唐俊杰

(沂水縣國(guó)土資源局，山東 沂水 276400)

礦業(yè)用地位于土地管理和礦產(chǎn)資源管理的“結(jié)合部”，是當(dāng)前國(guó)土資源管理工作相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)。它主要包括地勘用地、采礦用地、選礦用地、尾礦庫用地、建設(shè)廠房用地等附屬用地，具有占地面積大、用地情況復(fù)雜、恢復(fù)治理難度大，易引發(fā)糾紛等特點(diǎn)。近年來，沂水縣礦業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，導(dǎo)致全縣礦業(yè)用地規(guī)模不斷膨脹，礦業(yè)用地問題不斷積累。

1 沂水縣礦業(yè)發(fā)展用地現(xiàn)狀

沂水縣位于魯中南地區(qū)、沂蒙山腹地。全縣已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源45種。優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)主要有鐵礦、鈦鐵礦、石英砂巖、水泥用灰?guī)r、白云巖、玄武巖、瓷石等[1]。2012年全縣礦業(yè)產(chǎn)值188億元、實(shí)現(xiàn)礦業(yè)稅收5.78億元，占全縣地方財(cái)政收入的30%。已初步形成了以生產(chǎn)鐵精粉、玻璃纖維拉絲及水泥制造等為代表的礦產(chǎn)品加工中心。

目前，全縣設(shè)置探礦權(quán)44個(gè)，勘查區(qū)登記面積304.16km2，占全縣總面積的12.49%，其中，鐵礦25個(gè)，面積137.26km2；金礦11個(gè)，面積121.84km2。采礦權(quán)設(shè)置71個(gè)，批準(zhǔn)劃定礦區(qū)范圍總面積20.96km2，其中鐵(鈦)礦用地12.17km2。除11個(gè)礦山開采方式為地下開采外，其余礦山開采方式均為露天開采。

2 當(dāng)前礦業(yè)用地取得的方式

2.1 勘查用地

按照法律規(guī)定勘查用地可以辦理臨時(shí)用地手續(xù)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)，土地使用者與土地權(quán)利人簽訂臨時(shí)使用土地合同并支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。但在勘查項(xiàng)目實(shí)施過程中所有探礦權(quán)人都沒有按規(guī)定辦理臨時(shí)用地手續(xù)，而是采取直接與土地權(quán)利人簽訂臨時(shí)使用土地合同并支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)的方式取得用地。導(dǎo)致出現(xiàn)因土地權(quán)利人要求的土地補(bǔ)償過高而引發(fā)與探礦權(quán)人的糾紛，甚至發(fā)生聚眾阻撓依法批準(zhǔn)的勘查工程施工的事件。

2.2 采礦用地

采礦區(qū)、尾礦庫用地是礦業(yè)用地的主要部分，一般占地面積較大，目前僅有國(guó)有企業(yè)萊蕪鋼鐵集團(tuán)魯南礦業(yè)有限公司辦理了合法用地手續(xù)。從沂水縣總體情況來看，由于小型礦山居多，此類項(xiàng)目根本無法辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用及征用有關(guān)手續(xù)，在實(shí)踐中，通常是由采礦權(quán)人與礦產(chǎn)資源所在地的村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，并向其繳納一定的地上物、用地等方面的補(bǔ)償費(fèi)[2]。私自租用集體土地是當(dāng)前采礦用地的主要表現(xiàn)形式。

2.3 礦山辦公生活等附屬設(shè)施永久性建筑物用地

由于歷史原因，過去的國(guó)有礦山工業(yè)廣場(chǎng)辦公、生活等礦業(yè)附屬設(shè)施永久性建筑物用地均以行政劃撥的方式取得。近年來，隨著依法規(guī)范用地已有部分礦山企業(yè)辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及建設(shè)用地手續(xù)取得用地。但仍有相當(dāng)部分企業(yè)采取私自租用集體土地的方式取得用地。

3 當(dāng)前礦業(yè)用地存在問題及產(chǎn)生原因

3.1 礦業(yè)違法用地現(xiàn)象突出

據(jù)調(diào)查，全縣開采區(qū)已占用土地317hm2，其中合法用地11.59hm2，違法用地305.41hm2。違法用地中永久性建筑物及設(shè)施用地36.76hm2,其中占用農(nóng)用地15.11hm2；露天采礦挖損土地和堆放礦石等壓占土地268.65hm2，占用農(nóng)用地80.40hm2。另有尾礦庫51座，占用土地約86.67hm2[注]沂水縣國(guó)土資源局，沂水縣礦山企業(yè)采礦用地情況調(diào)查，2011年。。之所以出現(xiàn)這些問題，一是部分礦權(quán)人對(duì)礦業(yè)用地的取得存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。認(rèn)為辦理了勘查許可證、采礦許可證就具備合法手續(xù)；無論占用集體或承包戶的土地，只要達(dá)成用地協(xié)議，不需再辦理用地審批手續(xù)；不了解取得礦業(yè)權(quán)行政許可和礦業(yè)用地行政許可是2個(gè)不同的審批程序。二是絕大部分礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為如果依法辦理用地手續(xù)，則涉及很多費(fèi)用，增加用地取得成本，不如直接采取私自租用農(nóng)民集體土地的方式用地，即“以租代征”。

