徐曉全

(清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系，北京100084)

地方創(chuàng)新、治理變遷與國家治理(1)
——基于地方政府創(chuàng)新案例的分析

徐曉全

(清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系，北京100084)

近年來，“政策試驗(yàn)說”逐漸成為一種流行的解釋中國改革機(jī)制的理論。這一理論在國家整體性制度變遷層面上解釋了地方創(chuàng)新之于國家治理的意義，卻忽視了那些既沒有上升為國家政策也沒有消失的地方創(chuàng)新，沒有探討地方創(chuàng)新在推動(dòng)地方治理變遷層面上之于國家治理的意義。在中國改革實(shí)踐中，那些沒有獲得全國推廣卻在局部地區(qū)發(fā)揮作用的地方創(chuàng)新更具普遍性。地方創(chuàng)新除了可能由點(diǎn)到面推廣至全國之外，是否對地方治理變遷產(chǎn)生影響？這種影響是否構(gòu)成推動(dòng)國家治理的另一種機(jī)制？新泰市平安協(xié)會和云浮市自然村鄉(xiāng)賢理事會的實(shí)踐，有助于回答這些問題。

政策試驗(yàn)；地方創(chuàng)新；治理變遷；國家治理

一、“政策試驗(yàn)說”及其局限性

近年來伴隨著中國的崛起，海外中國研究學(xué)者逐漸由運(yùn)用西方主流理論范式來解釋中國，轉(zhuǎn)向從中國經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)新的理論范式，并且把中國作為挑戰(zhàn)西方社會科學(xué)主流范式的“黑天鵝”。2003年，安德魯·內(nèi)森(Nathan，A.J)提出“威權(quán)主義韌性”概念以來，學(xué)界對中國體制彈性、適應(yīng)性的研究盛行，“政策試驗(yàn)說”逐漸成為一種頗為流行的解釋中國改革機(jī)制和體制適應(yīng)性的理論。

“政策試驗(yàn)說”以德國學(xué)者韓博天(Sebastian Heilmann)提出的“分級制政策試驗(yàn)”理論為代表。韓博天認(rèn)為，中國政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)常運(yùn)用一種“試點(diǎn)”的方法，即允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方經(jīng)驗(yàn)會被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國范圍推而廣之。通過這種中央與地方的互動(dòng)方式，地方創(chuàng)新精神被有機(jī)融合到中央主導(dǎo)的政策制定過程中，從而提高了中國政府整體的創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力[1]。政策試驗(yàn)的最大好處在于能夠抓住不確定性。中國改革是一個(gè)分批的過程，很少具有整體配套改革的特征。大范圍的反復(fù)試驗(yàn)有效地豐富和改變了從基層到中央的政策制定者和行政管理人員在制定經(jīng)濟(jì)政策方面的知識和技能，也為政策制定者提供了不斷調(diào)整適應(yīng)新形勢的有利環(huán)境。因此，從長期局部政策試驗(yàn)中獲得的經(jīng)驗(yàn)才是重大決策得以出臺的基礎(chǔ)[2]。

用政策試驗(yàn)來解釋中國的成功經(jīng)驗(yàn)已廣為西方學(xué)者所接受。例如沈大偉指出了試驗(yàn)在中國共產(chǎn)黨的政策調(diào)適中的重要性。他認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨最有可能實(shí)施漸進(jìn)的改革：到處試驗(yàn)新的方法，然后逐步在全國范圍推廣，接受那些成功的經(jīng)驗(yàn)，放棄其他失敗的經(jīng)驗(yàn)[3]?？傮w上來說，“政策試驗(yàn)說”提出了一種解釋中國改革機(jī)制的新視角，并且在地方政府創(chuàng)新與國家治理之間建立了聯(lián)系，即地方政府創(chuàng)新能夠自下而上逐級擴(kuò)散并上升為國家政策和推動(dòng)整體性的制度變遷。

