朱俊奇，沈家耀

（安徽理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南 232001）

多元主體協(xié)同治理視域下的食品安全監(jiān)管研究
——以合肥市蜀山區(qū)為例

朱俊奇，沈家耀

（安徽理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南 232001）

近年來(lái)，食品安全問(wèn)題不斷進(jìn)入公眾視野，老百姓幾乎到了“談食色變”的程度，如何開(kāi)展行之有效的食品監(jiān)管，確保食品安全已經(jīng)成為亟待解決的社會(huì)問(wèn)題之一。本文以多元主體協(xié)同治理理論為依托，通過(guò)對(duì)合肥市蜀山區(qū)現(xiàn)有食品安全監(jiān)管模式的實(shí)證考察，分析影響食品安全監(jiān)管的各種因素及相互關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)探討多元主體協(xié)同治理視域下食品安全監(jiān)管的路徑選擇。

協(xié)同治理；食品安全；監(jiān)管

多元主體協(xié)同治理，又稱多元合作共治，它是協(xié)同學(xué)和治理理論交叉融合的產(chǎn)物。旨在通過(guò)建立政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用多種方式和協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與社會(huì)力量有效參與公共事務(wù)管理的體制機(jī)制，具體反映在食品安全監(jiān)管中就是要改變以政府為主的單一管理模式，將非政府組織、大眾媒體、企業(yè)和公民個(gè)人等多種主體有效吸納進(jìn)政府的管理范式之中，形成廣泛參與，共同協(xié)商、良性互動(dòng)的公共事務(wù)管理方式。本文將以合肥市蜀山區(qū)現(xiàn)有食品安全監(jiān)管模式為切入，分析影響食品安全監(jiān)管的各種因素及相互關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)探討多元主體協(xié)同治理視域下食品安全監(jiān)管的路徑選擇。

一、合肥市蜀山區(qū)食品安全監(jiān)管基本情況及主要問(wèn)題

（一）政府在食品安全監(jiān)管中地位顯著，但內(nèi)部協(xié)調(diào)不足

合肥市蜀山區(qū)高度重視食品安全工作，2005年底成立了食品安全委員會(huì)（下稱食安委）專門負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)管工作。食安委由區(qū)食品衛(wèi)生局，工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、商委等18個(gè)職能部門組成，其中8個(gè)部門擁有執(zhí)法隊(duì)伍。食安委在食品安全監(jiān)管中負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，主要負(fù)責(zé)議事規(guī)則、管理辦法、事故處理程序、應(yīng)急預(yù)案及責(zé)任追究制度等基礎(chǔ)性資料的制定并將其及時(shí)提供給各部門，食安委將制定的，各部門在履行本部門職責(zé)同時(shí)配合食安委工作。區(qū)食安委下設(shè)辦公室，日常事務(wù)由區(qū)衛(wèi)生局承擔(dān)。同時(shí)蜀山區(qū)食安委將食品監(jiān)管分為生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，如農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管等，各部門各司其職，以提高監(jiān)管效率。在實(shí)際的食品安全監(jiān)管過(guò)程中，這種“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管方式既沒(méi)有像以前那樣發(fā)揮各部門專項(xiàng)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，而且導(dǎo)致監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)難度加大，信息資源也不能很好共享，問(wèn)責(zé)機(jī)制混亂且不明確，各環(huán)節(jié)相互交織，部門職能和管轄范圍不清容易造成監(jiān)管真空、重復(fù)監(jiān)管和越權(quán)監(jiān)管，無(wú)法做到無(wú)縫監(jiān)管。同時(shí)政出多門，多頭監(jiān)管不僅導(dǎo)致職能交叉重疊，而且增加了企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和政府監(jiān)管成本，反而給區(qū)食安委的協(xié)調(diào)組織工作帶來(lái)諸多不便。

