蘇北農(nóng)村水利工程長(zhǎng)效管理面臨的困境及對(duì)策

宋 力, 陸俊華

(1.江蘇省水利科學(xué)研究院材料結(jié)構(gòu)研究室,江蘇 揚(yáng)州 225002; 2.江蘇省射陽縣水利局,江蘇 鹽城 224300)

1 蘇北農(nóng)村水利工程管理現(xiàn)狀

農(nóng)村水利工程是農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施,是抵御自然災(zāi)害、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件及農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。然而,目前蘇北農(nóng)村水利工程的管理與現(xiàn)代化建設(shè)要求相比還有較大的差距,因此建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制應(yīng)是農(nóng)村水利建后運(yùn)行工作中的重中之重。

射陽縣位于江蘇省鹽城市中東部,該縣農(nóng)村水利工程的管理在當(dāng)前蘇北農(nóng)村具有代表性。射陽縣域內(nèi)溝河縱橫、水系發(fā)達(dá),全縣擁有骨干河道23條、大溝183條、中溝2 446條,形成了縱橫交錯(cuò)的灌排體系。因歷史沿革、資金投入等原因,與逐年增加工程建設(shè)投入相比,工程長(zhǎng)效管理明顯滯后,致使目前水利工程的管理體制尚不健全、重建輕管現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重[1]。主要存在的問題如下：

a. 農(nóng)村河道淤塞,水體污染嚴(yán)重,管理不夠全面。自2002年,射陽縣即開始對(duì)縣鄉(xiāng)河道、村莊河塘進(jìn)行輪浚。2009—2010年,江蘇省和鹽城市相繼推動(dòng)河道的長(zhǎng)效管護(hù)工作,射陽縣于2011年開始落實(shí)長(zhǎng)效管護(hù)措施,確定河道管護(hù)的目標(biāo),制訂推進(jìn)措施。但由于缺乏管理經(jīng)費(fèi)和有效的考核機(jī)制,致使目前全縣范圍內(nèi)仍有部分河道長(zhǎng)效管理不到位。部分集鎮(zhèn)村居,村民維護(hù)河道的意識(shí)淡薄,向河道傾倒垃圾的現(xiàn)象隨處可見;部分經(jīng)濟(jì)薄弱的鎮(zhèn)村,河道里雜草叢生,真正做到長(zhǎng)效管護(hù)則力不從心;部分中心村范圍內(nèi)的河道納入了長(zhǎng)效管護(hù),但偏僻邊遠(yuǎn)的村組河道無人管理,僅靠村民自覺短暫維護(hù)。

2012年對(duì)該縣農(nóng)村河道現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表明:占40%中小溝淤塞嚴(yán)重,個(gè)別小河已斷流,多年水質(zhì)多數(shù)為Ⅴ類水或更差,溶解氧(DO)、高錳酸鹽指數(shù)、物生需氧量(BOD5)、氨氮、總磷、化學(xué)需氧量(COD)等主要水質(zhì)指標(biāo)均已超標(biāo)[1]。

b. 圩堤、涵閘標(biāo)準(zhǔn)不高,人為損壞嚴(yán)重,管理機(jī)制不健全。自農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,農(nóng)村的田地分包到戶,部分地區(qū)農(nóng)民對(duì)于圩堤保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng),隨意墾堤為田、拓灘為塘現(xiàn)象嚴(yán)重,村組違規(guī)發(fā)包時(shí)有發(fā)生;一些涵洞、水閘都是由村組委托個(gè)人進(jìn)行看管,除每年汛期時(shí)進(jìn)行必要的啟閉,常年處于“停止”狀態(tài),特別是涵洞的閘門,有的就是多年不進(jìn)行啟閉,致使啟閉設(shè)備失靈丟失;自“農(nóng)業(yè)稅”和“兩工”取消后,村組缺乏經(jīng)費(fèi),對(duì)于圩堤、涵閘的管理基本不到位,長(zhǎng)效管理機(jī)制更是無從談起。

c. 小型排灌站老化嚴(yán)重,從業(yè)人員參差不齊,長(zhǎng)效管理缺乏統(tǒng)一。射陽縣處于里下河地區(qū)東部邊緣,特殊的地理環(huán)境使得射陽縣干旱、洪澇災(zāi)害頻發(fā)。為抗災(zāi)自救,射陽縣多年持續(xù)興建了一大批小型排灌站,全縣共有1 421座中、小型排灌站(不含村組自建設(shè)施),這些設(shè)施在干旱、洪澇季節(jié)即會(huì)發(fā)揮重要作用,但由于缺乏統(tǒng)一管理,村組將泵站直接交由個(gè)人進(jìn)行管理,從業(yè)人員缺乏必要的電動(dòng)機(jī)、水泵等專業(yè)知識(shí),對(duì)操作規(guī)程不熟悉,長(zhǎng)效管理缺乏業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo),缺乏專門機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn),從業(yè)人員缺乏執(zhí)業(yè)資格和能力。一些泵站“閑時(shí)倉庫用時(shí)修”,嚴(yán)重影響泵站的運(yùn)行安全和工程效益。

d. 使用年限長(zhǎng),效益發(fā)揮差[2]。由于建設(shè)年代久遠(yuǎn),農(nóng)村水利工程普遍存在著老化嚴(yán)重,性能差,小型泵站耗能高,效率衰退,進(jìn)出流道毀壞破損嚴(yán)重,引水渠道淤塞、送水渠不暢,運(yùn)行管理及設(shè)備控制自動(dòng)化水平低等問題突出,尤其在大旱之年,不少泵站不能開機(jī)運(yùn)行,泵站效益不能正常發(fā)揮,抵御自然災(zāi)害能力大大減弱,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益大大減弱。

