吳小虹

（南京森林警察學院思政部，江蘇南京210023）

對森林公安基層警力資源的思考

吳小虹

（南京森林警察學院思政部，江蘇南京210023）

目前，森林公安基層警力資源存在著警察數(shù)量不足、民警素質(zhì)有待提高、工作環(huán)境影響職能作用的發(fā)揮、激勵措施不健全等問題。要高度重視森林公安基層基礎工作，通過增加警察數(shù)量、提高民警素質(zhì)、調(diào)動社會資源、完善保障機制等途徑解決森林公安基層工作中存在的上述問題。

森林公安；警力資源；公安基層

在生態(tài)文明建設中，作為森林資源的保護者，森林公安機關和廣大基層民警忠實履行法律職責，為保護森林及野生動植物資源、保護生態(tài)安全、維護林區(qū)社會治安秩序作出了突出貢獻。但是，與目前我國森林資源進入快速發(fā)展時期和各地森林資源及野生動物案件發(fā)案率居高不下的現(xiàn)實相比，森林公安基層警力資源存在著許多問題，困擾著森林公安工作的開展。

一、現(xiàn)階段森林公安基層警力存在的問題

2006年以來，隨著國辦發(fā)〔2005〕42號文件的貫徹落實，森林公安的編制和經(jīng)費問題得以解決，森林公安隊伍建設有了明顯的變化，森林警務工作有了提升，但森林公安基層警力資源問題仍較突出。

（一）森林公安基層民警數(shù)量不足

目前在影響林區(qū)警務工作有效開展的問題中，森林公安基層派出所警力緊張尤為突出。這與森林公安建警晚，警力具有“先天不足”的缺陷有關。森林公安派出所是林業(yè)主管局的行政職能部門，又是公安機關的派出機構(gòu)，實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重管理體制。該體制的形成有其歷史沿革性：早在1951年1月，國家根據(jù)林區(qū)的社會治安狀況，在東北各級森林工作管理局開始設立森林公安處、森林公安局、森林公安派出所。但“文革”期間，則遭到全面撤銷。1979年1月，在全國重點林區(qū)又普遍建立了林業(yè)公安派出所。1980年12月，依據(jù)黨中央、國務院《關于在重點林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機構(gòu)的通知》精神，進一步健全和完善了林業(yè)公安機構(gòu)。1984年，根據(jù)國務院決定，林業(yè)公安實行雙重管理體制，列入公安系列。1998年，根據(jù)《森林法》修訂案，林業(yè)公安正式更名為森林公安。

森林公安基層警力不足主要表現(xiàn)為三個方面：一是警員數(shù)量嚴重不足。自上世紀80年代中期至2005年，森林公安的人員編制主要是由林業(yè)部門行政編制內(nèi)調(diào)劑解決。因此，森林公安建警之初人員編制很少，且許多警員長期被定為專項事業(yè)編，而非行政編。2006年以后，雖然森林公安隊伍逐步落實了政法編制，享有公務員的身份，但基層隊伍缺編狀況仍較普遍。如位于重慶市東南部的彭水苗族土家族自治縣，是重慶市七個森林資源大縣之一，也是全國林業(yè)科技示范縣，其森林資源富集，全縣林業(yè)用地面積322.4萬畝，森林覆蓋率40.38%。但縣編委于2008年明確核定該縣森林公安政法專項編制為17名，派出所編制2個。彭水縣森林公安局現(xiàn)有14名民警，即使新招錄的民警到位后，也只有17名民警滿編運行。如果從5萬畝森林資源配備1名森林警察的標準看，該縣森林民警差編仍在兩倍以上。更有甚者，有的省因某些縣的地方公安機關有超編情況，該縣編委就以森林公安已納入政法編制管理為由，認為縣里政法編制已經(jīng)超編，森林公安即使有未滿的編職數(shù)，也不允許使用，從而造成森林公安基層警力不足的問題難以解決。二是森林公安基層派出所民警一警多用的情況時常發(fā)生，分散了派出所開展本職工作的精力。如林業(yè)主管部門經(jīng)常抽調(diào)森林公安民警查處林權爭議、信訪案件等行政工作，不僅對森林公安民警正常的執(zhí)法工作有影響，而且使警力本來不足的基層公安警務工作更加捉襟見肘。三是增加了維穩(wěn)、緝毒等公安專項工作，使森林公安基層派出所工作超負荷運轉(zhuǎn)，民警疲于應付。在云貴川和西藏、新疆等邊境和少數(shù)民族聚集地，維穩(wěn)和緝毒工作繁重，森林公安基層派出所必須與地方公安局共同承擔這些專項工作，在警力不足的情況下，森林公安基層警力可謂超負荷運轉(zhuǎn)，不堪重負。

