風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下行政決策之新發(fā)展

易君

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下行政決策之新發(fā)展

易君

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

目前，我國(guó)正處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)以及社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期，新的社會(huì)背景給行政決策的環(huán)境、動(dòng)力、體制、模式等帶來(lái)了深刻的影響，行政決策呈現(xiàn)出諸多新特征，這也對(duì)行政決策權(quán)的配置和運(yùn)行的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化提出了更高的要求。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；行政決策；行政決策權(quán)

現(xiàn)實(shí)中，行政決策引發(fā)了愈來(lái)愈多的社會(huì)問(wèn)題，政府的公信力正面臨挑戰(zhàn)。一方面表現(xiàn)為行政決策過(guò)度作為，即在行政決策過(guò)程中將風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)得比實(shí)際表明的要大，因而決策的后果和采取的措施過(guò)多地限制了人們的行動(dòng)自由。如為了減少食品安全事故的風(fēng)險(xiǎn)，不少地方做出要對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行專門(mén)人員駐廠監(jiān)督的行政決策，但該決策也嚴(yán)重干擾了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；又如考慮到公共交通安全的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)闖黃燈行為進(jìn)行交通行政處罰的行政決策，這些決策的合法性和合理性都曾遭到社會(huì)公眾和學(xué)者的質(zhì)疑。另一方面表現(xiàn)為行政決策不足，即在行政決策過(guò)程中將風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)得比實(shí)際表明的要小，因而采取的決策和措施未能有效防止危險(xiǎn)的發(fā)生。如食品安全事故頻發(fā)之時(shí)，食品免檢制度之所以要為其自身導(dǎo)致的災(zāi)難承擔(dān)罵名，根源就在于它的設(shè)計(jì)者，決定采取該制度的決策者忽視了風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)治理的特征。[1]因此，需要重新認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的行政決策及其運(yùn)行。

一、行政決策之新社會(huì)背景

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，該概念由德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrichBeck）首次提出。與前工業(yè)社會(huì)的自然災(zāi)害、瘟疫相比，工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)在相當(dāng)程度上是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)之負(fù)面影響所造成的。[2]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的核心悖論是這些內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)由現(xiàn)代化過(guò)程所引發(fā)，而現(xiàn)代化過(guò)程又循環(huán)式地極力去控制它們。[3][4]伴隨著工業(yè)化的進(jìn)程，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)全球性和代際性日趨明顯，其影響范圍往往超過(guò)事件制造者所在地。“它們擁有一種全球化的內(nèi)在傾向，危險(xiǎn)的普遍化伴隨著工業(yè)生產(chǎn)，這種情況是獨(dú)立于生產(chǎn)地的：食物鏈實(shí)際上將地球上所有的人連接在一起，風(fēng)險(xiǎn)在邊界之下蔓延”[5]。例如，日本核泄漏的四處飄散，非典等疾病的四處傳播，都曾引起全球性恐慌?！霸诹甏?，生物學(xué)家發(fā)現(xiàn)南極企鵝肉有高濃度的工業(yè)毒素，這些毒素從化工集團(tuán)的產(chǎn)品和煙囪侵入最后一個(gè)表面上尚未被文明觸及的角落”。[6]當(dāng)然，其他時(shí)代如歐洲和世界其他區(qū)域工業(yè)化過(guò)程剛開(kāi)始時(shí)，也有這種情形，然而與我們所處的世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相比，其獨(dú)特之處在于：危機(jī)及風(fēng)險(xiǎn)乃非本愿地產(chǎn)生于所有想克服這些危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的嘗試。而且，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)也悄然發(fā)生了變化，如風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)發(fā)生了變化，人類預(yù)期壽命提高，新風(fēng)險(xiǎn)種類增加，科學(xué)家識(shí)別和測(cè)量風(fēng)險(xiǎn)的能力提高，關(guān)注健康、安全與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)家和分析家增加，正式定量分析增加，政府在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理中的作用強(qiáng)化，特別利益團(tuán)體在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理中的參與增加，公眾對(duì)保護(hù)的興趣、擔(dān)憂和需求增加。[7]這些變化帶動(dòng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、觀念等多方面的變化。

