龍悅寧LONG Yue-ning

（昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，昆明 650093）

（Faculty of Land Resources Engineering，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650093，China）

0 引言

在經(jīng)濟法視野下，如何看待產(chǎn)業(yè)政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法之間的聯(lián)系與區(qū)別，是經(jīng)濟法或產(chǎn)業(yè)政策對國家經(jīng)濟，尤其是具有稀缺性的資源產(chǎn)業(yè)進行法律規(guī)制所要解決的重要問題之一。研究經(jīng)濟法的政策性問題，尋找國家規(guī)制特定產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的目標和路徑，研究因如何制定相關(guān)的社會經(jīng)濟政策和經(jīng)濟法律，對為國家制定經(jīng)濟法或制定經(jīng)濟政策提供相應(yīng)的理論支持，進一步明確在何種條件下適合用經(jīng)濟法來調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系，又在何種條件下適合用經(jīng)濟政策調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系，如何依據(jù)法律制定合法、合理、合情的經(jīng)濟政策，如何依據(jù)經(jīng)濟政策制定和完善現(xiàn)有的經(jīng)濟法律制度，筆者認為是產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法關(guān)系研究的目的所在。

1 產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策的定義：什么是產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)濟學(xué)界目前尚無統(tǒng)一觀點。查默斯·約翰遜在《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書中引用羅伯特·尾崎的話，認為：產(chǎn)業(yè)政策“是土生土長的日本名詞，無法再西方經(jīng)濟學(xué)專業(yè)詞典里找到”，但如一定要對其下界定，可將其界定為“一套復(fù)雜涉及保護本國產(chǎn)品，發(fā)展戰(zhàn)略工業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)當前或未來國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化的政策”，①而這套政策的初衷，是由“通產(chǎn)省根據(jù)他對民族利益的理解，為實現(xiàn)民族利益的目標而制定和推行的”②。劉文華認為“產(chǎn)業(yè)政策概念有廣義、次廣義和狹義之分。廣義的產(chǎn)業(yè)政策是指國家用以調(diào)控經(jīng)濟的所有政策的總稱；次廣義的產(chǎn)業(yè)政策是指政府以促進經(jīng)濟發(fā)展為目的，對資源配置和利益分配進行干預(yù)，對企業(yè)行為進行某些限制和誘導(dǎo)，從而對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向施加影響的各種政策措施和手段的總和；狹義的產(chǎn)業(yè)政策則指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策”③。日本經(jīng)濟學(xué)家并木信義指出：“產(chǎn)業(yè)政策就是當一國的產(chǎn)業(yè)處于比其他國家落后或有可能落后與其他國家的狀態(tài)時，為加強本國產(chǎn)業(yè)所采育的各種政策”。④而史忠良認為，產(chǎn)業(yè)政策是“政府將宏觀管理深入到社會生產(chǎn)過程之內(nèi)，對以市場機制為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)布局變化而進行定向調(diào)控，以實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目標的一系列政策的總和”⑤。

由上所述，對產(chǎn)業(yè)政策定義的論斷因其角度不同而各有差異，但總的來說都認為：產(chǎn)業(yè)政策是一種以特定產(chǎn)業(yè)相關(guān)的某種社會、經(jīng)濟利益為目的，以限制、誘導(dǎo)、保護本國的特定產(chǎn)業(yè)為手段，由一國政府所頒布的相應(yīng)的一系列政策的總和。