（二）輿論引導(dǎo)不力，媒體監(jiān)管力量沒(méi)有充分發(fā)揮

蜀山區(qū)為發(fā)揮媒體的輿情功能，充分利用報(bào)紙，電視，廣播等媒介發(fā)布食品安全信息，引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為。然而在實(shí)際操作中缺乏正確的引導(dǎo)，某些媒體為了自身利益不負(fù)責(zé)任的發(fā)布信息甚至制造虛假新聞，不僅給食品企業(yè)帶來(lái)巨大的利益損失，而且造成某種程度的社會(huì)恐慌；如在“香蕉致癌”、“甲醛啤酒”、“毒蜜餞”等事件中，區(qū)某報(bào)紙就曾使用“有毒”、“致癌”等詞語(yǔ)，甚至把“個(gè)案”推而廣之到整個(gè)行業(yè)，不僅夸大了危害、容易制造冤假錯(cuò)案，而且造成網(wǎng)絡(luò)輿情惡化，加大了社會(huì)能見(jiàn)度的潛在風(fēng)險(xiǎn)，不利于發(fā)揮媒體在推動(dòng)食品安全體系建設(shè)的作用。且蜀山區(qū)目前的媒體監(jiān)督大多停留在曝光和問(wèn)責(zé)層面，很少有關(guān)于食品行業(yè)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和食品安全產(chǎn)生原因及對(duì)策方面的報(bào)道。

（三）公眾參與食品安全監(jiān)管渠道不暢，監(jiān)管意識(shí)有待進(jìn)一步提高

作為協(xié)同治理的主體之一，公眾積極主動(dòng)參與，有效行使監(jiān)管權(quán)，可以更好的保證政府監(jiān)管行為的公平、公正與公開(kāi)，從而確保食品質(zhì)量，保障公眾身體健康和生命安全。為此，蜀山區(qū)在街道社區(qū)建立了食品安全工作站。聘請(qǐng)了61名食品安全社會(huì)監(jiān)督員。每個(gè)社區(qū)工作站的日常工作由1～2名工商人員和食品安全社會(huì)監(jiān)督員負(fù)責(zé)，定期到社區(qū)開(kāi)展食品安全宣傳、抽檢、執(zhí)法、維權(quán)等工作，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)商、公平競(jìng)爭(zhēng)，指導(dǎo)居民提高假冒偽劣食品的鑒別能力、提高自我保護(hù)意識(shí)。但工作站覆蓋面不高，影響不大，且食品安全監(jiān)督員的自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平遠(yuǎn)未達(dá)到食品監(jiān)管要求。筆者曾就蜀山區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管情況做了調(diào)查。共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷600份，實(shí)際回收595份，有效問(wèn)卷582份，其中在問(wèn)及“當(dāng)您在遇到食品安全問(wèn)題時(shí)采取什么樣的解決途徑”時(shí)，共有248位公眾采取“自認(rèn)倒霉”或”不采取行動(dòng)”的消極途徑，占調(diào)查問(wèn)卷的42.6%，只有11.7%的公眾會(huì)采取“尋求政府幫助”、“找媒體”或“尋求法律途徑”等積極方式解決；調(diào)查中只有3.1%的人知道所在社區(qū)設(shè)有食品安全工作站；至于在不采取維權(quán)行動(dòng)原因中的調(diào)查中，對(duì)維權(quán)途徑不了解的占26.3%，維認(rèn)為權(quán)成本太高占24.4%，由此可見(jiàn)蜀山區(qū)的食品安全監(jiān)管公眾參與渠道不暢，同時(shí)維權(quán)意識(shí)淡薄，參與意識(shí)也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（四）食品企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄，食品安全風(fēng)險(xiǎn)增大

只有食品企業(yè)自覺(jué)維護(hù)食品安全，消費(fèi)者的健康才能得到根本保障。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，某些無(wú)良企業(yè)利欲熏心，課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)合肥市蜀山區(qū)2010年以來(lái)共注銷60家食品生產(chǎn)加工企業(yè)86個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)許可證，但這些問(wèn)題食品依然會(huì)出現(xiàn)在餐桌上或消費(fèi)者的購(gòu)物清單之中，經(jīng)衛(wèi)生局和質(zhì)監(jiān)局在突擊檢查發(fā)現(xiàn)，這些企業(yè)為了利益鋌而走險(xiǎn)，被查處之后換個(gè)包裝，換個(gè)地方繼續(xù)生產(chǎn)，這種改頭換面、以假亂真、瞞天過(guò)海的行為屢禁不止，這種挑戰(zhàn)社會(huì)道德底線和無(wú)視社會(huì)責(zé)任感的不良企業(yè)行為是文明健康社會(huì)的一大毒瘤，也是食品安全問(wèn)題的癥結(jié)所在，政府必須采取嚴(yán)厲措施進(jìn)行制止。