然而，“政策試驗(yàn)說”聚焦于政策制定過程和對改革機(jī)制的理論建構(gòu)，解釋了中央是如何從地方試驗(yàn)中尋求國家治理政策并進(jìn)而促進(jìn)政權(quán)適應(yīng)性的。這顯然只注意到了政策試驗(yàn)對于國家整體的制度變遷的作用，忽視了那些既沒有上升為國家政策也沒有消失的地方創(chuàng)新的作用，即沒有探討地方試驗(yàn)在地方治理層面上對國家治理的影響。地方創(chuàng)新經(jīng)過層層推廣并上升為國家政策，固然有利于推動(dòng)體制的變遷，但縱觀全國，地方創(chuàng)新遍地開花，而上升為國家政策并推動(dòng)制度變遷的創(chuàng)新寥寥無幾。僅僅從推動(dòng)國家制度變遷的角度來理解地方創(chuàng)新的意義顯然具有片面性。實(shí)際上在中國改革實(shí)踐中，那些沒有獲得全國推廣卻在局部地區(qū)發(fā)揮作用的地方創(chuàng)新更具普遍性。因而，政策實(shí)驗(yàn)說忽略了中國地方治理日益差異化的事實(shí)，沒有從地方治理層面解釋地方創(chuàng)新對國家治理的意義。地方創(chuàng)新除了可能由點(diǎn)到面推廣至全國之外，是否對地方治理變遷產(chǎn)生影響？這種影響是否構(gòu)成國家治理的另一種機(jī)制？本研究嘗試回答這些問題。

鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的創(chuàng)新是近年來地方政府創(chuàng)新的普遍趨勢。筆者此前調(diào)研的新泰市“平安協(xié)會”和“自然村鄉(xiāng)賢理事會”、巫溪縣“樂和協(xié)會”，揭東縣“公益理事會”均是這一類創(chuàng)新的典型案例。本文將采取案例研究法，依托于田野調(diào)查中收集的文本材料和訪談?dòng)涗?，重點(diǎn)對新泰市和云浮市的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行案例分析，以從中探索地方創(chuàng)新與國家治理的關(guān)系。

二、案例分析

新泰市是位于山東省中部的全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣(市)。2006年，新泰市汶南鎮(zhèn)55個(gè)農(nóng)民企業(yè)家自發(fā)組建了以巡邏隊(duì)夜間巡邏為主要手段、以看家護(hù)院為主要職能的平安協(xié)會。2008年，新泰市政法委開始有計(jì)劃地在全市推廣平安協(xié)會，同年6月成立了市級平安協(xié)會。從2009年開始，平安協(xié)會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)會、村級分會和行業(yè)協(xié)會延伸。目前，新泰市 20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及916個(gè)行政村基本都成立了平安協(xié)會分會，同時(shí)也成立了橫向的教育、衛(wèi)生、農(nóng)電三個(gè)行業(yè)協(xié)會，形成了市、鎮(zhèn)、村、行業(yè)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)組織體系。目前平安協(xié)會的職能已經(jīng)由單一的看家護(hù)院發(fā)展到參與治安防范、調(diào)解矛盾糾紛、宣傳法律政策、搜集社情民意信息以及預(yù)警突發(fā)事件五大職能。

云浮市是位于東南沿海地區(qū)的地級市。2011年6月，該市所轄的云安縣石城鎮(zhèn)率先試點(diǎn)培育“組、村、鎮(zhèn)”三級理事會，即村民理事會、社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會，協(xié)同黨委政府開展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，協(xié)同參與農(nóng)村社會建設(shè)和管理。2011年12月，云安縣三級理事會作為云浮市社會建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目被廣東省社會工作委員會確定為第一批省社會創(chuàng)新觀察項(xiàng)目并在云浮市各區(qū)縣迅速推廣。2012年起，云浮市重點(diǎn)培育自然村鄉(xiāng)賢理事會。目前，該市所轄的各個(gè)區(qū)縣共培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會8000多個(gè)，實(shí)現(xiàn)自然村全覆蓋。

新泰市平安協(xié)會和云浮市自然村鄉(xiāng)賢理事會針對的問題各有側(cè)重：前者主要以解決社會轉(zhuǎn)型期日益嚴(yán)峻的矛盾糾紛、沖突對抗為主；后者主要以解決農(nóng)村治理面臨的公共服務(wù)供給不足和自治能力缺失的問題。但兩者都是在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)中嵌入一種新的社會組織來完善地方治理。這種社會組織不同于民間自發(fā)形成的社會組織，而是由政府積極扶持和培育并且廣泛參與治理事務(wù)的新型社會組織。這兩個(gè)案例表明，當(dāng)這種以鄉(xiāng)村精英為參與主體的新型社會組織嵌入地方治理結(jié)構(gòu)后，有效解決了鄉(xiāng)村治理問題，并且推動(dòng)了地方治理變遷。