值得注意的是，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成和發(fā)展還伴隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，二者的耦合使我國(guó)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)還呈現(xiàn)出特殊之處。經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，現(xiàn)代化進(jìn)程改變了整個(gè)社會(huì)的分層構(gòu)造和公眾觀念，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富積累，大眾傳媒日益普及和發(fā)達(dá)，民眾權(quán)利意識(shí)勃興，各種前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的要素相互疊合，同時(shí)共存于社會(huì)現(xiàn)實(shí)中。這種背景使我國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，如風(fēng)險(xiǎn)的人為性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)處置滯后于社會(huì)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)逆向流動(dòng)（向弱勢(shì)群體流動(dòng)），[8]風(fēng)險(xiǎn)帶有明顯的復(fù)合性，現(xiàn)代意義的風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)存在，制度風(fēng)險(xiǎn)中既有過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)也有結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。除了多種風(fēng)險(xiǎn)共存并大量涌現(xiàn)外，中國(guó)本身的結(jié)構(gòu)、所處的歷史階段以及所從事的現(xiàn)代化和融入世界的事業(yè)為這些風(fēng)險(xiǎn)的放大提供了條件。[9]

現(xiàn)實(shí)中一次又一次帶來(lái)嚴(yán)重后果甚至毀滅性后果的風(fēng)險(xiǎn)事件，使得人們迫切需要去進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)治理。風(fēng)險(xiǎn)成為影響人們當(dāng)前行為（包括行政決策在內(nèi)）的一個(gè)重要參數(shù)。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中行政決策之新特點(diǎn)

制度和政府“并不是某個(gè)時(shí)代的創(chuàng)造者，而是由這個(gè)時(shí)代所創(chuàng)造”[10]。任何一項(xiàng)具體行政決策的誕生，都是在特定的時(shí)空環(huán)境下決策主體對(duì)公眾需求和社會(huì)事務(wù)的一種回應(yīng)和安排。從邏輯上講，當(dāng)代行政決策的社會(huì)和政治背景已然發(fā)生了重大變化，與之相應(yīng)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行政決策的主體、信息、環(huán)境、方式、后果等要素也必然會(huì)受到或深或淺的影響，從而產(chǎn)生或多或少的變異性。具體來(lái)講，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）風(fēng)險(xiǎn)決策、不確定性決策、非常規(guī)決策增多

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，特征和規(guī)模與過(guò)去完全不同的新風(fēng)險(xiǎn)增多了，且復(fù)雜性不斷增加，包括核電廠事故、放射性廢物、合成農(nóng)藥及化學(xué)品暴露、超級(jí)油輪溢油事故、科學(xué)實(shí)驗(yàn)室事故等。這些風(fēng)險(xiǎn)中有許多在規(guī)模上很難估計(jì)，因?yàn)闅v史和精算的數(shù)據(jù)都不存在或者極難收集。[11]因此，隨著行政決策面臨的風(fēng)險(xiǎn)增多、不確定性增大，風(fēng)險(xiǎn)決策和不確定決策的數(shù)量在逐步增加。面對(duì)無(wú)所不在的風(fēng)險(xiǎn)陰影，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為巨大災(zāi)難的隨機(jī)性和突發(fā)性，一旦決策失誤或者風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防未引起重視而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)高度現(xiàn)實(shí)化或已經(jīng)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，那么隨之而來(lái)的便是非常規(guī)決策數(shù)量的增加和重要性的提高。

（二）行政決策信息的不確定性增強(qiáng)

行政決策信息是行政決策的基礎(chǔ)和生命、前提和條件，信息的質(zhì)量和數(shù)量會(huì)直接影響決策內(nèi)容的科學(xué)性、針對(duì)性、可實(shí)施性。[12]傳統(tǒng)行政法所欲規(guī)范的行政決策基本定位于“面向確定的決策”，無(wú)論是針對(duì)普遍事項(xiàng)的行政決策（如規(guī)則制定）還是就具體問(wèn)題做出的行政決策（如處罰、強(qiáng)制、許可），都被要求具有明確的信息基礎(chǔ)和證據(jù)支撐。[13]然而這種確定的信息在當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不再存在，行政決策會(huì)面臨諸多不確定的信息和評(píng)價(jià)，即便決策主體盡可能小心謹(jǐn)慎并充分考慮相關(guān)因素，仍可能出現(xiàn)決策預(yù)設(shè)目標(biāo)落空，甚至發(fā)生嚴(yán)重后果。行政決策信息和知識(shí)的不確定性往往使其較難從立法機(jī)關(guān)制定的明晰、確定的規(guī)則中獲得決策合法性和正當(dāng)性的有力支持。

（三）行政決策的副作用受到廣泛關(guān)注

行政決策的副作用是指行政決策所暗含的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不明的和無(wú)法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量。行政決策的本意是通過(guò)行政活動(dòng)達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、滿足人們對(duì)穩(wěn)定安全的預(yù)期的目標(biāo)。但實(shí)際上，為了控制眼前的風(fēng)險(xiǎn)或使風(fēng)險(xiǎn)最小化的行政決策或行動(dòng)，在降低了風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，其背后往往也滋生了其它不確定的風(fēng)險(xiǎn)。每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決，都會(huì)催生兩個(gè)取代它的新問(wèn)題——這一現(xiàn)象可稱為“海得拉效應(yīng)”。[14]重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就表明人們已經(jīng)意識(shí)到行政決策在解決問(wèn)題的同時(shí)可能存在影響諸如社會(huì)穩(wěn)定之類的不確定的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）行政決策議程設(shè)置變得更加復(fù)雜