二、食品安全監(jiān)管多元主體協(xié)同治理的路徑選擇

（一）建章立制，形成食品安全監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

多元協(xié)同治理本質(zhì)上要求政府與公民社會(huì)、市場(chǎng)能夠平等對(duì)話、協(xié)商，建立合作共治關(guān)系。因此，必須牢牢把握協(xié)同這一中心，加強(qiáng)合作。治理的目的才能最終顯現(xiàn)。協(xié)同是系統(tǒng)的各子系統(tǒng)間發(fā)生非線性相互作用，并自發(fā)產(chǎn)生協(xié)調(diào)一致的集體規(guī)則運(yùn)動(dòng)，形成某種相對(duì)穩(wěn)定態(tài)，最終使系統(tǒng)走向有序。所以建立食品安全監(jiān)管部門合作機(jī)制，充分發(fā)揮政府的中心協(xié)調(diào)作用是必不可少的。僅以合肥市蜀山區(qū)為例，必須強(qiáng)化區(qū)食安委的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)職責(zé)，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管部門之間的合作共治。完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡各部門利益，將分散的監(jiān)管職能整合到幾個(gè)比較集中的部門，實(shí)現(xiàn)部門整合。明確各部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系，制定和完善食品安全監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，及合肥市蜀山區(qū)食安委成員單位工作職責(zé)，用規(guī)則強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，健全法律問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善上下問(wèn)責(zé)，內(nèi)外問(wèn)責(zé)，主次問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)體系和宏觀指導(dǎo)體系，食品安全多元協(xié)同治理才能逐步走上正軌。

（二）規(guī)范媒體信息披露，樹(shù)立積極的社會(huì)輿論導(dǎo)向

針對(duì)在調(diào)研過(guò)程中存在虛假報(bào)道和輿論誤導(dǎo)的問(wèn)題，政府和相關(guān)權(quán)威部門應(yīng)懲防并舉，積極引導(dǎo)相關(guān)媒體樹(shù)立正確的輿論導(dǎo)向，同時(shí)相關(guān)媒體應(yīng)強(qiáng)化自身社會(huì)責(zé)任感，遵從行業(yè)操守，加強(qiáng)媒體工作者的道德修養(yǎng)，杜絕報(bào)道的隨意性和捏造制造所謂的“爆炸”消息，保證新聞的客觀真實(shí)性，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是的態(tài)度披露食品安全信息，把最真實(shí)的事件還原給社會(huì)其他成員，引導(dǎo)消費(fèi)者樹(shù)立理性的食品消費(fèi)觀，幫助消費(fèi)者提高辨別食品信息的能力，鑒于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息傳遞的強(qiáng)大功能，建立和完善區(qū)食品安全網(wǎng)絡(luò)，完善食品安全信息溝通平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布食品安全信息，定時(shí)公布質(zhì)量抽檢結(jié)果；設(shè)立曝光渠道、行業(yè)快訊、知識(shí)講壇、信用體系、便民服務(wù)等服務(wù)平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)食品安全信息的互聯(lián)互通，在報(bào)道不怕權(quán)威，敢于挖掘事情真相,才能形成食品安全監(jiān)管合力。

（三）以社區(qū)為載體完善公眾參與食品安全監(jiān)管渠道，提高公眾維權(quán)意識(shí)

大力開(kāi)展食品安全進(jìn)社區(qū)工作，積極構(gòu)筑社會(huì)監(jiān)督防線。以合肥市蜀山區(qū)為例，課題組認(rèn)為區(qū)政府應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)資金予以支持食品安全監(jiān)管進(jìn)社區(qū)，建立覆蓋全區(qū)各鎮(zhèn)、街、社區(qū)的基層食品安全社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，制定食品安全社區(qū)工作站工作職責(zé)等相關(guān)文件和工作制度，從制度上加以規(guī)范。對(duì)食品安全社會(huì)監(jiān)督員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。堅(jiān)持“食品安全進(jìn)社區(qū)、巡查執(zhí)法到社區(qū)、解決投訴在社區(qū)、接受監(jiān)督靠社區(qū)”理念，把做好食品安全工作與安全社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，采取以經(jīng)營(yíng)戶為點(diǎn)、道路為線、社區(qū)為面的“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的方式，拓寬食品安全監(jiān)管覆蓋面。同時(shí)大力開(kāi)展食品安全知識(shí)宣傳活動(dòng)，提升公民的食品安全監(jiān)管能力，提高公民的維權(quán)意識(shí)，適當(dāng)降低消費(fèi)者的維權(quán)成本和舉證難度，提高不法企業(yè)對(duì)消費(fèi)者的民事賠償標(biāo)準(zhǔn)，促使公民在遇到利益受損時(shí)能主動(dòng)維護(hù)自己的權(quán)利；整合暢通投訴舉報(bào)渠道，建立食品安全監(jiān)管舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度和舉報(bào)保護(hù)制度，以公眾的自覺(jué)行動(dòng)來(lái)預(yù)防食品安全事件的發(fā)生。