(一)由單一治理向多元治理轉(zhuǎn)變

當(dāng)前我國的地方治理結(jié)構(gòu)具有典型的單一治理特征。在農(nóng)村，作為自治機(jī)構(gòu)的村委會，在實(shí)際運(yùn)行過程中受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，承擔(dān)了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸下來的行政工作，行政功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自治功能。同時(shí)，由于缺少多樣化的群眾性組織，農(nóng)村在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、調(diào)解矛盾和化解民事糾紛、土地流轉(zhuǎn)、計(jì)劃生育、維護(hù)穩(wěn)定等方面缺乏自治的社會組織力量。依靠政府自上而下的公共服務(wù)供給機(jī)制已不能滿足農(nóng)村的需要。村委會行政化導(dǎo)致政府與社會之間沒有緩沖帶，任何沖突都會直接引發(fā)官民對立，地方政府常常是疲于奔命，無暇應(yīng)付，所面臨的治理壓力日益嚴(yán)峻?？傊v向政府行政治理能力不足，橫向社會自治能力缺乏，是當(dāng)前我國基層治理面臨的普遍困境。

新泰市平安協(xié)會的出現(xiàn)在某種意義上化解了這一困境。雖然以調(diào)解矛盾和處理沖突為主要職能，但平安協(xié)會的五大職能逐漸改變著地方的治理生態(tài)。平安協(xié)會的作用不僅僅是調(diào)解矛盾、應(yīng)對突發(fā)事件，而且也承擔(dān)著聚集民意、重建民間互信和多元協(xié)商的作用，是溝通黨委政府和群眾的橋梁，并且改變了黨委政府單一治理的地方治理格局。西都社區(qū)在平安協(xié)會的參與下形成的“社區(qū)兩委-群團(tuán)組織-平安協(xié)會”治理機(jī)制是構(gòu)建多方協(xié)同治理的典型。

西都社區(qū)轄3個(gè)自然村，總?cè)丝?318人，1380戶，境內(nèi)有多家駐地企業(yè)。2007年新泰市華源礦難之后，失業(yè)人數(shù)大增，各種矛盾突出。2009年省建能集團(tuán)擬在西都建設(shè)占地1000畝，投資40億元并可安置10000人就業(yè)的大型項(xiàng)目。項(xiàng)目的實(shí)施需要拆遷安置西都社區(qū)的1000戶居民。為了爭取到這個(gè)項(xiàng)目，西都社區(qū)于2009年9月成立了社區(qū)兩委成員、群團(tuán)組織人員和平安協(xié)會人員參加的協(xié)同征詢領(lǐng)導(dǎo)小組，多方參與共同構(gòu)成了“社區(qū)兩委+基層群團(tuán)組織+平安協(xié)會”協(xié)同征詢、協(xié)同協(xié)商、協(xié)同監(jiān)督的機(jī)制。在該機(jī)制的運(yùn)作中，平安協(xié)會在征地拆遷動(dòng)員、征地拆遷落實(shí)以及監(jiān)督回遷房工程質(zhì)量方面都發(fā)揮了重要作用。

在征地拆遷動(dòng)員中，領(lǐng)導(dǎo)小組入戶到人開展“事前征詢”，把西都社區(qū)當(dāng)前遇到的問題、出現(xiàn)的機(jī)遇等擺給大家，充分發(fā)揮平安協(xié)會的優(yōu)勢，把群眾的真實(shí)意見全部收集起來。三個(gè)月內(nèi)共收集意見2312件，100%的群眾表示同意拆遷(2)。2010年8月召開的西都社區(qū)全體村民大會，一致通過了拆遷決議和補(bǔ)償方案。在征地拆遷落實(shí)中，作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，平安協(xié)會全程跟蹤調(diào)處化解在拆遷過程中遇到的矛盾糾紛，通過現(xiàn)場丈量、現(xiàn)場評估、現(xiàn)場估價(jià)、現(xiàn)場認(rèn)可的方式妥善解決了各種爭議問題。在回遷房項(xiàng)目建設(shè)中，平安協(xié)會也發(fā)揮了監(jiān)督工程質(zhì)量的作用。通過這種多方參與的協(xié)同治理機(jī)制，西都社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“沒有火藥味，只有和諧聲”的拆遷，達(dá)到了零上訪、零糾紛、零訴訟。

