投融資問(wèn)題探索——以昆明市為例

任洪波劉 燕

（1.昆明發(fā)展投資集團(tuán)有限公司，云南 昆明 650011；2.曲靖福牌實(shí)業(yè)有限公司，云南 曲靖 655000）

一、昆明市投融資平臺(tái)公司的現(xiàn)狀

截止到2013年12月，昆明市市本級(jí)主要的投融資平臺(tái)公司已達(dá)11家，主要有昆明交通投資有限公司、昆明發(fā)展投資集團(tuán)有限公司、昆明市土地開(kāi)發(fā)投資經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司等11家投融資平臺(tái)公司。它們作為政府投融資的重要載體，通過(guò)運(yùn)作政府資源，籌集資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，為昆明市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。昆明市投融資平臺(tái)公司主要有如下三個(gè)方面的特征。

（一）主要以土地一級(jí)開(kāi)發(fā)為主，面臨市區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)枯竭的危機(jī)

昆明市投融資平臺(tái)公司主要從事土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，收到行政干預(yù)、房地產(chǎn)調(diào)控等影響，導(dǎo)致土地收益不能回流，造成資金占用、虧空，盈利及產(chǎn)業(yè)鏈條斷裂。作為生產(chǎn)要素中最重要之一的土地資源，隨著城中村改造及征地拆遷的不斷進(jìn)行，市區(qū)可用于開(kāi)發(fā)的土地越來(lái)越少。因此，沒(méi)有了土地這一載體，這些公司的債務(wù)的鏈接就成為了一個(gè)問(wèn)題。

（二）無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐，多是負(fù)債經(jīng)營(yíng)

昆明市投融資平臺(tái)公司均采用負(fù)債運(yùn)營(yíng)模式，而另一方面盈利模式單一、資產(chǎn)質(zhì)量低下、無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的變現(xiàn)能力較差，高度依賴土地財(cái)政，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）發(fā)展定位上行政色彩過(guò)重，沒(méi)有完全走向市場(chǎng)化

管理模式、組織模式、決策模式過(guò)度行政化，沒(méi)有形成以市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的發(fā)展模式，市場(chǎng)適應(yīng)能力差。昆明市投融資平臺(tái)公司主要從事土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，大多數(shù)作為國(guó)有獨(dú)資公司，缺乏進(jìn)行市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)與激勵(lì)。以云南省投資控股集團(tuán)有限公司（云投）為例，該公司投資涉及鐵路、旅游、林業(yè)、地產(chǎn)、石化燃?xì)?、金融、醫(yī)療等領(lǐng)域，均有市場(chǎng)化的公司在進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，已初步建立了市場(chǎng)化的格局。反觀昆明市各投融資公司，還沒(méi)有形成自己完善的產(chǎn)業(yè)鏈，過(guò)于依賴土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)鏈比較單一，極易受到土地市場(chǎng)的影響。

二、昆明市投融資平臺(tái)公司的債務(wù)管理情況

2011年以來(lái)，昆明市市政府出臺(tái)多項(xiàng)制度，規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。組織清理規(guī)范了政府融資平臺(tái)公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控政府性債務(wù)情況；市財(cái)政局、市國(guó)資委、市金融辦加強(qiáng)了對(duì)融資平臺(tái)公司的債務(wù)管理，融資規(guī)模得到有效控制；相繼完善了債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度；在2013年11月，還修訂了對(duì)昆明市投融資平臺(tái)公司的考核辦法，首次將減債率作為考核的硬指標(biāo)，大大加強(qiáng)了對(duì)債務(wù)規(guī)模的控制。

盡管如此，目前昆明市債務(wù)管理也還存在著一些問(wèn)題。公司性債務(wù)缺乏統(tǒng)籌管理機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)防范措施不到位。一是全市公司性債務(wù)缺乏統(tǒng)一歸口管理部門。昆明市將市級(jí)投融資公司債務(wù)區(qū)分為直接債務(wù)和公司債務(wù)，直接債務(wù)由財(cái)政預(yù)算安排資金償還，公司債務(wù)由各市級(jí)投融資公司負(fù)責(zé)償還，由于市級(jí)層面缺乏統(tǒng)一的歸口管理部門，導(dǎo)致信息掌握不充分，債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，各舉債主體各自為政、內(nèi)部拆借不規(guī)范，過(guò)度擔(dān)保，各市級(jí)投融資公司之間以及市級(jí)投融資公司與區(qū)縣之間內(nèi)債規(guī)模較大，相互拖欠。

三、昆明市投融資平臺(tái)公司面臨的主要投融資問(wèn)題

目前，昆明市處于大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)時(shí)期，舉債建設(shè)是籌資的重要渠道，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模持續(xù)加大；此外，新增舉債未落實(shí)有效償債來(lái)源，導(dǎo)致償債風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。