筆者認為，產(chǎn)業(yè)政策作為國家經(jīng)濟政策的主要內(nèi)容，雖尚無統(tǒng)一的定義，但其應(yīng)當同時具備產(chǎn)業(yè)和政策兩個基本屬性。就產(chǎn)業(yè)而言，其是指“國民經(jīng)濟中按照一定的社會分工原則，為滿足社會的某種需求而劃分的從事產(chǎn)品和勞務(wù)生產(chǎn)及經(jīng)營的各個部門”，⑥是“所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動并提供同一產(chǎn)品或勞務(wù)的企業(yè)群體、行業(yè)和部門”的統(tǒng)稱。⑦產(chǎn)業(yè)相對于企業(yè)，成為同類企業(yè)的集合體；而相對于國民經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)便成為了國民經(jīng)濟的一部分。就政策而言，政策是“國家、政黨為完成特定的任務(wù)而規(guī)定的行動準則。是路線、方針的具體化”，⑧是“泛指政府、機構(gòu)、組織或個人為實現(xiàn)目標而訂立的計劃。政策包含一連串經(jīng)過規(guī)劃和有組織的行動或活動。推行政策的過程包括：了解及制定各種可行方案，訂立日程或開支優(yōu)次，然后考慮它們的影響來選擇要采取的行動。政策可以在政治、管理、財經(jīng)及行政架構(gòu)上發(fā)揮作用以達到各種目標?！雹?/p>

綜上兩種屬性，筆者認為產(chǎn)業(yè)政策可以表達為：國家政權(quán)機關(guān)在特定時期內(nèi)，在特定的經(jīng)濟條件下，為特定的經(jīng)濟利益，為達到對特定產(chǎn)業(yè)的扶持、保護和限制，而制定具體化措施。同時，由于國家對產(chǎn)業(yè)的政策一般可分為宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制，產(chǎn)業(yè)政策亦可稱之為：政府為達到某種經(jīng)濟和社會目標，通過宏觀管理和微觀規(guī)制兩種手段，深入到社會生產(chǎn)過程之內(nèi)，對特定的產(chǎn)業(yè)制定的一系列政策的總和。日本人稱對產(chǎn)業(yè)的微觀規(guī)制政策為“產(chǎn)業(yè)合理化政策”，產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控政策則為“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策”。⑩

2 產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟的法的關(guān)系探討

2.1 產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法的區(qū)別 從本質(zhì)上來說，產(chǎn)業(yè)政策作為一種政策，與經(jīng)濟法有著一般政策與法律的區(qū)別和聯(lián)系。一般來說，理論界認為政策與法律的區(qū)別在于：①意志屬性與制定程序不同。法律由嚴格的立法機關(guān)制定，其體現(xiàn)國家意志；而政策的制定主體多樣化，體現(xiàn)的主要是執(zhí)政主體的意志。②規(guī)范形式不同。法律有嚴格的法律規(guī)范形式，而政策的表現(xiàn)形式多樣性。③實施方式不同。法律一旦公布則由國家強制力保障實施；政策的實施則僅由政策的制定或執(zhí)行機關(guān)予以保障。④穩(wěn)定程度不同。法律一般是對試行和檢驗為正確的政策的定型化，具有較強的穩(wěn)定性和滯后性。政策則要適應(yīng)社會發(fā)展的需要，及時解決新出現(xiàn)的社會矛盾和社會問題，相對法律而言，政策要適合形勢的變化，因而較為靈活多變，穩(wěn)定性不強。⑤公開程度不同。政策文件可以是公開的，也可以是“內(nèi)部”的；法律則必須是公開的，并且是面向全社會公開的。⑥調(diào)整范圍與社會功能不同。法律所調(diào)整的是特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，具有評價、指引、預(yù)測、強制教育的規(guī)范性作用；政策調(diào)整的范圍更廣泛，它滲透到國家和社生活的各個領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，是區(qū)分是與非、正確與錯誤的標準。?

另外，與一般政策相比，產(chǎn)業(yè)政策的特殊性使其與經(jīng)濟法也存在特殊的差別：

①產(chǎn)業(yè)政策具有超前性，只需特定的經(jīng)濟條件就可產(chǎn)生相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策；法律具有滯后性，其產(chǎn)生不僅需要相應(yīng)的經(jīng)濟條件，還需要相關(guān)的法治基礎(chǔ)。?產(chǎn)業(yè)政策是隨著一定的經(jīng)濟現(xiàn)象的產(chǎn)生而制定的，并不需要相應(yīng)的法治基礎(chǔ)。同時，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展或變化需要一定的周期，產(chǎn)業(yè)政策為實現(xiàn)對某種特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進或抑制作用，必須能夠在一段時間內(nèi)隨著社會或經(jīng)濟的變化相應(yīng)的調(diào)整產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，只有其具有超前性才能滿足上述需求，在一定程度上“產(chǎn)業(yè)政策直接體現(xiàn)了政府預(yù)期的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展思路”。?而經(jīng)濟法律的制定不僅需要相應(yīng)的經(jīng)濟現(xiàn)象需要法律對其規(guī)制，更需要法制的客觀條件，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)決定了其具有滯后性。