在繁雜沉重的“問(wèn)題堆”中，如何甄別出緊迫性、重大性、當(dāng)為性的問(wèn)題，牽涉到?jīng)Q策議程的設(shè)置。行政決策的議程設(shè)置需要回應(yīng)公眾對(duì)安全、穩(wěn)定的要求，但現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的主觀性和社會(huì)建構(gòu)性會(huì)造成公眾期待、需求的復(fù)雜化和多樣化，行政決策議程的設(shè)置需要在不同的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和評(píng)價(jià)之間、不同的安全需求之間、客觀安全和主觀安全之間尋求平衡。而平衡過(guò)程中有關(guān)決策事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)程度、效果、成本等方面的信息和知識(shí)又具有不確定性，但面對(duì)公眾的需求，規(guī)制機(jī)關(guān)又不能以不確定性為由來(lái)回避行政決策的職責(zé)。這些因素的綜合作用使決策議程的設(shè)置變得十分復(fù)雜。

（五）行政決策后果評(píng)價(jià)難度增加

法治理念要求行政機(jī)關(guān)為自己做出的行政行為（包括行政決策）負(fù)責(zé)。鑒定責(zé)任的傳統(tǒng)做法是依據(jù)科學(xué)和法律的因果原則來(lái)判斷，但現(xiàn)在出現(xiàn)許多全新的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)后果越來(lái)越難計(jì)算，原因越來(lái)越難鑒別，而且行政決策的影響多半有“遲延效應(yīng)”，具有長(zhǎng)期潛在性，各種影響因素也可能混合出現(xiàn)，導(dǎo)致上述原則常常無(wú)法有效地執(zhí)行，造成歸因和鑒定損害的困難。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中因果關(guān)系的認(rèn)定困難增加了對(duì)行政決策后果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的難度，沖擊了行政決策后果的評(píng)價(jià)體系。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中行政決策之新發(fā)展

（一）行政決策從經(jīng)驗(yàn)型轉(zhuǎn)向科學(xué)型，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)行政決策科學(xué)化的要求更高

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行政決策包含諸多不確定的情況，人們無(wú)法僅依靠既有經(jīng)驗(yàn)知識(shí)開(kāi)展活動(dòng)。雖然“關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)，不存在什么專家”[15]，但沒(méi)有專門(mén)知識(shí)予以應(yīng)對(duì)也是不可想象的，因此，普通民眾和決策者需要依賴各類專家、學(xué)者的共同研究，運(yùn)用科學(xué)方法做出正確決策的備選項(xiàng)。此外，政治現(xiàn)代化要求政府權(quán)力的理性化，意味著行政決策權(quán)力的行使以及行政決策過(guò)程應(yīng)滿足理性的要求，從反面說(shuō)，行政系統(tǒng)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)決策的空間受到嚴(yán)重壓縮，而必須代之以科學(xué)決策為主要形態(tài)。[16]因此，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要求行政決策應(yīng)經(jīng)歷從經(jīng)驗(yàn)型上升到科學(xué)型的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。

（二）行政決策體制從單一主體的封閉、集權(quán)式轉(zhuǎn)向多主體參與的開(kāi)放、合作式，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)行政決策民主化的要求更迫切