在西都社區(qū)的案例中，政府已經(jīng)改變了過去那種單純依靠社區(qū)兩委解決問題的方法，而是充分發(fā)揮平安協(xié)會和群團(tuán)組織的力量，通過多方協(xié)同治理的機(jī)制來解決問題。征地拆遷問題一直是困擾我國地方政府的最棘手的問題之一，不難想象如果沒有平安協(xié)會的細(xì)致工作，征地拆遷工作會遇到多大麻煩。西都社區(qū)的多方參與機(jī)制不僅僅是針對拆遷問題而建立的，它已經(jīng)形成了一種長效運(yùn)行機(jī)制。平安協(xié)會作為多方中的重要一方，發(fā)揮著橋梁和紐帶作用，其作用不僅僅局限于解決矛盾糾紛，而且，在民意聚集與表達(dá)以及監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。它不僅成為黨委政府的補(bǔ)充，更重要的是正逐漸成為參與決策和社會治理的重要力量。盡管平安協(xié)會產(chǎn)生之初是為了應(yīng)對治安事件，重點(diǎn)在于維護(hù)穩(wěn)定，但現(xiàn)在它已經(jīng)超出了這個(gè)范疇，多方協(xié)同已經(jīng)蘊(yùn)含了多元治理的內(nèi)涵，它已經(jīng)具備了協(xié)商民主和利益表達(dá)的含義，其所發(fā)揮的橋梁作用將成為民意聚集和利益表達(dá)的重要渠道。而且，在平安協(xié)會多方協(xié)同的運(yùn)作機(jī)制中，政府也的確正在利用平安協(xié)會的渠道廣泛征集民意，從而把更廣泛的民眾意見納入到?jīng)Q策議程之中。同時(shí)，我們也看到平安協(xié)會已經(jīng)在幫助群眾實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利方面有所作為，在某種意義上發(fā)揮著群眾利益代言人的作用。因此，隨著平安協(xié)會的繼續(xù)推進(jìn)和機(jī)制的不斷完善，它將在參與性、回應(yīng)性、透明性、公開性、責(zé)任性等作為“治理”核心要素的多個(gè)方面均有所體現(xiàn)。

云浮市自然村鄉(xiāng)賢理事會在農(nóng)村治理中也逐漸發(fā)揮著類似平安協(xié)會的多元治理作用。鄉(xiāng)賢理事會的主要職責(zé)任務(wù)是協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛、協(xié)助興辦公益事業(yè)、協(xié)助村民自治，包括協(xié)助參與自然村(社區(qū)居民小組)分類評級；協(xié)助發(fā)動(dòng)群眾申報(bào)和建設(shè)競爭性“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目、村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目；協(xié)助農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)民增收；協(xié)助開展信用戶評定工作；協(xié)助開展弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化促進(jìn)獎(jiǎng)教助學(xué)和鄉(xiāng)風(fēng)文明；協(xié)助落實(shí)村規(guī)民約促進(jìn)鄉(xiāng)村治理；協(xié)助組織村民代表或戶代表集中議事等(3)。例如，2012年1-9月，理事會共協(xié)助自然村以座談會形式研究申報(bào)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目5365場次；協(xié)助入戶發(fā)動(dòng)村民申報(bào) “以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目6.1萬戶次；協(xié)助村民小組申報(bào)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目1973個(gè)。再如，理事會與鄉(xiāng)村和諧社會建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。云安縣富林鎮(zhèn)馬塘村委大坪一村，村民主要以發(fā)展農(nóng)村種植業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、外出務(wù)工經(jīng)商等為主要收入來源，外出經(jīng)商約有300人，理事會除了發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)賢、村民籌集起140余萬作為生態(tài)文明村建設(shè)的啟動(dòng)資金外，還根據(jù)本村外出務(wù)工人員占大多數(shù)，老人和兒童比較多的現(xiàn)狀，專門成立老人基金會，每月為老人發(fā)津貼，購買專用車服務(wù)于老人和兒童，促進(jìn)了社會和諧(4)。理事會在這一過程中承擔(dān)了大量原本由政府承擔(dān)的鄉(xiāng)村公共事務(wù)，成為鄉(xiāng)村治理的重要力量。

由此可見，作為一種新型社會組織，平安協(xié)會與鄉(xiāng)賢理事會推動(dòng)著黨政主導(dǎo)的單一治理模式向多元治理轉(zhuǎn)變，逐漸改變著地方治理生態(tài)。