②產(chǎn)業(yè)政策僅僅針對“市場失靈”，無法解決“政府失靈”問題；而經(jīng)濟法以解決“市場失靈”和“政府失靈”兩種情形為己任。對產(chǎn)業(yè)政策的批評中，主要觀點認為：以“市場失靈”作為推行產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)，進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府管理，將導(dǎo)致政府失靈，降低經(jīng)濟活動的效率和活力。同時，政府作為具有獨特利益要求的利益集團，對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施是否具有合理的動機本身就是一個值得討論的問題，正如查默斯·約翰遜對日本產(chǎn)業(yè)政策在美國是否能夠適用時，就指出日本產(chǎn)業(yè)政策的制定在很大程度上體現(xiàn)了官僚與中央政治權(quán)威之間的斗爭，其實質(zhì)是“政府各部門在政策、撥款和優(yōu)先發(fā)展目標方面的管轄權(quán)之爭”。?政府出于自身利益對特定產(chǎn)業(yè)進行扶持和保護時，往往會導(dǎo)致以過高的代價換來特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)“政府失靈的問題”。而經(jīng)濟法與產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點有則所不同：正是市場失靈和政府失靈的雙重困境，蘊含了作為國家干預(yù)經(jīng)濟基本法律形勢的經(jīng)濟法的邏輯起點。?李昌麒認為，經(jīng)濟法在克服市場政府失靈中可以發(fā)揮對干預(yù)程序、干預(yù)方法、干預(yù)領(lǐng)域、干預(yù)方面和干預(yù)責任的規(guī)范作用，實現(xiàn)干預(yù)的法治化。?

2.2 產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法的聯(lián)系 關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法的聯(lián)系，學(xué)界并無統(tǒng)一的觀點，劉文華認為產(chǎn)業(yè)政策的法律化，屬于經(jīng)濟法的一個重要組成部分，是經(jīng)濟法中的一項獨立法律制度。?甚至有學(xué)者認為，法與政策區(qū)別的劃分存在各種缺陷，僅“可以嘗試從政策與法律所使用的語言本身來區(qū)分政策與法律”，?那么經(jīng)濟政策在實際制定和實施上則幾乎等同于經(jīng)濟法本身，即不需法律化產(chǎn)業(yè)政策就等同于經(jīng)濟法。筆者傾向于第一種觀點，認為第二種觀點實際上模糊了經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的基本界限，混同了法律與一般行政措施的本質(zhì)區(qū)別。

然而如何思考經(jīng)濟法與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，筆者認為應(yīng)當納入到不同的經(jīng)濟社會制度中去進行思考。不同的經(jīng)濟制度給予產(chǎn)業(yè)政策的地位、范圍、內(nèi)容是不盡相同的。查默斯·約翰遜就指出，日本的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策的實施起到了至關(guān)重要的作用，資本主義發(fā)展型國家產(chǎn)生的沖突某市在許多方面不同于其他發(fā)達民主國家模式。曾任美國司法部門反壟斷首席經(jīng)濟學(xué)家的Lawrence J.White 就指出，美國的產(chǎn)業(yè)政策是對二十世紀70年代到80年代日本產(chǎn)業(yè)政策的美國式理解，而一些歐洲政府則將此類政策理解為“扶持國家冠軍”、“挑選勝利者”或也可能是“支持失敗者”。?譬如在日本，產(chǎn)業(yè)法就處于極其重要的位置，在平成十二年，即有斐閣2000年版的《六法全書》中,經(jīng)濟法又涵蓋于產(chǎn)業(yè)法中。?而這樣的提法對于以反壟斷法為主的美國則顯然是不確切的。

