場(chǎng)是在一個(gè)公平公正的規(guī)則下運(yùn)轉(zhuǎn)的，也就意味著在一個(gè)真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中根本不存在所謂的新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的問(wèn)題。

二、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題的重要舉措

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，一個(gè)尤為突出的問(wèn)題是其在國(guó)家宏觀區(qū)域?qū)用嫣幱谡w經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后的位置，如果要很好地解決新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的問(wèn)題，就必須打破這種整體落后的局面。加上我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元分割制度體系長(zhǎng)期積累的城市和農(nóng)村之間的矛盾，單純依靠欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身是很難走出這一各種要素累加而致的困境的。顯然，只有出臺(tái)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜性政策，以扶貧基金、轉(zhuǎn)移支付、最低社會(huì)保障、公共服務(wù)均等化等方式幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)走出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的落后局面，通過(guò)輸血和造血，縮小和消除其城鄉(xiāng)差距，這無(wú)疑需要中央政府統(tǒng)籌安排，通過(guò)創(chuàng)造宏觀層面的條件，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府有效解決新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題，從而才有望實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

盡管改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了整體推進(jìn)，但不同地區(qū)發(fā)展條件的巨大差異直接導(dǎo)致了各地區(qū)發(fā)展速度的不同，其累積性結(jié)構(gòu)勢(shì)必形成區(qū)域差距不斷擴(kuò)大的局面。區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展所產(chǎn)生的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)日益嚴(yán)重，新生代農(nóng)民工社會(huì)融入只是問(wèn)題之一，必須采取適當(dāng)措施加以解決。世界各國(guó)政府在調(diào)控區(qū)域發(fā)展差距、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上，都采取了切實(shí)有效和有針對(duì)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，以支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的快速發(fā)展。日本對(duì)北海道地區(qū)的開(kāi)發(fā)制訂了詳細(xì)開(kāi)發(fā)規(guī)劃和明確開(kāi)發(fā)目標(biāo)。20世紀(jì)60年代針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟(jì)過(guò)密和過(guò)疏的問(wèn)題，制訂了促進(jìn)國(guó)土均衡發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，以消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的差異。美國(guó)區(qū)域政策目標(biāo)也十分明確，旨在通過(guò)政府的經(jīng)濟(jì)政策，加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力。在對(duì)我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)進(jìn)一步加大政策的支持力度。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策手段很多，內(nèi)容不同、方式各異，各國(guó)做法也因具體國(guó)情不同而有所不同。我國(guó)也應(yīng)根據(jù)國(guó)情制訂和實(shí)施富有自身特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，如在對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)發(fā)中應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政金融工具的援助作用，建立起規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政支持和直接投資。通過(guò)中央財(cái)力的轉(zhuǎn)移分配來(lái)調(diào)控地方政府的施政行為，達(dá)到貫徹中央宏觀調(diào)控政策意圖的目的；允許成立欠發(fā)達(dá)地區(qū)政策性銀行，通過(guò)政策性銀行合理籌資和科學(xué)運(yùn)用資金支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善這些地區(qū)的投資環(huán)境。同時(shí)還應(yīng)加大開(kāi)放力度，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一些中心城市培植金融中心，引入國(guó)外銀行和各種中介機(jī)構(gòu)，這對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)利用外資的局面將起到重要推動(dòng)作用；適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，充分利用國(guó)際上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利用新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的力度；鼓勵(lì)發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，建立各種類型的高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的合作，共謀經(jīng)濟(jì)發(fā)展；實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大培育欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展能力[2]。因?yàn)橹挥星钒l(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平，才能夠真正有能力進(jìn)一步破解由于城鄉(xiāng)差距而帶來(lái)的新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的問(wèn)題。