(二)以鄉(xiāng)村精英參與為主導(dǎo)的社會自治力量的強(qiáng)化

中國兩千多年的傳統(tǒng)社會是一種“雙軌政治”，即由自上而下的皇權(quán)和自下而上的紳權(quán)所構(gòu)成的政治格局，縣以上通過官僚集團(tuán)實(shí)現(xiàn)政治整合，縣以下鄉(xiāng)村則通過士紳實(shí)現(xiàn)社會整合。兩者互為依靠，相互補(bǔ)充。鄉(xiāng)紳一方面為國家征收各種稅賦和攤派，另一方面又負(fù)責(zé)村里的公共管理事務(wù)，從而使傳統(tǒng)社會具有典型的自治特征。在民國以前的兩千余年傳統(tǒng)社會中，政權(quán)只停留在縣一級；到了民國，政權(quán)進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；中國共產(chǎn)黨建政后，政權(quán)才進(jìn)入了村一級，縱向的國家權(quán)力取代了整合鄉(xiāng)村社會的橫向聯(lián)系，傳統(tǒng)的家族、氏族、同姓宗族以及依據(jù)特定的資源而形成的不同的權(quán)威結(jié)構(gòu)受到極大沖擊。改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在某種程度上得到復(fù)歸，而村委會的過度行政化又使村民自治形同虛設(shè)，橫向聯(lián)系的缺失使得農(nóng)村社會無法得到有效整合，一盤散沙的局面沒有改變。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益分化和多元，給農(nóng)村社會的整合提出了更高要求。在這種背景下，農(nóng)村治理危機(jī)日益凸現(xiàn)。特別是“在三十多年改革開放大潮的沖擊下，鄉(xiāng)村社區(qū)整合的傳統(tǒng)文化力量已經(jīng)被新型的經(jīng)濟(jì)體制和市場信念‘殖民化’，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳式精英人物逐漸失去了自身活動(dòng)的舞臺，而‘新鄉(xiāng)紳’式的社會角色扮演者因?yàn)樯形传@得良好的社會政治環(huán)境而‘含苞難放’，由此轉(zhuǎn)型期的中國鄉(xiāng)村社會整合危機(jī)顯著地表現(xiàn)出來，而且顯現(xiàn)得格外突出，基層社會權(quán)威的虛擬化和缺失即為其典型的表現(xiàn)?！盵4]

新泰市和云浮市治理創(chuàng)新的第二個(gè)共同點(diǎn)是，兩者都表現(xiàn)出了以鄉(xiāng)村精英重塑基層治理生態(tài)的趨勢，以精英參與為主導(dǎo)的社會自治力量不斷強(qiáng)化。

平安協(xié)會的核心成員幾乎是清一色的老黨員、老干部、老模范，他們在鄉(xiāng)村社會的威望類似于傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)紳。在個(gè)人特征方面，他們大多具有深廣的體制內(nèi)關(guān)聯(lián)、深厚的跨體制信任和廣泛的體制外聯(lián)系這三大特征，他們是典型的“熟人社會”中的“大熟人”，是“禮俗社會”中的“知禮者”，又是官場的所謂“內(nèi)部人”。由于具有豐富的人脈資源、較高的威信和和最為廣泛的影響力，他們在化解社會矛盾、參與多元協(xié)商等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。例如在禹村鎮(zhèn)發(fā)生的數(shù)千名回族群眾用尸體攔截火車的事件中，如果政府和警察介入，稍有不慎必定會激化矛盾導(dǎo)致事態(tài)升級。而在回民中德高望重的鎮(zhèn)平安協(xié)會副會長徐宗廣憑借個(gè)人威望游刃有余地解決了這起群體性事件。總之，新泰市通過提供平安協(xié)會這一參與平臺，讓“三老”人員參與社會治理，使社會治理結(jié)構(gòu)嵌入了更多自治因素，從而有利于推動(dòng)地方治理變遷。

