地方政府“以貸定存”政策與銀行對策

劉 鋒

（建行湖北省分行，湖北 武漢 430015）

為加快發(fā)展地方經(jīng)濟，我國地方市縣政府近年來加大了以“以貸定存”為手段、促使銀行等金融機構增加當?shù)刭J款投放政策的推進力度。認識和把握“以貸定存”及對策，是當前銀行和監(jiān)管部門亟待解決的重要問題之一。

一、“以貸定存”政策與核心指標

（一）“以貸定存”政策出臺背景

為應對金融危機,2008 年底,我國政府推出了4 萬億元的經(jīng)濟刺激計劃,2009 年3 月,人民銀行和銀監(jiān)會提出了支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政策投資項目的配套資金融資渠道。隨著2011 年以來國家實施穩(wěn)健貨幣政策，政府監(jiān)管部門加大了對政府融資平臺貸款清理與監(jiān)管力度,各地金融機構資金流動性相對趨緊,信貸投放增速有所下降,加快了地方政府部門加大金融機構對轄區(qū)內信貸投放政策出臺的步伐。一些市、縣級政府根據(jù)各銀行(含信用社，下同)貸款發(fā)放情況，紛紛出臺和實施“以貸定存”，以存放財政存款作為杠桿,調增或調減銀行的財政性存款金額，撬動銀行信貸資金向當?shù)卣攸c扶持的領域和企業(yè)投放的力度和規(guī)模。

（二）實施“以貸定存”政策必然性簡析

出臺和實施“以貸定存”政策，是地方政府現(xiàn)實的必然選擇。從制度經(jīng)濟學看,地方政府具有不同于中央政府的相對獨立目標，而目標的實現(xiàn)，最終要通過提高本地經(jīng)濟發(fā)展水平的政績來體現(xiàn)。這樣以來，地方政府就必然考慮如何充分有效利用自身所擁有的資源和手段，通過引入和建立競爭激勵機制，促進和保證本地經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)自身政績的最大化。而作為重要金融資源的財政性存款，必然成為首選重要目標之一。從現(xiàn)實看,目前一些銀行資金閑置，運用能力不足，具有較大的挖潛的潛力，為實施“以貸定存”政策，提供了有利條件和可能。以湖北省內四大國有銀行為例，截止2013 年9 月底，四大家銀行各項存款總額為14351 億元，各項貸款總額僅7900億元，存貸比為55.050%。通過“以貸定存”，引導和推動四大家銀行加大對湖北的貸款的投放力度和規(guī)模，具有較大的潛力和空間。因此，“以貸定存”，是地方政府現(xiàn)實的必然選擇，并將成為未來地方政府的常態(tài)做法。

（三）“以貸定存”核心指標

從湖北一些市縣提出的“以貸定存”政策看，考評的核心指標是，以各商業(yè)銀行對當?shù)匦刨J投入金額來確立和分配各商業(yè)銀行的財政存款。即，以各商業(yè)銀行當?shù)刎斦舸婵钣囝~與各商業(yè)銀行全口徑貸款規(guī)模的比例（即存貸比）來調劑財政存款。多數(shù)市縣政府提出的考評指標，主要分為兩大類：

第一類，貸款規(guī)模指標，多數(shù)權重在30～80%之間，主要反映和考核銀行對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度。包括存貸比、貸款余額、中長期貸款余額、中小企業(yè)貸款余額、政府性融資平臺貸款余額等五個分指標。

第二類，政府性資金收支代理業(yè)務指標，多數(shù)權重在5～20%，主要反映和考核銀行代理各類政府性資金收支業(yè)務情況，包括國庫集中支付業(yè)務量（按筆數(shù)計算），非稅收入總量（按資金計算），惠農(nóng)補貼、新農(nóng)保、五險及農(nóng)村城鎮(zhèn)低保等社保資金收支代理業(yè)務量（按人次計算）3 類分指標。

二、“以貸定存”對銀行的影響與潛在信貸風險

（一）影響面逐年擴大

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2013 年6 月底，湖北省會城市武漢和14個地市級財政部門中，除仙桃和潛江地方政府未明確提出財政資金“以貸定存”外，其他均已提出或實施了“以貸定存”政策，推行面達86%。