由于各地區(qū)之間自然條件差異太大，在我國(guó)不可能實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本相等的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值水平。各地區(qū)政府應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)各地民眾有比較接近的生活水平，不宜將相對(duì)均衡產(chǎn)出水平作為追求目標(biāo)，這是保持整體社會(huì)穩(wěn)定和有利于和諧社會(huì)建設(shè)的合理政策取向。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要從兩個(gè)方面著手：一是通過(guò)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)出水平來(lái)增加民眾的福利，這就要求政府尤其是中央政府出臺(tái)一系列措施幫助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展；二是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間公共支出和居民公共福利的均等化，這是更重要的，中央政府應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)財(cái)力情況，充分發(fā)揮財(cái)政收入再分配的作用，通過(guò)保證基本教育、基本設(shè)施、基本醫(yī)療和基本保障等基礎(chǔ)要件來(lái)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)民眾的生活福利水平。同時(shí)，還要使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府支出包括公務(wù)員的報(bào)酬與發(fā)達(dá)地區(qū)掛鉤比較，避免二者差距拉得太大。在實(shí)施這一政策目標(biāo)時(shí)，不能僅考慮城市居民，還要將欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民也納入公共福利和公共服務(wù)均等化以及包括基礎(chǔ)設(shè)施和基本社會(huì)保障等的一攬子框架中，這不僅是解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題的需要，而且也是建設(shè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)尚有2000多萬(wàn)農(nóng)牧民處在貧困線以下，沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題，同時(shí)在城市中也仍然有大量基本生活難以為繼的貧民階層，他(她)們是政府亟需關(guān)注并重點(diǎn)救助的對(duì)象。從分布地域來(lái)看，絕大多數(shù)尚未脫貧的居民居住在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中又有大部分生活在交通閉塞、土地干旱或貧瘠、生態(tài)十分脆弱的山區(qū)或者深山之中，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)條件差，地方財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)巨額的低保費(fèi)用，在目前階段無(wú)法通過(guò)“開(kāi)發(fā)式”扶貧解決這些貧困居民的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，最有效的措施應(yīng)該是通過(guò)中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)將欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困居民納入到低保體系中，根據(jù)勞動(dòng)力贍養(yǎng)能力、地區(qū)收入水平以及當(dāng)?shù)鼗鞠M(fèi)水平等框算低保標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格把關(guān)享受低保的人口和戶數(shù)，構(gòu)建一套規(guī)范的沒(méi)有“體制泄漏”的低保體系，做到扶貧到戶，讓貧困人口的生活真正得到保障[3]。同樣，最低生活保障對(duì)于解決新生代農(nóng)民工社會(huì)融入也是十分必要的，不僅農(nóng)村中有大量尚未脫貧的人口，一些進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)民工也往往會(huì)淪為新的城市貧困人口。但僅僅依靠最低生活保障是不可能從根本上解決貧困人口的生活問(wèn)題的，更不可能解決新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的問(wèn)題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府除了利用好中央政府的扶貧資金外，還是要從創(chuàng)造“造血”功能入手，讓新生代農(nóng)民工在一個(gè)相對(duì)平等的條件下通過(guò)自身努力實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展目標(biāo)，從而達(dá)到融入城市，與城市居民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利上處于平等的地位。要做到這一點(diǎn)，一個(gè)基本條件就是前面討論過(guò)的對(duì)既有制度體系的徹底變革。

在目前面臨著世界經(jīng)濟(jì)不景氣，各地區(qū)亟需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)換，促使出口外向型經(jīng)濟(jì)向擴(kuò)大內(nèi)需經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)和歷史機(jī)遇面前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何突破自己附加值少的資源型經(jīng)濟(jì)瓶頸，抓住國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的有利條件，精心謀劃，依靠中心城市帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走生態(tài)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)升級(jí)道路，是一個(gè)能否堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大歷史課題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要認(rèn)識(shí)到僅僅依靠中央政府輸血只能解一時(shí)之急，重要的是要利用好這一難得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)“起飛”的助推之力，實(shí)現(xiàn)包括城鄉(xiāng)一體化的一攬子地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從而擺脫低端產(chǎn)業(yè)和貧窮的惡性循環(huán)，走上可持續(xù)發(fā)展的道路。這也是從根本和源頭上破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題的必由之路。

三、區(qū)域政策創(chuàng)新是破解新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題的必然選擇

欠發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題應(yīng)該從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)層面把握和破解，其中戰(zhàn)略層面是主要的。正如前文中已經(jīng)論及的，這是由我國(guó)特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)情決定的。在國(guó)家主體功能區(qū)劃分大的框架下，如何科學(xué)結(jié)合中央政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如西部的政策支持，將有限的政策資源轉(zhuǎn)化為助推省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起飛的切實(shí)有效動(dòng)力，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府必須面對(duì)的重要課題。