（二）森林公安基層民警的素質(zhì)有待提高

合格的森林公安民警，除了應具備優(yōu)良的職業(yè)道德和強健的身體外，還應具備良好的森林公安專業(yè)知識和技能。但森林公安隊伍組建以來，由于管理上和投入上的原因，使得森林公安隊伍出現(xiàn)警齡老化、文化素質(zhì)偏低等問題，同時在新警招錄中也存在一些問題。主要表現(xiàn)在：一是民警年齡偏大。森林公安基層民警人員流動很少，派出所民警平均年齡在40多歲以上的較為普遍，有些50歲以上的老民警基本上不能辦案，處于等待退休狀態(tài)，隊伍年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老化狀態(tài)。二是民警實際文化水平偏低。雖然基層派出所在前幾年按照《全國森林公安（檢、法）“十五”計劃及2010年規(guī)劃》要求，年齡在45歲以下的民警大都拿到了大?；虼髮Ｒ陨衔膽{，但實際能力與學歷不符現(xiàn)象較為明顯。三是民警的業(yè)務素質(zhì)較低。有的基層派出所民警不會使用電腦辦公，更不會網(wǎng)上辦案；有些民警不能規(guī)范填寫林業(yè)行政執(zhí)法文書，更談不上辦理森林刑事案件；有的知識結(jié)構(gòu)老化，平時疏于學習，已無法面對新情況新問題，在業(yè)務工作中力不從心。四是有些新增民警難以適應森林公安基層工作。近年來，森林公安根據(jù)《公務員法》的規(guī)定，向社會公開招錄了一些新警。新警有著年齡和知識結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢，給隊伍建設增添了活力。但是，由于在公務員統(tǒng)一標準招考中，一些招考內(nèi)容和條件設置過于寬泛，缺乏公安專業(yè)的針對性，致使一些森林公安需要的專業(yè)人才不能發(fā)揮優(yōu)勢進入隊伍，而非公安和非法律專業(yè)的人員進入隊伍后，一時難以適應崗位工作，難以緩解專業(yè)人才青黃不接的狀況，同時又加重了新警培訓的負擔。還有些地方女性警員招入比例增大，給森林公安基層執(zhí)法工作帶來一些不便。