（四）加強(qiáng)企業(yè)自律，嚴(yán)厲打擊企業(yè)食品安全不法行為

企業(yè)是問(wèn)題食品的源頭。當(dāng)前我國(guó)政府主要采取行政處罰、停產(chǎn)整頓等行政手段來(lái)強(qiáng)制規(guī)范企業(yè)違法行為，可效果甚微。在食品安全新形勢(shì)下，企業(yè)道德建設(shè)已經(jīng)成為消費(fèi)者的共識(shí)。加強(qiáng)食品企業(yè)的信用建設(shè)，樹(shù)立“以人為本”的管理理念和義利結(jié)合、“君子以義為上”的義利觀，將誠(chéng)實(shí)守信滲入商業(yè)倫理之中。增強(qiáng)企業(yè)第一責(zé)任人的意識(shí)，同時(shí)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，通過(guò)制定行規(guī)行約，組織會(huì)員單位開(kāi)展法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)并提供技術(shù)幫助和指導(dǎo)，增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者守法經(jīng)營(yíng)的責(zé)任意識(shí)。加大敗德企業(yè)的敗德成本，讓敗德行為付出沉重代價(jià)，堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊企業(yè)的不法行為，構(gòu)建一個(gè)賞罰分明的市場(chǎng)環(huán)境，不讓良心企業(yè)心寒，是有效推進(jìn)食品監(jiān)管的治本之策。

（五）以科技為先導(dǎo)，推進(jìn)食品安全監(jiān)管智能化

科學(xué)技術(shù)在社會(huì)實(shí)踐管理中扮演著越來(lái)越大的作用，也是影響協(xié)同治理的重要因素和實(shí)現(xiàn)手段在食品安全監(jiān)管中，它不僅讓各個(gè)主體的監(jiān)管能力得到釋放，也讓整個(gè)組織系統(tǒng)的聯(lián)系更加緊密有效。因此政府應(yīng)以科技為先導(dǎo)，不斷提高食品安全檢測(cè)水平，健全檢測(cè)方法和標(biāo)準(zhǔn)，建立食品安全信息網(wǎng)絡(luò)和食品安全數(shù)據(jù)庫(kù)，包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警制度、食品安全追溯數(shù)據(jù)庫(kù)等；同時(shí)公民需要不斷提升現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技能，隨時(shí)訪問(wèn)政府門戶網(wǎng)站；企業(yè)自身也要進(jìn)一步完善企業(yè)自檢體系，配備必要的有害物殘留檢測(cè)設(shè)備；媒體也要不斷更新傳媒技術(shù)，提高新聞報(bào)道水平質(zhì)量。

從合肥市蜀山區(qū)食品安全監(jiān)管的具體實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，多元主體協(xié)同治理絕非易事。在食品監(jiān)管中，政府集食品安全監(jiān)管的發(fā)起者、領(lǐng)導(dǎo)者、負(fù)責(zé)人、監(jiān)督者等多種角色于一身，是推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題治理的決定性力量。但依靠政府單方行為顯然是不能滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，大眾媒體的輿論導(dǎo)向、公眾的參與意識(shí)與參與渠道、企業(yè)社會(huì)責(zé)任感等都將直接影響食品監(jiān)管的最終效果，因此不但要發(fā)揮政府元治理在治理全局中的核心作用，又要明確多主體參與過(guò)程中的權(quán)責(zé)劃分和度量拿捏，加強(qiáng)執(zhí)法部門與其他部門、機(jī)構(gòu)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)，建立政府、公民、企業(yè)、媒體信息交互機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)媒體的信息引導(dǎo)，增強(qiáng)公眾的維權(quán)意識(shí)，暢通監(jiān)管渠道，加大企業(yè)誠(chéng)信教育，多措并舉，多元合作，食品安全監(jiān)管多元主體協(xié)同治理新格局才會(huì)實(shí)現(xiàn)。

（注：本文為安徽理工大學(xué)青年基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)食品監(jiān)管中的第三方監(jiān)管路徑機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2012QNZ15；2013年安徽省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目“多元協(xié)同治理視域下的食品安全監(jiān)管研究”，項(xiàng)目編號(hào)：20131036229）

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