◇潘 穎

如何防范與化解風(fēng)險(xiǎn)，使各級(jí)地方政府走上“舉債有度、用債有效、還債有信”的良性循環(huán)道路，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)安全運(yùn)行，是我國(guó)預(yù)防和監(jiān)管政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策的核心，更是我國(guó)目前面臨的巨大挑戰(zhàn)。

一、政府債務(wù)的起因

我國(guó)一直在大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，而城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又是城鎮(zhèn)化的重要前提，為響應(yīng)國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府必須投入大量資金，僅靠政府財(cái)政結(jié)余及中央發(fā)行的地方債遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需求。在這樣的大環(huán)境下，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。

地方政府融資平臺(tái)的主要融資通道有：打捆貸款、銀行貸款、城投債、中期票據(jù)、銀信合作理財(cái)產(chǎn)品、委托貸款等。由于2006年國(guó)家發(fā)改委等五部委聯(lián)合禁止打捆貸款活動(dòng)，打捆貸款這個(gè)資金通道現(xiàn)已消失。而其他方式則構(gòu)成了當(dāng)下地方政府融資的主要渠道。其中銀行貸款占據(jù)主導(dǎo)地位，抵押貸款占全國(guó)融資平臺(tái)貸款的六成以上，其中二成以上是以土地使用權(quán)為抵押。國(guó)家審計(jì)署（2011）披露，2010年末80%的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)來自商業(yè)銀行貸款；地方融資平臺(tái)貸款余額大約又占20%的人民幣貸款。[1]

各級(jí)地方政府通過融資平臺(tái)大力舉債，由此取得的貸款為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)開發(fā)、城市改造等發(fā)揮了重要作用，建造形成許多有形資產(chǎn)，例如醫(yī)療保障、環(huán)保建設(shè)、教育投入、交通運(yùn)輸、城市改造等。這些基礎(chǔ)設(shè)施的不斷建成提高了城市的整體形象和投資條件，在提高居民生活質(zhì)量的同時(shí)優(yōu)化了地方投資環(huán)境，在招商引資的激烈競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)毓I(yè)和商業(yè)發(fā)展。而地方政府將償還貸款的主要來源寄希望于通過招商引資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的現(xiàn)金流入。銀行為地方政府提供了大量現(xiàn)金流，是各級(jí)地方政府的背后支撐；與此同時(shí)，政府為銀行貸款提供隱性擔(dān)保。銀政合作使得銀行風(fēng)險(xiǎn)和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可相互轉(zhuǎn)化，銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)可轉(zhuǎn)化為巨額政府赤字，而政府債務(wù)危機(jī)若通過借新債補(bǔ)舊債來緩解只是治標(biāo)不治本，無法從根源上解決問題，只是不斷惡性循環(huán)。在此問題上國(guó)內(nèi)學(xué)者見仁見智，時(shí)紅秀（2005）提出，關(guān)于地方政府負(fù)債的原因,有如下四點(diǎn)：一是1994年分稅制改革后,在各級(jí)政府間財(cái)政收入和支出責(zé)任的劃分不對(duì)稱,中央和上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不到位,導(dǎo)致地方政府普遍財(cái)力緊張；二是地方政府不負(fù)責(zé)任的政績(jī)工程投資；三是地方行政、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)膨脹、冗員過多；四是市場(chǎng)低迷,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益欠佳,地方

二、風(fēng)險(xiǎn)“防護(hù)網(wǎng)”：體制與金融相結(jié)合

1.以土地出讓金償還債務(wù)。各級(jí)地方政府可根據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)出讓土地使用權(quán)，主要是以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓土地，將由此取得的收入作為還款來源，以應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)。

2.支出下移，收入上移?！吨袊?guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報(bào)告（2013-2014）》指出，“我國(guó)市級(jí)政府債務(wù)比重最高，縣級(jí)政府債務(wù)比重相對(duì)較小，因此上級(jí)政府可通過“支出下移，收入上移”的途徑轉(zhuǎn)移債務(wù)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分散?！?/p>

3.資產(chǎn)證券化。將政府債務(wù)轉(zhuǎn)移到金融市場(chǎng)是分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段之一，其主要做法是資產(chǎn)證券化。我國(guó)各級(jí)地方政府的投資項(xiàng)目，大都具有流動(dòng)性差、預(yù)期現(xiàn)金流穩(wěn)定、未來現(xiàn)金流能可靠計(jì)量等特點(diǎn)，這決定了這些資產(chǎn)可以證券化轉(zhuǎn)移至金融市場(chǎng)。因此，應(yīng)該將資產(chǎn)證券化作為分散政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效突破口。在實(shí)際操作中，資產(chǎn)證券化應(yīng)分為短期和長(zhǎng)期進(jìn)行：短期來看應(yīng)推動(dòng)融資平臺(tái)中的信貸資產(chǎn)證券化，保證消除隱形金融風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)于遠(yuǎn)期，應(yīng)該從企業(yè)資產(chǎn)入手，進(jìn)行企業(yè)資產(chǎn)證券化，以消除地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

4.借新債還舊債。借新債還舊債一直是地方政府的慣用手段，從短期看確實(shí)也頗為有效，那么在負(fù)債總規(guī)?？梢钥刂频拇笄疤嵯氯匀豢梢匝匾u傳統(tǒng)做法，而其比例與融資平臺(tái)的融資能力呈正相關(guān)關(guān)系。

[1]包麗萍.地方政府融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的政策建議[J].地方財(cái)政研究，2011（11）.

[2]時(shí)紅秀.中國(guó)地方政府債務(wù)的形成機(jī)制與化解對(duì)策[J].山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（01）.

[3]芮曄平.基于制度安排視角的地方政府債務(wù)成因分析[J].地方財(cái)政研究，2005（05）.

[4]李硯忠.“原因”背后的原因——地方政府債務(wù)形成的“根源”探尋[J].地方財(cái)政研究，2007（05）.