3 產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法的關(guān)系之我見

綜上所述，筆者認為在我國，產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法的關(guān)系應(yīng)當從以下兩個方面進行思考：

3.1 從市場經(jīng)濟角度對產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法關(guān)系進行思考 在市場經(jīng)濟條件下，市場經(jīng)濟本身就是一種法治經(jīng)濟，即一切經(jīng)濟活動都應(yīng)納入法律調(diào)整的范圍，產(chǎn)業(yè)政策對市場特定產(chǎn)業(yè)進行促進、扶持或抑制都應(yīng)納入法律的調(diào)整范圍之內(nèi)。正如有的學(xué)者指出：在市場經(jīng)濟條件下，政府制定與時實施產(chǎn)業(yè)政策不是要取代或排斥市場機制對經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)，而是在充分尊重和利用市場機制的基礎(chǔ)作用前提下，對市場缺陷的必要補充。?而這個市場機制就是國家對經(jīng)濟活動進行規(guī)制的基本法律制度。任何產(chǎn)業(yè)政策的制定，不能隨著施政者主觀意志而隨意制定實施，其必然要符合我國對經(jīng)濟活動進行規(guī)制的基本法律規(guī)范。正如我國《民法通則》第6 條所規(guī)定:“民事活動必須遵守法律,法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當遵守國家政策?！痹诜蓻]有規(guī)定的情況下，政策才能對經(jīng)濟活動進行指導(dǎo)和規(guī)范，同時，只要存在法律予以規(guī)定的基本問題，任何政策都不能超越法律進行調(diào)整，以政策替代法律。從這一角度來說，經(jīng)濟法是產(chǎn)業(yè)政策制定的核心標準，產(chǎn)業(yè)政策必須在經(jīng)濟法允許的范圍之內(nèi)進行規(guī)制。

3.2 從產(chǎn)業(yè)政策法律化角度對產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法關(guān)系進行思考 產(chǎn)業(yè)政策的法律化一直是產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法不可分割的重要依據(jù)，是產(chǎn)業(yè)政策從政策靈活化轉(zhuǎn)為法律固定化的重要步驟。如，我國的煤炭法，鐵路法，能源法等一些列專屬產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)范都是從產(chǎn)業(yè)政策本身脫身而來。同時，在形成這些法律以后，法律本身又引導(dǎo)著并對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施形成強制的約束力，如煤炭法第二十四條規(guī)定：“國務(wù)院煤炭管理部門負責下列煤礦企業(yè)的煤炭生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作：①國務(wù)院和依法應(yīng)當由國務(wù)院煤炭管理部門審查批準開辦的煤礦企業(yè)；②跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的煤礦企業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府煤炭管理部門負責前款規(guī)定以外的其他煤礦企業(yè)的煤炭生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府煤炭管理部門可以授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府煤炭管理部門負責煤炭生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作。”將煤炭產(chǎn)業(yè)的的許可經(jīng)營權(quán)限進行劃分和收權(quán)處理。另一方面，受國家煤炭事故頻發(fā)等產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀的影響，2013年煤炭法又吸收了今年來的煤炭產(chǎn)業(yè)安全政策，將原《煤炭法》第二十二條修改為：“煤礦投入生產(chǎn)前，煤礦企業(yè)應(yīng)當依照有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)的規(guī)定取得安全生產(chǎn)許可證。未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事煤炭生產(chǎn)?！睌U大了對煤炭生產(chǎn)企業(yè)的安全要求。2?