自然村是農(nóng)村熟人社會的集聚地，是熟人社會習(xí)俗最根深蒂固的地方。在熟人社會中，宗族在人們的生產(chǎn)生活中扮演獨(dú)特的角色。它既是同宗同族精神維系的紐帶，又是“親親”社會關(guān)系的延續(xù)，更是經(jīng)濟(jì)上互助的團(tuán)體。另外，外出經(jīng)商的經(jīng)濟(jì)能人等新式經(jīng)濟(jì)精英由于特有的鄉(xiāng)土情結(jié)，一般都懷有落葉歸根和反哺家鄉(xiāng)的愿望，他們也是參與鄉(xiāng)村社會治理的重要力量。與新泰市相比，除了老黨員、老干部等體制內(nèi)政治精英之外，云浮市的農(nóng)村社會具有宗族勢力影響大、外出經(jīng)濟(jì)能人多等特點(diǎn)，而且由于鄉(xiāng)賢理事會是在自然村這一層面上推進(jìn)，參與治理的精英的范圍更廣一些，傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳自治的特征更為明顯。雖然鄉(xiāng)紳治理的傳統(tǒng)在我國農(nóng)村遭到了破壞，但類似機(jī)制在農(nóng)村社會依然不同程度地存在著。例如在成立自然村鄉(xiāng)賢理事會之前，農(nóng)村普遍存在類似理事會的機(jī)制，云浮市的做法在某種程度上是為早已存在的社會組織正名。在自然村鄉(xiāng)賢理事會成立之前，云浮市農(nóng)村治理面臨自治能力缺失和新式精英得不到整合的困境，特別是鄉(xiāng)賢在社會治理中是把雙刃劍。一方面，大批鄉(xiāng)村精英尤其是外出商業(yè)精英，懷有落葉歸根、反哺家鄉(xiāng)的愿望；另一方面，鄉(xiāng)賢有威望，有能力，見過世面，號召力大，如果不納入體制內(nèi)，可能成為官方的對立面。因此，給他們一個(gè)平臺，把他們由“對手”變?yōu)椤皫褪帧?，既滿足他們參與家鄉(xiāng)建設(shè)管理的需要，又能借他們的力量搞好社會公益事業(yè)，成為實(shí)現(xiàn)政府與社會雙贏的理性選擇。云浮市通過培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會，調(diào)動(dòng)了外出鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設(shè)的積極性，彌補(bǔ)了村委會能力不足，而且通過理事會的示范帶動(dòng)作用，激發(fā)了村民的參與熱情，使群眾主體地位得到發(fā)揮，從而激活了村民自治，推動(dòng)了農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。截至2012年底，云浮的8000多個(gè)自然村理事會共有理事成員68749人，其中外出鄉(xiāng)賢和經(jīng)濟(jì)能人35499人，占52%。而且外出鄉(xiāng)賢和經(jīng)濟(jì)能人具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，在村莊建設(shè)中的捐款數(shù)額往往比較大，因此成為參與鄉(xiāng)村治理的主力軍。吸納鄉(xiāng)村精英參與自治，既緩解了地方自治能力缺失的問題，又消除了新式精英得不到整合給體制帶來的潛在威脅。

新泰市和云浮市依托新型社會組織開展治理創(chuàng)新，顯然改變了傳統(tǒng)的村兩委主導(dǎo)一切的局面，推動(dòng)了地方治理結(jié)構(gòu)的改變。在筆者調(diào)研的巫溪縣和揭東縣，其治理結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出同樣的變化趨勢。2010年，位于西部地區(qū)的巫溪縣在友成企業(yè)家扶貧基金會的支持下，引入北京地球村廖曉義倡導(dǎo)的“樂和”理念，在農(nóng)村和城市社區(qū)開展“樂和家園”建設(shè)，以建立樂和協(xié)會為依托，倡導(dǎo)“樂和治理”、“樂和生計(jì)”、“樂和人居”、“樂和禮儀”、“樂和養(yǎng)生”五個(gè)樂和。樂和協(xié)會與巫溪縣加強(qiáng)行政控制的網(wǎng)格化管理和群眾工作體系相融合，形成了“黨支部為核心、村委會負(fù)責(zé)、樂和協(xié)會協(xié)同、公益機(jī)構(gòu)助推、網(wǎng)格單位支持”的治理模式(5)。與云浮市處于同一省份并且具有類似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的揭陽縣，從2011年開始引導(dǎo)、整合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和慈善會、福利會、農(nóng)村“老人組”等傳統(tǒng)組織，培育公益理事會，建設(shè)群眾自我管理和自我服務(wù)的群眾性組織。公益理事會主要是協(xié)同村(居)委會做好有關(guān)民生福祉的公益建設(shè)，承擔(dān)參與農(nóng)村社會管理、扶危濟(jì)困、環(huán)境衛(wèi)生、教育文化、基礎(chǔ)設(shè)施等有關(guān)民生福祉的公共事業(yè)和公共管理等社會治理職能。