（一）國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管控，債務(wù)管理形勢(shì)嚴(yán)峻

近年來(lái)，銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等部門相繼出臺(tái)對(duì)地方債務(wù)等管控措施，尤其是不斷強(qiáng)化對(duì)投融資公司舉債限制，近期又下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》以及《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，明確規(guī)定不允許投融資公司從事土地儲(chǔ)備融資，也不能通過(guò)信托、理財(cái)產(chǎn)品等方式融資，壓縮了投融資公司融資空間，投融資公司新增融資難，債務(wù)償還難，政府債務(wù)管理形勢(shì)嚴(yán)峻。

（二）融資成本日益提高，“融資方式創(chuàng)新”實(shí)際上惡化了投融資平臺(tái)公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)

以昆明市各投融資公司的債務(wù)為例，大多數(shù)融資為銀行貸款，這種情況被人簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)為“融資渠道單一”。實(shí)際上，銀行貸款對(duì)政府而言是非常好的債務(wù)種類，利息相對(duì)較低而且展期非常方便。但是隨著中央對(duì)地方融資平臺(tái)的不斷規(guī)范清理，特別是國(guó)發(fā)2012【19】號(hào)文對(duì)地方政府融資平臺(tái)獲得貸款的條件作了非常嚴(yán)格的限制，以及越來(lái)越龐大的債務(wù)總量，銀行貸款可以增長(zhǎng)的空間已經(jīng)非常有限。這種情況下，地方政府不得不采用“融資方式創(chuàng)新”的方式來(lái)獲得更多的資金。但是，這些創(chuàng)新方式在繞過(guò)監(jiān)管的同時(shí)，融資成本也大大增加了。這導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)不斷劣化。中央政府過(guò)多的行政干預(yù)，導(dǎo)致各個(gè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)無(wú)法發(fā)放銀行貸款，而上述一個(gè)項(xiàng)目的投入，是有連續(xù)性的，特別是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，一般一個(gè)項(xiàng)目的投入都在數(shù)億甚至十億以上，必須要依托融資才能進(jìn)行進(jìn)一步的推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。在投融資公司不具備發(fā)債的情況下或者申請(qǐng)不到發(fā)債額度時(shí)，就造成了信托、引入社會(huì)投資人、債務(wù)轉(zhuǎn)讓等融資方式的大舉增加，造成的結(jié)果就是銀行貸款在債務(wù)余額中的比例減少，其他高成本的融資方式不斷增加，而且融資成本不斷攀升，惡化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（三）融資方式創(chuàng)新推高投融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

人民銀行及銀監(jiān)局不斷出臺(tái)政策叫停違規(guī)融資方式，目的在于控制地方政府負(fù)債總額和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但地方不斷用融資方式創(chuàng)新突破中央限制，造成地方政府債務(wù)總額過(guò)大、債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，只能靠借新還舊來(lái)延緩償債危機(jī)，造成資金鏈風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。觀察融資方式創(chuàng)新歷程，可以看到信政合作不斷增強(qiáng)，各種信托及其衍生的融資方式不斷興起，融資方式的多元化和復(fù)雜化使得整個(gè)地方政府債務(wù)更加隱蔽。與此同時(shí)不能忽略的是，地方政府債務(wù)正在與越來(lái)越多的銀行、信托、資產(chǎn)管理、私募機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，其風(fēng)險(xiǎn)的傳染效應(yīng)也正在增強(qiáng)。

（四）償債來(lái)源大多數(shù)為未開(kāi)發(fā)土地資源，導(dǎo)致償債過(guò)渡依賴重新包裝項(xiàng)目融資后借新還舊，未建立可持續(xù)償債機(jī)制

一是配置的土地資源變現(xiàn)需要時(shí)間，債務(wù)主體不得通過(guò)借新還舊償還債務(wù)。目前為債務(wù)配置的償債來(lái)源中，96%以上債務(wù)為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)未來(lái)收益、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源，這些資源屬于未開(kāi)發(fā)資源，還需要投入大量資金才能變現(xiàn)，且受到國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，土地出讓收入有限，配置的資源短時(shí)間內(nèi)難以成為有效償債來(lái)源。為償還到期債務(wù)，各舉債主體不得不通過(guò)重新包裝項(xiàng)目融資后“借新債還舊債”的方式挪用項(xiàng)目資金償還到期債務(wù)，導(dǎo)致舉債規(guī)模過(guò)大，形成惡性循環(huán)。以市級(jí)投融資公司為例，2012年到期債務(wù)中，借新還舊比例較高，亟須建立可持續(xù)償債機(jī)制，通過(guò)對(duì)資源的有效開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，使存量債務(wù)逐步減少，新增債務(wù)逐步規(guī)范。