新生代農(nóng)民工社會(huì)融入涉及到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、構(gòu)建健康有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式選擇、科學(xué)穩(wěn)定的土地長(zhǎng)期規(guī)劃、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及一系列社會(huì)保障制度的解構(gòu)和重建等關(guān)系欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。首先要樹(shù)立宏觀的戰(zhàn)略思維，從國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體構(gòu)想出發(fā)，清晰定位欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身的功能區(qū)位，在此基礎(chǔ)上，深入分析本區(qū)域的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本情況，了解和把握優(yōu)劣勢(shì)，制定與國(guó)家整體區(qū)域規(guī)劃框架一致的科學(xué)長(zhǎng)效的省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。只有這樣，才能夠充分挖掘和發(fā)揮國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策支持潛力，集中有限的資金和技術(shù)等資源，在較短時(shí)期內(nèi)培育適合自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，從而避免由于自身區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家宏觀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)一甚至矛盾導(dǎo)致的政策資源耗散。其次是中觀層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和相對(duì)細(xì)化可操作的政策設(shè)計(jì)。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)整體來(lái)說(shuō)，中觀層面往往指省級(jí)層面的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施。它是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要的一環(huán)，起著承上啟下的作用。承上就是要將省級(jí)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家整體的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接，在國(guó)家大的針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策框架和政策工具下，出臺(tái)詳細(xì)的適合本省域的配套政策，從而形成規(guī)劃和政策合力，使省域經(jīng)濟(jì)真正走上符合國(guó)家整體規(guī)劃要求同時(shí)又能很好體現(xiàn)和壯大自身優(yōu)勢(shì)的良性發(fā)展道路；啟下就是要深入、細(xì)致、科學(xué)分析研究省域內(nèi)不同地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本情況，從既定的省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，在省域內(nèi)進(jìn)行科學(xué)的次一級(jí)主體功能區(qū)劃分，并分別出臺(tái)有針對(duì)性的、相對(duì)詳細(xì)和可操作性的指導(dǎo)意見(jiàn)和相應(yīng)政策措施，其宗旨是在保證各地區(qū)與省級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致的前提下，能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，走出各自富有特色的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路來(lái)。最后是戰(zhàn)術(shù)層面。由于我國(guó)省級(jí)和縣級(jí)之間還有市(州)一級(jí)，如果不考慮經(jīng)濟(jì)總量，單從市(州)域面積看，其規(guī)模也是很大的。因此，就市(州)層面而言，也是有其戰(zhàn)略規(guī)劃的。只不過(guò)這種規(guī)劃是在省級(jí)規(guī)劃的框架下，是對(duì)省級(jí)規(guī)劃的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。不過(guò)從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，市(州)一級(jí)存在的合理性還是有待商榷的。實(shí)際上，省級(jí)區(qū)域規(guī)劃是完全可以細(xì)化落實(shí)到縣級(jí)層面的。鑒于目前我國(guó)特有的行政層級(jí)，市(州)一級(jí)適宜更偏重于對(duì)所轄各縣域經(jīng)濟(jì)的宏觀事宜的指導(dǎo)，比如對(duì)各縣級(jí)之間競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系的非市場(chǎng)化引導(dǎo)和安排等。能夠真正體現(xiàn)戰(zhàn)術(shù)層面的是縣域經(jīng)濟(jì)，所謂戰(zhàn)術(shù)，就是縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃不會(huì)過(guò)多考慮與國(guó)家宏觀區(qū)域規(guī)劃的一致性問(wèn)題，而是考慮在與省級(jí)區(qū)域規(guī)劃和市(州)區(qū)域規(guī)劃保持一致的前提下，如何充分發(fā)揮縣域優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用好省級(jí)和市級(jí)區(qū)域政策措施并靈活地制定出針對(duì)特定問(wèn)題的具體落實(shí)流程和操作性政策，并在這種程序化過(guò)程中始終保持公開(kāi)性和透明性。