（三）森林公安基層的警務工作環(huán)境影響了職能作用的發(fā)揮

在推進生態(tài)文明建設的新形勢下，森林公安基層警務工作常常遇到一些工作環(huán)境問題的困擾。主要表現(xiàn)在：一是有些地方政府領導不夠重視。一些政府領導對當?shù)厣仲Y源的思考僅僅停留在如何轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢之中，而對于森林資源的保護問題疏于考慮。為此，造成政府的決策者對森林公安工作的定位不準確，重視不夠，有的很少過問森林公安工作，而在森林公安派出所查處的針對森林資源的違法犯罪活動中，卻又或多或少地能看到一些領導的影子。有的違法犯罪分子甚至明目張膽地打著領導的旗號實施違法犯罪活動，給民警的正常執(zhí)法工作帶來極大干擾。為規(guī)避行政權的干擾，在基層民警工作中，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍，使執(zhí)法的公正性大打折扣。二是森林公安的社會地位不高，影響力不大。在一些地方，如果不涉及到從事林業(yè)違法活動的人，若問森林公安是一支什么樣的隊伍，是少有人能夠答得上來的。因此，森林公安執(zhí)法往往難以得到群眾的理解與配合。三是辦公場所等硬件設施匱乏。一些基層派出所的辦公用房緊張，有些地方至今仍未達到公安部相關規(guī)定的標準要求。如有的辦案場所設在商品住宅樓內(nèi)，與公安部規(guī)定的執(zhí)法辦案場所規(guī)范化建設不相符，而“四室”建設更是無從談起。有的縣森林公安局的硬件設施，還達不到四級派出所的要求。硬件設施的匱乏，使正常的執(zhí)法工作受到影響。四是法律法規(guī)滯后和規(guī)章制度不明晰，給執(zhí)法工作帶來困擾。如在辦理占用林地修建房屋的案件中，《森林法實施條例》第四十三條規(guī)定：“未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款?！边`法人對于處罰中的罰款大多能接受，可對于“限期恢復原狀”，違法人一般都不會執(zhí)行。森林公安機關只能依法申請法院強制執(zhí)行，但法院又往往以違法人修建的房屋已經(jīng)國土部門審批為由，裁定不予執(zhí)行，結(jié)果導致森林公安的林業(yè)行政處罰根本不起作用，從而造成占用林地行為。

（四）激勵措施不健全，影響基層民警工作積極性

當前，森林公安隊伍建設中的激勵保障措施不夠完善，極大影響了基層民警的工作積極性。一是基層民警的職級普遍偏低?？h級森林公安局絕大部分為副科級單位，加之森林公安民警幾乎沒有與外單位交流的機會，一些老民警干了一輩子，退休時連個副科級待遇都沒有。這使民警缺乏要求進步的動力，有時候難免心灰意冷。二是基層工作經(jīng)費保障不力。森林公安現(xiàn)在雖已轉(zhuǎn)為政法編制的公務員，基層民警的工資有了保障，但仍有部分專項經(jīng)費無法落實。如一些森林公安基層派出所的被裝款長期落實不了，有的已連續(xù)幾年沒有配發(fā)服裝，其他的醫(yī)療、養(yǎng)老保險等保障經(jīng)費就更是無從談起。三是森林公安民警的生活待遇仍較低下。例如，有的縣公安局經(jīng)常抽調(diào)森林公安警力參加全縣的大型安保活動。事后，地方公安局民警有適當?shù)膱?zhí)勤補助和費用的報銷，但森林公安民警的執(zhí)勤補助和費用卻無法落實。有些民警因公受傷后涉及的醫(yī)藥費要自己墊付，但墊付之后有時也難以報銷。

二、解決問題的途徑

對森林公安基層警務人力資源存在的問題，必須采取有針對性的措施加以解決。

（一）落實編制，保證質(zhì)量

第一，落實現(xiàn)有的編制數(shù)。從目前看，許多森林公安基層單位不滿編的原因大多是因當?shù)刎斄ο拗?，有編制而不給用，造成基層單位警力緊張狀況難以緩解。要解決這一問題，必須由主管部門領導出面，與政府有關部門積極協(xié)調(diào)，想辦法落實控編問題。先解決好滿編，再進一步協(xié)調(diào)增編問題，不斷擴充基層民警的數(shù)量，以緩解基層警力不足的問題。

第二，加大警察院校專業(yè)畢業(yè)生入警的數(shù)量。森林公安在統(tǒng)一招錄新警過程中，應與相關部門積極溝通協(xié)調(diào)，從實際出發(fā)，招考的內(nèi)容與條件要針對森林公安專業(yè)崗位的特殊性，擴大招收警察院校畢業(yè)生入警的數(shù)量，使警察院校培養(yǎng)的專業(yè)人才與森林公安用人單位實現(xiàn)無縫對接，以解決基層民警人才不足的問題。

（二）加強培訓，提高素質(zhì)