四、綜合上面所述的問(wèn)題，昆明市必須探索更為有效的投融資模式來(lái)適應(yīng)目前的復(fù)雜局面

昆明市投融資平臺(tái)公司需要以市場(chǎng)化為目標(biāo)，積極的探索新的產(chǎn)業(yè)模式，從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，逐步拓展各個(gè)平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)范圍，爭(zhēng)取充當(dāng)城市的運(yùn)營(yíng)商及產(chǎn)業(yè)的孵化器，為昆明市的城市發(fā)展及經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。以下是筆者的一些設(shè)想：

（一）改變土地資源開(kāi)發(fā)中的土地財(cái)政模式

避免傳統(tǒng)城市資源開(kāi)發(fā)造成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地開(kāi)發(fā)脫節(jié)、土地價(jià)格與需求脫節(jié)等現(xiàn)象，避免高杠桿運(yùn)作造成的地價(jià)高、房?jī)r(jià)高，這是健康可持續(xù)發(fā)展的城市資源開(kāi)發(fā)模式。眾所周知，土地作為最基礎(chǔ)自然資源，是和房?jī)r(jià)緊密聯(lián)動(dòng)的。土地價(jià)格的攀升，必然會(huì)導(dǎo)致高的房?jī)r(jià)。高的房?jī)r(jià)，又會(huì)會(huì)以房租的形式進(jìn)一步傳遞到市場(chǎng)中，造成物價(jià)的快速上漲。物價(jià)過(guò)高，不會(huì)造就一個(gè)充滿生機(jī)和活力的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，而像一個(gè)疲憊的老人，不堪重負(fù)，又怎么可能會(huì)有投融資環(huán)境的改善？

（二）強(qiáng)化對(duì)債務(wù)的歸口管理，統(tǒng)籌全市資源，通過(guò)建立償債基金等方式加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制

明確由市財(cái)政局為市級(jí)債務(wù)的歸口管理部門，各縣（市）區(qū)、國(guó)家及省級(jí)開(kāi)發(fā)（度假）區(qū)財(cái)政部門為本級(jí)債務(wù)的歸口管理部門，負(fù)責(zé)本級(jí)債務(wù)的統(tǒng)籌管理。由財(cái)政部門負(fù)責(zé)完善舉債主體的申報(bào)登記管理、內(nèi)部資金拆借管理、信用管理、日常信息統(tǒng)計(jì)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，督促舉債主體健全債務(wù)申報(bào)檔案管理制度，安全債務(wù)管理動(dòng)態(tài)軟件，成良性的債務(wù)管理機(jī)制。

（三）發(fā)展完善地方政府建設(shè)債券制度

債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心，是要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家市政債券制度，為公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資提供低成本的長(zhǎng)期融資渠道，使其成為僅次于銀行貸款的最重要的地方政府建設(shè)資金來(lái)源。

中央在規(guī)范地方政府融資行為的時(shí)候，既要堵，也要疏。地方政府負(fù)債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施有合理性，如果只是不停的封堵各種融資渠道，最后的結(jié)果就是地方政府不斷通過(guò)各種“融資方式創(chuàng)新”來(lái)繞過(guò)監(jiān)管。但這種以繞過(guò)監(jiān)管為目的的創(chuàng)新，往往會(huì)不斷推高融資成本（增加的部分可以視為不合理的監(jiān)管制度帶來(lái)的制度成本，而非市場(chǎng)創(chuàng)新創(chuàng)造出新價(jià)值的回報(bào)），反而會(huì)增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)現(xiàn)有的“城投債”就是一種很好的基于“疏”的理念的制度創(chuàng)新，通過(guò)讓融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券的形式來(lái)獲得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金。這種債券由于有地方政府的信用作為擔(dān)保，又經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委審批合格，因而安全性很高，利息很低，甚至要低于商業(yè)銀行的貸款利率。這種制度創(chuàng)新，才能叫真正的“創(chuàng)新”，它既開(kāi)辟了地方政府新的融資渠道，又降低了融資成本。其效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于通過(guò)“堵”的方式來(lái)逼著地方政府去高息負(fù)債。