3.2 礦業(yè)用地整治難度大

礦業(yè)用地經(jīng)開采后，整治工程復(fù)雜，工程量大，復(fù)墾復(fù)綠成本較高，甚至產(chǎn)出效益抵不上治理成本，導(dǎo)致礦業(yè)用地整治的積極性不高，礦業(yè)用地整治難度極大。一是采礦權(quán)人在采礦過程中沒有嚴(yán)格執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案對(duì)用地進(jìn)行治理；二是有些礦山企業(yè)所屬資源盡管開采完畢，但沒有及時(shí)辦理用地退出，使得這些已破壞的土地不能復(fù)墾，恢復(fù)其用途；三是礦山企業(yè)在辦理開采手續(xù)后，沒有通過土地審批程序，致使礦山企業(yè)所占土地面積無從查閱，一些應(yīng)繳納的費(fèi)用如土地復(fù)墾費(fèi)、地質(zhì)環(huán)境治理保證金等也沒有繳納，最終導(dǎo)致有些礦山企業(yè)濫用土地的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 礦業(yè)用地破壞土地資源現(xiàn)象突出

一是露天采礦場(chǎng)占用破壞土地資源。由于露天開采是一種高速度、大規(guī)模改變自然景觀的生產(chǎn)活動(dòng)，它在短時(shí)間內(nèi)削平山頭，填平山谷，在緩坡上截出陡崖，將綠地變成裸巖荒地。因此對(duì)土地資源、地貌景觀和植被造成了一定程度的破壞；二是礦山固體廢料場(chǎng)、尾礦庫占用破壞土地資源。占用及破壞土地類型以山地、荒坡為主，其次為草地、林地，同時(shí)它的淋濾液或廢液對(duì)土壤和水源造成污染；三是礦山生產(chǎn)設(shè)施、礦場(chǎng)建設(shè)占用土地資源。主要包括辦公、居住用房、工業(yè)廣場(chǎng)、洗選廠房、各類加工場(chǎng)地、球磨車間、倉(cāng)庫等，這些地面設(shè)施主要以硬化地面和永久性建筑物為主，占用了較多的土地資源。特別是礦山閉坑后，礦山地面設(shè)施基本廢棄，其占用土地難以復(fù)墾利用，造成了大量土地資源的閑置和荒蕪。

3.4 部分探礦權(quán)圈占面積過大

早期探礦權(quán)設(shè)置由于采取行政審批方式，致使很多探礦權(quán)人圈占大面積地盤，近年來盡管不斷整合和壓縮探礦權(quán)，但尚未從根本上解決這一問題。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展促進(jìn)完善了壓覆礦產(chǎn)資源的有關(guān)政策實(shí)施，對(duì)維護(hù)礦權(quán)人的合法權(quán)益帶來了合理依據(jù)，但同時(shí)也對(duì)后期新上建設(shè)項(xiàng)目帶來了弊端。主要體現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目在編制壓覆礦產(chǎn)資源地質(zhì)調(diào)查報(bào)告時(shí)，由于對(duì)項(xiàng)目壓覆的礦業(yè)權(quán)及外推1000～2000m調(diào)查區(qū)涉及的礦業(yè)權(quán)需征得相關(guān)礦權(quán)人同意并簽訂協(xié)議這一規(guī)定要求，為部分礦權(quán)人提不合理要求，漫天要價(jià)提供了依據(jù)，致使報(bào)告遲遲不能評(píng)審，引發(fā)了礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位的矛盾糾紛，導(dǎo)致用地手續(xù)遲遲不能辦理，阻礙了建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，給基層國(guó)土部門帶來了較大壓力。

4 對(duì)策建議

4.1 規(guī)范完善機(jī)制妥善處理各方利益

礦業(yè)用地要在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下由礦權(quán)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民及相關(guān)建設(shè)單位等一同協(xié)商，協(xié)商結(jié)果做到公平、公正、公開。針對(duì)礦業(yè)用地中的矛盾糾紛問題，要由縣政府牽頭，成立由國(guó)土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、公安、安監(jiān)等部門聯(lián)合組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)礦業(yè)用地糾紛的協(xié)調(diào)和處理工作。