總之，新型社會組織參與鄉(xiāng)村治理已成為當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理的普遍趨勢。作為地方政府的創(chuàng)新行為，它在鄉(xiāng)村治理中取得了意想不到的效果，在某種程度上推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理變遷，并且有助于我們重新審視地方創(chuàng)新與國家治理的關(guān)系。

三、結(jié)論：地方治理變遷與國家治理

對于依托新型社會組織參與治理的創(chuàng)新方式，有學(xué)者將其歸結(jié)為“嵌入式發(fā)展”模式，即作為治理組織嵌入政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)之中，同時(shí)又以或強(qiáng)或弱的依附狀態(tài)與政府保持合作關(guān)系。這種新型社會組織一方面關(guān)注于公共事務(wù)，活動(dòng)于基層社會的公共領(lǐng)域，與基層社會具有天然的緊密聯(lián)系；另一方面又與政府保持或合作或依附的關(guān)系，并在政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)中生存發(fā)展。其治理功效的發(fā)揮離不開地方政府的支持，這種“嵌入式發(fā)展”為社會的重建提供了一種現(xiàn)有制度格局下的可選擇路徑[5]。

無論是平安協(xié)會還是自然村鄉(xiāng)賢理事會，都是典型的地方創(chuàng)新試驗(yàn)，具有為國家的整體性制度變遷探路的意義。如果這種探索經(jīng)驗(yàn)就像當(dāng)年小崗村的“包產(chǎn)到戶”和合寨村的村委會那樣，不斷發(fā)生局域性擴(kuò)散并且最終獲得中央認(rèn)可、上升為國家制度，那么無疑將具有推動(dòng)整體性制度變遷的作用。然而就目前來看，這些地方創(chuàng)新更多的是在本地治理中產(chǎn)生效果，具有推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和促進(jìn)社會和諧的作用。新泰市的平安協(xié)會屬于縣域自發(fā)性創(chuàng)新，經(jīng)過七年多的發(fā)展，機(jī)制日益完善，目前在新泰市基本全覆蓋，并且已經(jīng)逐漸向其所屬的地級市泰安市各區(qū)縣推廣。雖然新泰市目前已經(jīng)被山東省政法委列為全省社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)縣(市)之一，但平安協(xié)會目前還沒有在全省推廣的跡象。云浮市的自然村鄉(xiāng)賢理事會，屬于一種典型的“縣域創(chuàng)新，市級推進(jìn)，省級統(tǒng)籌”的體制性創(chuàng)新，由于廣東省社會工作委員會與當(dāng)?shù)卣餐嘤鐣?chuàng)新的政策支持，在不到一年的時(shí)間里已經(jīng)在云浮市各區(qū)縣全面推廣。自然村鄉(xiāng)賢理事會雖然得到廣東省社會工作委員會統(tǒng)籌推進(jìn)的政策支持，并且已經(jīng)正式被確定為廣東省社會創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，但目前也沒有能夠上升為推動(dòng)國家制度變遷的政策的跡象。因此，這些地方創(chuàng)新的意義更多地體現(xiàn)在對地方治理績效而非國家層面制度變遷的影響上，僅僅從“政策試驗(yàn)說”的視角無法全面把握地方創(chuàng)新對于國家治理的意義。