在這樣的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)思維與宏觀、中觀和微觀三個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面下對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工的社會(huì)融入問(wèn)題予以系統(tǒng)性考察，就存在著很大的政策創(chuàng)新空間。首先，從省域經(jīng)濟(jì)層面看，新生代農(nóng)民工所涉及的是省域戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力供給、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)以及社會(huì)保障制度的改革等問(wèn)題，這些都是省級(jí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中必須面對(duì)并需要加以落實(shí)的。因此，新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題的解決，僅僅出臺(tái)一些省級(jí)層面的宏觀指導(dǎo)性意見(jiàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須要有具體可操作性的政策支持工具。對(duì)于像二元戶籍制度這樣全國(guó)性的制度性障礙，除了寄望于中央政府的破冰之外，也只有省級(jí)層面才有可能出臺(tái)實(shí)質(zhì)性的政策措施。而這些政策措施對(duì)于解決新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題又是十分必要的。其次，從市(州)層面看，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)通常情況下其市(州)行政所在地城市規(guī)模很小，從而限制了其吸納新生代農(nóng)民工的力度。但從筆者對(duì)甘肅省的實(shí)證調(diào)研看，還是有很大比例的農(nóng)民工認(rèn)為市(州)級(jí)城市是農(nóng)民工社會(huì)融入的可選之地。這就給市(州)級(jí)政府提出了一個(gè)必須嚴(yán)肅面對(duì)的問(wèn)題。實(shí)際上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中心城市的帶動(dòng)作用是十分必要的，這也是培育一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的必然要求。因此，市(州)級(jí)政府在其城市發(fā)展規(guī)劃上應(yīng)該考慮到這種潛在需求，順勢(shì)而為。因?yàn)槌鞘幸?guī)模的擴(kuò)大，除了發(fā)展合適的可持續(xù)產(chǎn)業(yè)外，人口規(guī)模的擴(kuò)大是必然的。而作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不能寄望于通過(guò)引進(jìn)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人才來(lái)彌補(bǔ)城市擴(kuò)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)人口和勞動(dòng)力的需求，而只能通過(guò)扎實(shí)可行的技能培訓(xùn)等提升當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)尤其是新生代農(nóng)民工的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工的就地和就近城市化[7]。這就要求市(州)級(jí)政府切實(shí)檢討和反思現(xiàn)行的新生代農(nóng)民工社會(huì)融入政策，出臺(tái)有助于新生代農(nóng)民工就地和就近城市化的政策措施，從而為市(州)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打下人力資源的良好基礎(chǔ)，同時(shí)，這也是拓展市(州)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模的一個(gè)可行路徑。最后，從縣域經(jīng)濟(jì)的角度看，縣級(jí)行政所在地城市除了面臨與市(州)級(jí)城市同樣的城市規(guī)模擴(kuò)展問(wèn)題之外，由于是處在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行層，具體到新生代農(nóng)民工社會(huì)融入問(wèn)題，除了推進(jìn)勞務(wù)輸出規(guī)模外，縣級(jí)政府還承擔(dān)著新農(nóng)村建設(shè)的具體任務(wù)。而新農(nóng)村建設(shè)不是搞政治運(yùn)動(dòng)，僅靠行政動(dòng)員是無(wú)力為繼的。新農(nóng)村建設(shè)的核心應(yīng)該是對(duì)農(nóng)民的現(xiàn)代性培育問(wèn)題，當(dāng)然，這還要通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會(huì)保障建設(shè)以及科學(xué)合理的農(nóng)地規(guī)劃等來(lái)實(shí)現(xiàn)，這也就意味著僅通過(guò)勞務(wù)輸出的政策轉(zhuǎn)移農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力只能是短期的，從長(zhǎng)期來(lái)看，如何提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)民尤其是新生代農(nóng)民工的自身素質(zhì)、如何加大和吸引外地務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)才是最重要的[8]。因?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)不可能僅是幾排整齊劃一的房子，而是要依靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的觀念轉(zhuǎn)變和能力提升等來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這就必然要求縣級(jí)政府對(duì)現(xiàn)行的新生代農(nóng)民工社會(huì)融入政策進(jìn)行反思和創(chuàng)新。

(編輯：余華；校對(duì)：周亮)

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