2 存在問題的原因分析

a. 工程實(shí)施程度不高。射陽縣從2002年即開始對(duì)境內(nèi)的縣鄉(xiāng)河道、村莊河塘進(jìn)行輪浚,時(shí)至今日,大部分河道已疏浚一遍,但從工程實(shí)施后的現(xiàn)狀來看,反映為工程實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)就沒有達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。原因很多,有工程經(jīng)費(fèi)問題,但其中最重要的原因就是河道疏浚的清障工作。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前,農(nóng)村河道疏浚工程實(shí)施全部為人力開挖,村組根據(jù)上級(jí)下達(dá)的勞動(dòng)力指標(biāo)安排群眾出工出力,開河兩側(cè)所到之處因全部為集體土地,無須清障賠償,則為河道實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)提供了基礎(chǔ)條件。如今進(jìn)行河道工程的實(shí)施,按河道設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)放樣后,下達(dá)沿河村居配合清障,河口之內(nèi)有各類漁罾、魚籪,拆橋建橋建筑垃圾,嚴(yán)重的還有依河而建的違章建筑,圈地養(yǎng)禽,河口還有電力、廣播、電話、通訊等各類桿線,可謂清障工作矛盾重重[3]。有時(shí)動(dòng)到農(nóng)戶一棵樹就要花上百元的賠償款,占用一塊小菜地就需要賠償上千元;有時(shí)為了簡(jiǎn)化程序,加快進(jìn)度,協(xié)調(diào)拆除部分違章建筑,動(dòng)輒上萬元甚至數(shù)十萬元,村級(jí)財(cái)政根本無法承受。因此,部分河道根本無法按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施到位,工程開了工,因清障問題停了工,矛盾久拖不決,施工也只能草草收?qǐng)觥?/p>

b. 工程管理體制存在缺陷。在河道的長(zhǎng)效管護(hù)方面,射陽縣開展了“河長(zhǎng)制”工作,但均由于缺乏經(jīng)費(fèi)和有效的考核手段,還沒有完全落實(shí)在行動(dòng)上。圩堤及涵閘基本無人管理,甚至村委會(huì)還沒有明白圩堤的管理職責(zé)所在。小型排灌站交由沒有從業(yè)資格的人員進(jìn)行管理和運(yùn)行,經(jīng)費(fèi)較少,管理人員缺乏專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)。這些都充分表明,農(nóng)村各類水利工程的管理體制有待明確,管理經(jīng)費(fèi)有待進(jìn)一步落實(shí)。

c. 工程管理經(jīng)費(fèi)保障不夠。在各級(jí)政府重視水利工程投入的同時(shí),農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施日益健全,但隨之而來所需的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也日益增多。近幾年,村級(jí)財(cái)政雖增加了“一事一議”籌資渠道,但用處太多,需要用于農(nóng)村的橋梁、水泥路建設(shè);需要用于改水的部分設(shè)施;需要用于其他的公用設(shè)施。完全脫離了水利主管部門,出現(xiàn)了有的泵站不該興建的卻興建了,建成后運(yùn)行時(shí)間不長(zhǎng)就打不上水或出水量不能滿足要求等現(xiàn)象,給建成后管理帶來了困難。

d. 管理意識(shí)不強(qiáng)?！稗r(nóng)業(yè)稅”和“兩工”取消后,特別是群眾以“籌資抵勞”方式完成一事一議籌資后,群眾直接參加工程建設(shè)的機(jī)會(huì)也越來越少,得到群眾的支持也越來越少。工程建設(shè)時(shí)涉及群眾的矛盾也難以解決。群眾在籌取少量的資金后,就坐享其成了。在工程建成之后,總以為一勞可以永逸,且存在如下錯(cuò)誤觀點(diǎn):“反正有上級(jí)投資”、“等水利部門來解決”、“給政府熱線12345平臺(tái)提意見”。因此,群眾作為農(nóng)村的主要居住者,本身的管理意識(shí)不強(qiáng),甚至部分村干部對(duì)工程的管理也是應(yīng)付上級(jí)的要求,長(zhǎng)效管理工作不督查不到位,缺乏主人翁意識(shí)和主動(dòng)性。