對于新泰市和云浮市的創(chuàng)新來說，其意義更直接地體現(xiàn)在對當(dāng)?shù)刂卫砜冃Ш椭卫斫Y(jié)構(gòu)的影響上。兩者的創(chuàng)新都屬于危機(jī)應(yīng)對型的創(chuàng)新，都是為了解決治理中的突出問題，在保持基本體制不變的前提下，不斷嵌入新的治理元素，從而既有效解決了各自在治理中面臨的困境，又推動(dòng)了地方治理的變遷。因此，地方創(chuàng)新除了可能上升為國家政策之外，其又在另一個(gè)層面推動(dòng)國家治理：地方創(chuàng)新有利于形成整體性治理危機(jī)的地方化解構(gòu)路徑，依靠多樣化、分散化的地方治理實(shí)現(xiàn)整體的國家治理同樣構(gòu)成了國家治理的重要機(jī)制。從這個(gè)意義上說，與其說是依靠由點(diǎn)到面的創(chuàng)新推動(dòng)整體的制度變遷，不如說是試驗(yàn)本身賦予了中國治理機(jī)制獨(dú)特的內(nèi)涵。地方創(chuàng)新的重要性不僅僅在于上升為國家政策和推動(dòng)制度變遷，更重要的是地方創(chuàng)新推動(dòng)的地方治理變遷正是西方學(xué)者所謂的政權(quán)適應(yīng)性的來源。從某種意義上說，中國的政治改革實(shí)際上是通過地方政府的創(chuàng)新載體，在具體的地方實(shí)踐中而不是整體的國家制度上獲得了更為深刻的進(jìn)展。通過我國地方創(chuàng)新的實(shí)踐可以看到，地方創(chuàng)新在這一層面上的意義遠(yuǎn)大于為國家整體制度變遷作探索的試點(diǎn)意義，因而，中國改革機(jī)制的內(nèi)涵要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政策試驗(yàn)說的范圍，地方創(chuàng)新具有為整體的國家制度變遷提供地方性探索經(jīng)驗(yàn)和推動(dòng)多樣化地方治理機(jī)制的雙重意義。

地方創(chuàng)新為我們打開了一扇觀察中國政治改革和發(fā)展的窗口，使我們從地方治理變遷層面重新審視地方創(chuàng)新與國家治理的關(guān)系。然而總體上看，地方創(chuàng)新在我國尚處于起步階段，而且創(chuàng)新的內(nèi)容、程度、推廣、命運(yùn)等受制于中央政策的機(jī)會窗口和特定的時(shí)間窗口。云浮市、巫溪縣、揭東縣的創(chuàng)新均與2011年以來中央頻頻強(qiáng)調(diào)社會管理創(chuàng)新開放的機(jī)會窗口和時(shí)間窗口有關(guān)，新泰市的創(chuàng)新盡管稍早，但能夠?qū)崿F(xiàn)自下而上的局域性擴(kuò)散也得益于此。而且創(chuàng)新中也充滿著諸多不確定性，同時(shí)也不乏“政績工程”、“面子工程”等缺乏長遠(yuǎn)性的創(chuàng)新。地方創(chuàng)新推動(dòng)的治理變遷能否應(yīng)對來自體制的沖突并長久持續(xù)下去？黨政主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)是否能夠與多元治理相得益彰？地方治理的多樣性是否代表了國家治理的發(fā)展方向？對于這些問題的回答還需要更多創(chuàng)新案例的支撐和長時(shí)間的觀察。

注釋：

(1)本文在北京大學(xué)2013年政治學(xué)行政學(xué)博士論壇暨“轉(zhuǎn)型中的國家治理與社會建設(shè)學(xué)術(shù)研討會”上宣讀，感謝于曉虹、陳家喜、孟天廣以及其他各位與會青年學(xué)者對本文提出的寶貴意見。

(2)平安協(xié)會訪談筆記20110916。

(3)自然村鄉(xiāng)賢理事會訪談筆記20130120。

(4)自然村鄉(xiāng)賢理事會訪談筆記20130625。

(5)樂和協(xié)會訪談筆記20110513。

[1]Sebastian Heilmann. From Local Experiments to National Policy: The Origins of China's Distinctive Policy Process[J].The China Journal,2008,59.

[2]Sebastian Heilmann. Maximum Tinkering under Uncertainty: Unorthodox Lessons from China[J].Modern China，2009，35.

[3]沈大偉.中國共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適[M].呂增奎，王新穎，譯.北京：中央編譯出版社,2011.

[4]趙旭東，辛允星.權(quán)力離散與權(quán)威虛擬：中國鄉(xiāng)村“整合政治”的困境[J].社會科學(xué),2010(06).

[5]張小勁，李春峰.地方治理中新型社會組織的生成與意義：以H市平安協(xié)會為例[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會科學(xué)版，2012(04).

(編輯：李 磊)

2014-05-24

清華大學(xué)自主科研計(jì)劃(51705001)；清華大學(xué)人文社會振興基金研究項(xiàng)目(303005001)。

徐曉全(1983-)，山東新泰人，博士，主要研究方向：中國地方治理與政府創(chuàng)新。

D63

B

2095-7238(2014)09-0008-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.002