4.2 做好土地利用總體規(guī)劃修編

在修編土地利用總體規(guī)劃時(shí)，要結(jié)合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，對(duì)確定鼓勵(lì)開采區(qū)內(nèi)的開采用地予以充分考慮，提供用地保障。一是對(duì)擬建設(shè)的大型礦山、重點(diǎn)礦山礦業(yè)用地要與土地利用規(guī)劃充分銜接，應(yīng)盡快列入土地利用規(guī)劃建設(shè)用地范圍；二是對(duì)關(guān)閉礦山企業(yè)用地應(yīng)及時(shí)進(jìn)行治理，要與土地復(fù)墾結(jié)合起來，列入土地復(fù)墾整理規(guī)劃范圍；三是建立以礦山企業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)園區(qū)，把相關(guān)企業(yè)安排在同一區(qū)域，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綜合利用，形成產(chǎn)業(yè)鏈，可更好地體現(xiàn)節(jié)約、集約用地原則；四是大力推進(jìn)礦產(chǎn)資源整合，提高辦礦標(biāo)準(zhǔn)，把好新設(shè)采礦權(quán)準(zhǔn)入關(guān)，加大小型露天礦山關(guān)停力度。

4.3 采取靈活的供地方式

由于礦業(yè)用地面積相對(duì)較大，企業(yè)在辦理建設(shè)用地手續(xù)時(shí)將背上沉重的包袱，政府也在建設(shè)用地規(guī)模，建設(shè)用地指標(biāo)等因素方面受到困擾，因此要根據(jù)實(shí)際情況，區(qū)別對(duì)待：一是礦山企業(yè)在地面建設(shè)永久性建(構(gòu))筑物占用土地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；二是開采礦區(qū)占用土地造成土地破壞且能夠復(fù)墾的，礦山企業(yè)可以不辦理征地手續(xù)，但應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾，并向遭受損失的單位支付土地?fù)p失補(bǔ)償。不能復(fù)墾的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)；三是對(duì)開采小礦及零星分散資源，土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，辦理臨時(shí)用地手續(xù)；四是對(duì)已建礦山使用農(nóng)村集體土地未辦理用地手續(xù)、其土地利用現(xiàn)狀調(diào)查地類已變更為建設(shè)用地的，經(jīng)依法處理后，依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)；五是地質(zhì)勘查用地要依法辦理臨時(shí)用地手續(xù)。

4.4 加大礦業(yè)用地整治力度

國(guó)土部門要把礦山整治作為礦業(yè)管理的一項(xiàng)重要工作,嚴(yán)格貫徹“誰破壞、誰治理”的原則進(jìn)行治理。一是礦業(yè)用地整治要以“以人為本”，以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)，本著“宜林則林、宜景則景、宜糧則糧、宜草則草”的原則，因礦制宜地提出切實(shí)可行有效的治理方案[3-4]；二是建立完善礦業(yè)用地整治資金籌措機(jī)制，可從采礦權(quán)價(jià)款中提取一定比例資金并足額收取礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金專門用于礦業(yè)用地整治；三是建立礦業(yè)用地整治機(jī)制，按照“誰投資、誰受益”的原則，建立以政府主導(dǎo)、部門參與、企業(yè)為主體，積極探索多渠道融資的方式，加快治理與恢復(fù)的進(jìn)程[5]；四是對(duì)一些已開采完畢或到期礦山，嚴(yán)格按照“誰破壞、誰治理”的原則進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格的，除退還地質(zhì)環(huán)境治理保證金和土地復(fù)墾費(fèi)外，應(yīng)考慮對(duì)礦山企業(yè)合理綜合利用土地資源而產(chǎn)生的土地收益和稅收，給予優(yōu)惠措施，提高企業(yè)積極性。

5 結(jié)語

解決采礦與用地矛盾，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與土地資源保護(hù)的雙贏需要要進(jìn)一步加強(qiáng)研究和推廣先進(jìn)開采技術(shù)，制定和完善相關(guān)鼓勵(lì)政策，促進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的實(shí)施。通過多方面的共同努力，為建設(shè)綠色礦業(yè)打下基礎(chǔ)，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展路線的有效實(shí)施。

志謝：該文在編寫過程中，得到了馬新天科長(zhǎng)的悉心指導(dǎo)，在此表示感謝。

參考文獻(xiàn)：

[1] 沂水縣國(guó)土資源局.沂水縣國(guó)土資源志[M].西安：西安地圖出版社，2010．

[2] 曹愛民.采礦權(quán)與土地使用權(quán)的比較[J].江蘇地礦信息，1997,22(2):24-25.

[3] 管祥波.平邑縣礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理機(jī)制探索[J].山東國(guó)土資源，2011，27(6):65.

[4] 劉邦鎖,陳紀(jì)平.平陰縣努力探索礦山恢復(fù)治理的新路子[J].山東國(guó)土資源，2006，22(2):29.

[5] 李海婷，王世虎.我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)的展望[J].山東國(guó)土資源，2011，27(6):61.