當前，森林公安民警面對的執(zhí)法環(huán)境越來越復雜，不少基層民警整體素質(zhì)難以適應。為此，必須加強民警的在職培訓，盤活現(xiàn)有警力資源。一方面，要使基層民警不斷更新所需的業(yè)務知識。在專業(yè)培訓中，著重加強民警對案發(fā)現(xiàn)場的勘驗能力，要發(fā)揮科技力量，提高辦案效率。另一方面，要不斷提升民警的辦案能力。一是要增強與人溝通的能力，學會做群眾工作。對于新警來說，這是一個非常重要的基本功。二是要牢固樹立法律意識。執(zhí)法工作中要以事實為依據(jù)，以法律為準繩，不要被“行政命令”所干擾，不要被“人情世故”所左右，杜絕選擇性執(zhí)法。這不僅要培養(yǎng)民警深厚的法律功底，還必須培養(yǎng)良好的警察職業(yè)道德。

（三）充分調(diào)動社會資源，努力改善工作環(huán)境

首先，在現(xiàn)有管理體制中，積極爭取林業(yè)主管領導的重視。要經(jīng)常主動地向主管領導匯報工作，爭取主管領導對森林公安工作的關注和支持。在工作中不僅要提出問題，更應有解決的方案提供領導參考。其次，要有所作為，不斷擴大森林公安工作的影響力。森林公安在保護森林資源安全工作中發(fā)揮了不可替代的作用。森林公安機關一定要在加強打擊破壞森林資源違法犯罪活動中有所作為，以執(zhí)法公正塑形象。要加強宣傳工作力度，努力擴大森林公安的整體知名度。第三，在執(zhí)法工作中，對于法律法規(guī)滯后問題要及時反饋于相關立法部門。我國雖已確立了依法治國的目標，但這是一個漫長的過程。在現(xiàn)行的法制體系中，常常出現(xiàn)操作層面不足、漏洞和交叉矛盾的地方，這確實給執(zhí)法工作帶來了很多困擾。為此，一方面要及時將問題反饋于立法部門，促進法律法規(guī)的完善；另一方面，應善于將現(xiàn)有法律融匯貫通，贏得執(zhí)法空間，以達到懲罰犯罪的目的。

（四）制定激勵措施，完善保障機制

森林公安相對于其他警種而言，遠離城市，工作條件艱苦，具有“點多、線長、面廣”的特點，更需要有工作上的穩(wěn)定性和生活方面的保障。如何讓森林公安基層民警安心工作，是必須認真思考的問題。

第一，要深化人事制度改革，給予森林公安民警真正的公務員待遇。對森林公安基層民警職級偏低的狀況，應落實公務員序列中非領導職務的評級待遇。同時，應根據(jù)公安部關于《公安刑事、技術偵查部門專業(yè)技術職位競聘上崗工作實施方案》進行職稱評審，創(chuàng)造條件給人以進步的希望，調(diào)動工作的積極性。第二，要理順關系，落實森林公安隊伍建設的經(jīng)費保障。從目前情況看，各級財政已解決了森林公安民警的工資待遇問題，但是一些轉(zhuǎn)移支付等費用并沒有得到很好地落實。有些森林公安基層的辦公經(jīng)費和執(zhí)勤津貼、生活補貼等沒有納入財政預算，基層派出所只能依靠罰沒收入支付。這不但沒有穩(wěn)定性，而且也極不利于工作的規(guī)范化管理。第三，要建立保障機制，激勵森林公安民警的工作熱情。要讓基層民警能扎根林區(qū)安心工作，必須建立警察職業(yè)激勵和保障機制。如對連續(xù)多年在同一派出所工作并考核優(yōu)秀者給予一定的物質(zhì)獎勵，落實森林公安基層民警的養(yǎng)老和醫(yī)療保險等保障制度，對因公傷殘民警應由國家層面建立長效撫恤、優(yōu)撫機制。

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2013-08-29責任編校：邊草