白小丹

(山西水務(wù)投資集團(tuán)有限公司,山西 太原 030000)

1 水利投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

長期以來我國水利項(xiàng)目融資主要依靠國家財政,與當(dāng)前水利建設(shè)大規(guī)模開展的需求存在較大差距,水利建設(shè)資金缺口巨大。在這種背景下,通過水利投融資平臺募集社會資金投入水利建設(shè)成了比較有效的一種手段。

1.1 水利投融資平臺的特殊性質(zhì)

水利投融資平臺相對于普通投資公司其特殊性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

a.雖然是獨(dú)立的企業(yè)法人,但并不以盈利為主要目的。水利投融資平臺是根據(jù)《中華人民共和國公司法》成立的國有獨(dú)資企業(yè),是具有自主決策權(quán)的獨(dú)立法人單位,一般認(rèn)為企業(yè)的最主要經(jīng)營目標(biāo)就是盈利,但是水利投融資平臺成立的主要目標(biāo)是為公益性較強(qiáng)的水利項(xiàng)目進(jìn)行融資,經(jīng)營效益是相對次要的目標(biāo)。

b.以投融資為主,承擔(dān)地方水利項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)管理、運(yùn)營等職能。為滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求,由投融資平臺承擔(dān)代政府進(jìn)行借債和融資的職能,是地方政府為加速發(fā)展必走的一條路。水利投融資平臺所承擔(dān)的職能一般包括:經(jīng)地方政府授權(quán),對水利國有資產(chǎn)進(jìn)行管理和運(yùn)營;通過向銀行貸款或發(fā)行債券的方式直接為水利建設(shè)項(xiàng)目融資;作為業(yè)主方,直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理[1]。

c.與地方政府直接成委托關(guān)系。水利投融資平臺作為一種較為特殊的國有獨(dú)資公司,與地方政府的緊密關(guān)系主要表現(xiàn)在以下幾個方面:①根據(jù)《中華人民共和國公司法》,地方政府對平臺負(fù)有監(jiān)督和管理的職責(zé),地方政府授權(quán)國有資產(chǎn)管理部門或水行政主管部門對平臺履行股東職責(zé);②一般來講,平臺的項(xiàng)目投資決策權(quán)基本由地方政府或者水利部門掌握,由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨蟮木o迫程度安排項(xiàng)目上馬;③為項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行融資時離不開政府的扶持,政府通過注入優(yōu)良資產(chǎn)、賦予平臺收益權(quán)等方式幫助平臺得到信貸支持,平臺在還債時往往還要依賴財政的撥款。

1.2 水利投融資平臺主要的運(yùn)營模式

1.2.1 融資-投資-建設(shè)-運(yùn)營的完整產(chǎn)業(yè)鏈模式

這種模式的水利投融資平臺承擔(dān)的主要是公益和準(zhǔn)公益水利項(xiàng)目,其自身融資能力和還款能力都相對較弱,往往依靠政府信用擔(dān)保來進(jìn)行融資,并依靠財政撥款來還貸。因此,這種模式受政策影響最大、對政府依賴性最強(qiáng),風(fēng)險承受能力差[2]。

1.2.2 以融資和投資為主要業(yè)務(wù)的投資基金模式

這種模式的水利投融資平臺主要是通過多樣化的融資工具進(jìn)行融資,投資于某些資金需求巨大的重要項(xiàng)目,以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行,通過項(xiàng)目收益來償還貸款和其他債務(wù)。這種模式所投資項(xiàng)目一般是經(jīng)營性項(xiàng)目,具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流,風(fēng)險承受能力較強(qiáng)。

1.2.3 以水利建設(shè)為核心,以其他經(jīng)營性收入為重要支撐的復(fù)合發(fā)展模式

這種模式的水利投融資平臺通過利用政府賦予的支持政策(一般是直接注入與水利項(xiàng)目相關(guān)的特許經(jīng)營權(quán)),充分發(fā)揮經(jīng)營性資產(chǎn)的作用,更好地為水利建設(shè)融資。這類水利投融資平臺一般具有充足的經(jīng)營性現(xiàn)金流,風(fēng)險承受能力強(qiáng)。