可見，產(chǎn)業(yè)政策的法律化是產(chǎn)業(yè)政策實施的重要手段之一，也是經(jīng)濟法對產(chǎn)業(yè)政策相互轉(zhuǎn)換與影響。產(chǎn)業(yè)政策在一定條件下，經(jīng)過法律化，可以直接構(gòu)成經(jīng)濟法的組成部分，而轉(zhuǎn)化后的經(jīng)濟法則反作用于產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的出臺，調(diào)整和實施。從這個角度來說，產(chǎn)業(yè)政策的實施實際上影響了經(jīng)濟法的實施，經(jīng)濟法的實施又反作用于產(chǎn)業(yè)政策的實施，兩者是共同目的的兩種不同國家調(diào)控手段。

4 總結(jié)

綜上所述，產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟法實際上密不可分，兩者既存在區(qū)別也存在共同之處。筆者認為，從市場經(jīng)濟這一角度來說，經(jīng)濟法是產(chǎn)業(yè)政策制定的核心標準，產(chǎn)業(yè)政策必須在經(jīng)濟法允許的范圍之內(nèi)進行規(guī)制。從產(chǎn)業(yè)政策的法律化出發(fā)，產(chǎn)業(yè)政策的實施實際上影響了經(jīng)濟法的實施，經(jīng)濟法的實施又反作用于產(chǎn)業(yè)政策的實施，兩者是共同目的的兩種不同國家調(diào)控手段。

注釋：

①查默斯·約翰遜.通產(chǎn)省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第27 頁.

②查默斯·約翰遜.通產(chǎn)省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第28 頁.

③趙立新.論產(chǎn)業(yè)法的地位[J].江漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)，2004（03）.

④陳守明.技術(shù)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策[M].化學(xué)工業(yè)出版社，2011：84.

⑤史忠良.新編產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)[M].中國社會科學(xué)出版社，2007：406.

⑥史忠良.新編產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)[M].中國社會科學(xué)出版社，2007：1.

⑦史忠良.新編產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)[M].中國社會科學(xué)出版社，2007：2.

⑧在線新華字典，http://xh.5156edu.com/html5/z26m35j16146.html，訪問日期2013，12，10.

⑨維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%94%BF%E7%AD%96，訪問日期2013，12，10.

⑩查默斯·約翰遜.通產(chǎn)省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第28 頁.

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?史忠良.新編產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)[M].中國社會科學(xué)出版社，2007：407.

?查默斯·約翰遜.通產(chǎn)省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司，第357 頁.

?李昌麒.經(jīng)濟法學(xué)[M].法律出版社，2007年1月版，第34 頁.

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?趙立新.論產(chǎn)業(yè)法的地位[J].江漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)，2004（03）.

?陳歷幸.對政策與法律差異性的反思與重構(gòu)[J].毛澤東鄧小平理論研究，2010（02）.

?Lawrence J.White，Antitrust Policy and Industrial Policy:A View from the U.S，Department of Economic January 14,2008.

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?2013年《煤炭法》新變化，煤炭采購網(wǎng)，http://www.mt.cago365.com/news/details.aspx?id=73871，訪問日期2013，12，10.

[1]查默斯·約翰遜.通產(chǎn)省與日本奇跡[M].吉林出版集團有限責任公司.

[2]趙立新.論產(chǎn)業(yè)法的地位[J].江漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)，2004（03）.

[3]陳守明.技術(shù)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策[M].化學(xué)工業(yè)出版社，2011.

[4]史忠良.新編產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)[M].中國社會科學(xué)出版社，2007.

[5]陳歷幸.對政策與法律差異性的反思與重構(gòu)[J].毛澤東鄧小平理論研究，2010（02）.

[6]劉文華.經(jīng)濟法[M].中國人民大學(xué)出版社,2012年9月版.

[7]李昌麒.經(jīng)濟法學(xué)[M].法律出版社，2007年1月版.

[8]丁道勤.我國產(chǎn)業(yè)政策法律化研究[J].中國軟科學(xué)，2007（08）.

[9]2013年《煤炭法》新變化，煤炭采購網(wǎng)，http://www.mt.cago 365.com/news/details.aspx?id=73871，訪問日期2013，12，10.

[10]在線新華字典，http://xh.5156edu.com/html5/z26m35j 16146.html，訪問日期2013，12，10.

[11]維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%94%BF%E7%AD%96，訪問日期2013，12，10.

[12]Lawrence J.White，Antitrust Policy and Industrial Policy:A View from the U.S，Department of Economic January，2008，14.