（二）影響存款增速明顯

據(jù)統(tǒng)計，2012 年因地方政府實行“以貸定存”，從某國有銀行一省分行轉出的財政存款約51.48 億元，當年底，其各級地方財政賬戶時點余額294.62 億元，較年初新增39.79 億元，年增長15.61%，如當年地方政府未實行“以貸定存”，從理論上將，其財政存款有可能增速可達到36%。

（三）縣市行存款增長影響最大

2012 年從某國有銀行一省分行轉出財政存款中，市縣行轉出的財政存款43 億元，占83.52%。

應該看到，“以貸定存”政策，對拉動地方經(jīng)濟內需和增強基層民眾信心、提高地區(qū)競爭力和發(fā)展能力等方面有著積極的作用。但目前部分市縣普遍存在企業(yè)（項目）財務狀況不透明、信息不對稱、融資狀況不明確、地方政府隱形債務風險、銀行不良貸款累積等問題，在無法全面了解和掌握地方政府融資總量、負債規(guī)模、可持續(xù)財稅收入等情況的背景下,銀行增加貸款發(fā)放防范加大，如銀行被迫一味為了財政存款的增加，而放松貸款發(fā)放的標準和條件，擴大貸款規(guī)模，容易產(chǎn)生道德、信用風險，導致銀行不良資產(chǎn)的增加。

三、政策建議

（一）加強銀政合作，用好“以貸定存”

銀行應積極支持地方政府創(chuàng)新發(fā)展思路,轉變發(fā)展方式,進一步完善投融資體制,構建政府主導、市場運作、社會參與的多元化投融資體系,解決地方經(jīng)濟高度依賴銀行貸款的局面；主動與當?shù)卣畢f(xié)商，除了“以貸定存”政策外，探索每年從當?shù)刎斦杖胫刑崛∫欢ū壤男刨J風險補償基金，補償銀行信貸損失的模式，以鼓勵銀行增加信貸投放，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。

(二)加強政策研究，減少政策風險

銀行應加強對“以貸定存”政策相關政策的研究，進行銀行“以貸定存”跟進試點，根據(jù)政策變化和試點情況，及時調整信貸業(yè)務操作辦法、流程和監(jiān)管方式，適應地方政府政策變化，增強“以貸定存”的正面效應，減少政策跟進風險。

（三）加大信貸投入，服務地方經(jīng)濟

銀行應在結合地方實際的前提下，以地方重點項目和支柱產(chǎn)業(yè)為切入點，大力支持財政實力強、財政收入穩(wěn)定地方的經(jīng)濟發(fā)展。一是積極信貸支持地方產(chǎn)業(yè)集群和工業(yè)園區(qū)建設；二是積極信貸支持地方骨干企業(yè)，建立信貸優(yōu)貸目錄庫，對納入地方優(yōu)先支持的骨干企業(yè)實現(xiàn)金融服務全覆蓋；三是積極信貸支持城鎮(zhèn)化建設，重點關注各地新規(guī)劃的城鎮(zhèn)化項目；四是積極信貸支持國家級、省級農(nóng)村基礎設施建設民生項目；五是積極支持小微企業(yè)發(fā)展。

（四）加強創(chuàng)新服務，提高服務質量

一是創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，通過不斷創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，改進金融服務，支持有地方特色的資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，積極探索通過銀團貸款的方式解決，解決地方特色項目資金需求；二是創(chuàng)新?lián)７绞?，結合多戶聯(lián)保方式，探索允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、房產(chǎn)抵押，在動產(chǎn)質押方面，采用操作相對靈活的實物占管方式；三是創(chuàng)新業(yè)務流程，合并簡化貸款評級、授信、用信程序，減少中間環(huán)節(jié)，提高辦貸效率。

（五）加強各方合作，強化金融生態(tài)建設

銀行要加強各方合作，加大對逃廢銀行債務的制裁力度；加強與地方司法部門合作，強化銀行貸款訴訟的執(zhí)行力度；借助政府信用工程建設，評選誠信客戶和誠信縣市，對入選地區(qū)的信貸客戶在準入標準、信用等級評定、擔保條件、貸款利率等方面給予優(yōu)惠。