3 完善農(nóng)村水利工程長(zhǎng)效管理的措施

a. 進(jìn)一步提高基層干群的思想意識(shí),牢固樹立工程管理主人翁意識(shí)。政府各相關(guān)部門要多渠道、多形式地開展農(nóng)村水利工程公益性和準(zhǔn)公益性性質(zhì)的宣傳活動(dòng),宣傳農(nóng)村水利工程在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活以及在農(nóng)村發(fā)展中的作用;宣傳管理好農(nóng)村水利工程對(duì)推進(jìn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化具有的重要意義。要從實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的要求出發(fā),進(jìn)一步提高基層干部群眾建設(shè)好、維護(hù)好、管理好農(nóng)村水利工程的思想意識(shí),讓群眾明白“管理好農(nóng)村水利工程是老百姓自己的事”,牢固樹立基層干部群眾的主人翁意識(shí)。

b. 建立健全農(nóng)田水利工程管理體制,加強(qiáng)基層水利管理服務(wù)體系建設(shè)。在2011年推進(jìn)河道長(zhǎng)效管護(hù)工作基礎(chǔ)上,完善獎(jiǎng)懲措施,強(qiáng)化督查考核,把農(nóng)村河道的長(zhǎng)效管護(hù)工作真正落到實(shí)處;逐步推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理,實(shí)施河道“藍(lán)線”管理制度,骨干河道建立“河長(zhǎng)制”;根據(jù)《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》,明確各渠道建設(shè)的農(nóng)村水利工程管理的責(zé)任主體,并按照各類工程的設(shè)計(jì)功能制訂管理標(biāo)準(zhǔn),建立健全工程維護(hù)管理制度,確保農(nóng)村水利工程按照有關(guān)規(guī)程規(guī)范檢查維修、更新改造工程設(shè)施,保障工程正常運(yùn)行。同時(shí),要加強(qiáng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、水利合作社、抗旱排澇專業(yè)服務(wù)隊(duì)、村級(jí)水管員等在內(nèi)的基層水利管理服務(wù)體系建設(shè)[4]。

c. 協(xié)調(diào)農(nóng)村河道工程管理外圍環(huán)境,規(guī)范農(nóng)村集鎮(zhèn)開發(fā)管理。農(nóng)村河道工程管理與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)密切聯(lián)系,與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、群眾生活相聯(lián)系,與村莊規(guī)劃建設(shè)相聯(lián)系。按規(guī)范制訂農(nóng)村集鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)劃,規(guī)范農(nóng)村集鎮(zhèn)開發(fā)的排污管理,按規(guī)定砌設(shè)人畜糞便化糞池,不允許其直接排放入河;在居民集中居住地統(tǒng)一建設(shè)垃圾池,落實(shí)農(nóng)村居民垃圾“組收集、村轉(zhuǎn)運(yùn)、鎮(zhèn)集中、縣處理”的措施;進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,對(duì)集中養(yǎng)殖基地,制訂牲畜糞便無害化處理措施;制訂農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秸桿回田辦法,推進(jìn)秸桿回收利用或秸桿回田,解決秸桿出路問題。

d. 制訂工程管理經(jīng)費(fèi)籌集制度,為有效開展工程管理奠定基礎(chǔ)。根據(jù)目前工程管理機(jī)制,農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者仍然在農(nóng)村,而鎮(zhèn)村財(cái)政非常微薄,因此必須探索制訂農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費(fèi)籌集制度;工程管理體制再完美,經(jīng)費(fèi)不落實(shí),終究會(huì)使制度成為一紙空文。因此,制訂農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費(fèi),落實(shí)籌集經(jīng)費(fèi)渠道,是推進(jìn)農(nóng)村水利工程管理的關(guān)鍵[5]。各級(jí)財(cái)政明確從土地出讓收益中提取一定比例的經(jīng)費(fèi)作為工程管理經(jīng)費(fèi);明確水行政主管部門收取的河道堤防占用補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行收支兩條線,主要用于河道管護(hù)工作;同時(shí)從水資源費(fèi)、水利建設(shè)基金、防洪保安資金等經(jīng)費(fèi)中,劃出一定比例專項(xiàng)用于河道管護(hù)工作;還可以通過“一事一議”形式向受益群眾籌集一點(diǎn)經(jīng)費(fèi),這樣就能有效化解工程管理經(jīng)費(fèi)難題。同時(shí),水利工程管理經(jīng)費(fèi)必須實(shí)行專賬核算,專人管理,?？顚Ｓ?并使經(jīng)費(fèi)籌集常態(tài)化,當(dāng)年度管理經(jīng)費(fèi)剩余的部分可滾動(dòng)至下年度再用,實(shí)行“以豐補(bǔ)歉”。

4 結(jié) 語

農(nóng)村水利工程的管理關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,關(guān)系農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù),關(guān)系到農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活水平,關(guān)系到農(nóng)村水利現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。筆者結(jié)合江蘇省射陽縣當(dāng)前農(nóng)村水利工程管理現(xiàn)狀,調(diào)查分析了農(nóng)村水利工程管理普遍存在的問題，建議加強(qiáng)農(nóng)村水利工程的長(zhǎng)效管理,保證工程的良性運(yùn)行,扭轉(zhuǎn)農(nóng)村水利工程“重建輕管”局面,充分發(fā)揮這些工程的綜合效益,為實(shí)現(xiàn)“河海安瀾,水豐流暢,百川健康”的水利現(xiàn)代化美好愿景奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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