傳統(tǒng)的行政決策體制表現(xiàn)出了一元化、高度集中、封閉性、管理主義的特點(diǎn)，[17]無(wú)限政府幾乎包攬了社會(huì)資源的全部配置權(quán)。這種決策體制在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中暴露出諸多弊端，如較為封閉的環(huán)境使本就充滿不確定性的行政決策信息出現(xiàn)不足或者偏頗，行政決策的科學(xué)性受到影響；公眾在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中對(duì)各自不同的需求和政策偏好缺乏有效的輸入途徑，行政決策的可接受性受到動(dòng)搖；行政決策出現(xiàn)短視性，缺乏對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的考量，忽視決策的內(nèi)在副作用，做出不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成本的決策，決策的正當(dāng)性受到瓦解；決策在集權(quán)的同時(shí)會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)治理之責(zé)集中攬到自己身上，一旦發(fā)生不利后果，政府承受的問(wèn)責(zé)也將更大，極大地挑戰(zhàn)了政府的公信力?！俺林氐臎Q策擔(dān)子，最后將不得不通過(guò)較廣泛的民主參政來(lái)分擔(dān)解決。否則政治制度無(wú)法維持”[18]。面對(duì)無(wú)處不在的風(fēng)險(xiǎn)陰影，構(gòu)建多元主體參與的開(kāi)放合作式行政決策體制已經(jīng)成為增強(qiáng)行政決策合法性的重要機(jī)制。其益處在于：彌補(bǔ)知識(shí)和信息的不足，增強(qiáng)決策的科學(xué)性；了解不同利益群體的安全訴求與合理期待，增強(qiáng)決策的可接受性；轉(zhuǎn)化行政決策責(zé)任的結(jié)構(gòu)，將由行政一方承擔(dān)全部責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制轉(zhuǎn)化為由參與數(shù)方共同分擔(dān)的機(jī)制。既通過(guò)專家參與產(chǎn)生專家責(zé)任分擔(dān)效應(yīng)，又通過(guò)與利害關(guān)系人、異議者以及普通公眾的交流，減弱公眾的不滿，減輕行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，提高決策的可接受性和正當(dāng)性。這樣，當(dāng)決策后果來(lái)臨時(shí)，相信“自主”和“自治”的當(dāng)代人，將和前工業(yè)時(shí)代的人一樣感謝或埋怨“命運(yùn)”而不是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)。[19]為此，行政主體要轉(zhuǎn)變包攬全局的角色定位；公開(kāi)決策信息；設(shè)定公眾參與的程序性權(quán)利；提供公開(kāi)、公平、信息充分的參與渠道和溝通平臺(tái)，使每個(gè)利益相關(guān)者的潛在假設(shè)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)浮出表面；決策的整個(gè)過(guò)程均與公民進(jìn)行協(xié)商；公眾參與應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生一定的法律后果，行政主體對(duì)公眾參與的回應(yīng)應(yīng)予以重視……

（三）行政決策更注重規(guī)范性、制約性，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)行政決策法治化的要求更強(qiáng)烈

法治政府建設(shè)的核心是要求政府的行政活動(dòng)具備合法性，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的行政決策也不例外，必須實(shí)現(xiàn)與其它各種行政活動(dòng)一道共同面對(duì)“行政合法化”的主題。近代以來(lái)，西方法治國(guó)家規(guī)范行政決策的基本方法是通過(guò)民意機(jī)關(guān)的立法指令來(lái)為行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)提供合法性和正當(dāng)性，但傳統(tǒng)的行政法規(guī)制模式很難解決風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中知識(shí)和信息不確定性所帶來(lái)的問(wèn)題，我們的法治模式無(wú)法提供規(guī)范的例外情形（即風(fēng)險(xiǎn)），因而指望民意機(jī)關(guān)通過(guò)制定詳細(xì)、嚴(yán)密的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)來(lái)為行政機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)則是愈發(fā)的困難。[20]此外，由于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的因果關(guān)系難以認(rèn)定，通過(guò)事后追究決策者的法律責(zé)任來(lái)制約行政決策權(quán)的方式也存在無(wú)從下手的難處。但這并不能成為行政決策不受規(guī)范和制約的理由。行政決策是運(yùn)用公權(quán)力對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行分配的一種行為，必將深刻影響公眾的權(quán)利義務(wù)，如舊城改造的行政決策意味著公眾的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共財(cái)產(chǎn)以及部分地區(qū)政府部門(mén)的管轄權(quán)會(huì)產(chǎn)生變更或消滅。而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)行政決策失誤的影響和代價(jià)又是深遠(yuǎn)的、巨大的、災(zāi)難性的，公民的政治、社會(huì)、文化權(quán)利甚至生存權(quán)利以及國(guó)家和社會(huì)資源的優(yōu)化配置和科學(xué)合理使用都會(huì)受到威脅，因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的行政決策也應(yīng)當(dāng)受到法律，特別是行政法的規(guī)范和制約，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)行政決策法治化的要求反而變得更加強(qiáng)烈。那么采用何種方式為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的行政決策塑造合法性的評(píng)價(jià)框架，從而實(shí)現(xiàn)行政決策的法治化，這就需要行政法制通過(guò)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定實(shí)現(xiàn)具有操作性的制度安排，從而規(guī)范行政決策權(quán)的運(yùn)行。

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D912.1

A

1673―2391(2014)02―0072―03

2013-09-25責(zé)任編校：江流

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2013年度“研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃”博士生創(chuàng)新科研課題的成果。課題名稱：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下行政決策權(quán)的制約機(jī)制及其法制化研究（編號(hào)：2013B0501）。