(四)完善產(chǎn)業(yè)鏈條

理順規(guī)劃與投融資關(guān)系，通過(guò)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)等模式，完善投入-產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)鏈接，建立滿足市場(chǎng)化運(yùn)作需求的資源開(kāi)發(fā)模式。鼓勵(lì)各投融資公司通過(guò)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)等方式，向土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等城市資源領(lǐng)域深度開(kāi)發(fā)，在城市物業(yè)經(jīng)營(yíng)、交通、物流、物業(yè)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及金融服務(wù)及新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育一批具備實(shí)力的國(guó)有投融資公司，是化解當(dāng)前投融資公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，同時(shí)也能充分發(fā)揮國(guó)有投融資公司對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和培育作用。在這個(gè)方面，昆明發(fā)展投資集團(tuán)有限公司邁出了市場(chǎng)化的先河。其投資開(kāi)發(fā)的位于呈貢新區(qū)的滇池明珠廣場(chǎng)項(xiàng)目，總投資達(dá)到80億元，該項(xiàng)目涵蓋高端商務(wù)酒店、寫(xiě)字樓、購(gòu)物中心與住宅項(xiàng)目，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的體驗(yàn)式城市綜合體。項(xiàng)目以建設(shè)與呈貢新城橋頭堡國(guó)際化門戶城市相匹配的高端商務(wù)中心為戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持超前規(guī)劃、高端定位，依托滇池地域景觀和氣候資源，整合昆明新城地鐵交通、行政中心及商業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，以人身心體驗(yàn)為項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)之本，以整合運(yùn)營(yíng)城市資源的為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)之道，磨礪精品，鐫刻品質(zhì)，在兼顧滇池地域文化特色的基礎(chǔ)上，引入卡森國(guó)際投資控股集團(tuán)的國(guó)際化操作經(jīng)驗(yàn)，為昆明市培育最高端的商業(yè)商務(wù)群、新興產(chǎn)業(yè)孵化器基地、呈貢新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總部基地及新區(qū)稅收增長(zhǎng)點(diǎn)。

（五）突出產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向

在土地資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)等進(jìn)程中，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，采用產(chǎn)業(yè)基地、都市農(nóng)莊、旅游小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)孵化器等發(fā)展模式，進(jìn)行土地深度開(kāi)發(fā)，建立可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，健全和壯大地區(qū)國(guó)有資本規(guī)模和體系。

（六）建議昆明市投融資平臺(tái)公司積極探索結(jié)合市委、市政府提出的3015計(jì)劃項(xiàng)目

結(jié)合投融資公司實(shí)際，明確各投融資公司在3015計(jì)劃中的職能和方式，慎重選擇投融資公司介入片區(qū)土地開(kāi)發(fā)及更行改造工作的模式，避免出現(xiàn)投融資公司在片區(qū)改造項(xiàng)目中“大包大攬”等情形。各公司在3015計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施中，應(yīng)積極提供融資、策劃、招商引資等方面的支持和咨詢，協(xié)助主管部門和牽頭單位做好項(xiàng)目招商、策劃工作，廣泛吸引各類資本介入項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。同時(shí)，根據(jù)投融資工作形勢(shì)，對(duì)于土地能實(shí)現(xiàn)確權(quán)、投入產(chǎn)出平衡的項(xiàng)目，投融資公司可積極介入。

（七）鑒于近期國(guó)家將投資尤其是基建項(xiàng)目投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段

為確保各地提出的投資計(jì)劃順利實(shí)施，將逐步放寬信貸控制，在企業(yè)債、信托、短融等創(chuàng)新融資方面陸續(xù)出臺(tái)了支持政策，建議各公司抓住機(jī)遇，根據(jù)實(shí)際策劃項(xiàng)目，爭(zhēng)取融資。在企業(yè)債發(fā)行方面，據(jù)悉發(fā)改委已按照債券資金投資的領(lǐng)域，將今年企業(yè)債申報(bào)分為綠色通道、重點(diǎn)支持和正常審批三類。其中，對(duì)保障性安居工程；重大交通、水利、原材料、能源通道建設(shè)等重大在建續(xù)建項(xiàng)目納入綠色通道，將即報(bào)即審、簡(jiǎn)化程序、盡快發(fā)行；將中小企業(yè)集合債、農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)類項(xiàng)目及養(yǎng)老家政等項(xiàng)目列為重點(diǎn)支持項(xiàng)目，分類排隊(duì)、加快審核。其他創(chuàng)新融資方面，近期交易商協(xié)會(huì)已放寬平臺(tái)公司發(fā)行中票、短融等條件，建議各公司積極推進(jìn)中票、短融、發(fā)債等低成本創(chuàng)新融資工作。此外，近期信托等融資方式成本有所降低，建議各公司抓住機(jī)遇，推出一批項(xiàng)目，對(duì)于已經(jīng)融資到位成本較高的融資項(xiàng)目，可考慮通過(guò)成本較低融資形式置換，以降低公司融資成本及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

[1]審計(jì)署.[M].全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果.2013年12月30日.

[2]麥肯錫報(bào)告.[M].探索更為高效的地方政府投融資模式.

[3]國(guó)家發(fā)改委.[E B/OL].地方政府債務(wù)規(guī)?？傮w可控.

[4]http://jj ck b.x inhuanet.com/2014-01/01/content_484969.htm

[5]巴曙松[J].地方投融資平臺(tái)的發(fā)展及其評(píng)估.

[6]王可冰[D].中國(guó)地方政府投融資問(wèn)題研究.天津大學(xué)，2009.