2 水利投融資平臺的主要風(fēng)險

按形成風(fēng)險的來源,水利投融資平臺的風(fēng)險可分為外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險兩類。外部風(fēng)險主要是政策和經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化等對水利投融資平臺運(yùn)營造成的風(fēng)險;內(nèi)部風(fēng)險主要是由于平臺自身經(jīng)營狀況、投資項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營狀況等因素對平臺造成的風(fēng)險[3]。從風(fēng)險控制的角度來看,外部風(fēng)險多為系統(tǒng)性風(fēng)險,內(nèi)部風(fēng)險主要是非系統(tǒng)風(fēng)險,風(fēng)險防范和風(fēng)險控制的主要著力點(diǎn)應(yīng)是控制非系統(tǒng)風(fēng)險。

2.1 外部風(fēng)險

水利投融資平臺的風(fēng)險既包括一般企業(yè)所面對的風(fēng)險,也包括一些體現(xiàn)水利投融資平臺特殊性的風(fēng)險,如受政策影響大、高度依賴財政等。主要包括兩方面,一方面是國家宏觀管理政策,包括貨幣政策以及對地方政府融資平臺的監(jiān)管是否會繼續(xù)收緊等方面;另一方面是地方政府的支持政策,主要包括資本金的注入情況、平臺公益類貸款還款來源保障程度、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策的推出和執(zhí)行情況[4]。

2.2 內(nèi)部風(fēng)險

2.2.1 融資渠道單一

目前,水利投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款,融資渠道較為單一,一旦銀行收緊信貸,平臺的融資能力將受到極大沖擊。對銀行貸款的高度依賴,使平臺的融資容易受到政府金融政策的影響和銀行資金量的限制,對平臺融資任務(wù)的完成帶來了風(fēng)險。因此,融資渠道單一是一項(xiàng)主要的融資風(fēng)險。

2.2.2 項(xiàng)目收益不高

水利投融資平臺參與投資的項(xiàng)目大多為無收益或低收益的公益性水利項(xiàng)目,項(xiàng)目收益低,難以形成具有一定規(guī)模的穩(wěn)定現(xiàn)金流。收入主體主要為政府以撥款形式補(bǔ)充的資本金,項(xiàng)目自身收益低導(dǎo)致自我造血功能較弱,這一方面影響未來融資能力的提高,另一方面也會對現(xiàn)有負(fù)債的償還造成影響,對平臺的持續(xù)健康運(yùn)營造成風(fēng)險。

2.2.3 還款能力不強(qiáng)

水利投融資平臺主要投資領(lǐng)域?yàn)樗A(chǔ)設(shè)施,這類投資大多存在投資總體量大、融資規(guī)模大、財務(wù)成本高、投資收益低等問題,這將直接導(dǎo)致項(xiàng)目現(xiàn)金流不足,還款能力不強(qiáng)的問題[5]。同時,政府對平臺扶持力度的變化以及地方財政收入的波動都將對平臺債務(wù)的償還帶來風(fēng)險。大型水利項(xiàng)目建設(shè)周期長,所需長期貸款多,水利投融資平臺更易受政府換屆和財政收入波動影響。因此,在未尋找到其他增收點(diǎn)的情況下,一旦缺少了目前政府每年以補(bǔ)充資本金方式注入資金這一收入來源,平臺將陷入嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī),影響其還款能力。

2.2.4 缺乏有效的抵押資源

融資資源包括信用性資源和資產(chǎn)性資源。為了防范風(fēng)險,目前多數(shù)融資都利用資產(chǎn)性資源抵押貸款。目前水利投融資平臺用于貸款抵押的資產(chǎn)多數(shù)為政府劃撥的公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施,由于平臺和銀行都不具備這類抵押物的完全處置權(quán),算不上是完全合規(guī)的抵押物,銀行接受此類抵押批準(zhǔn)授信的主要原因是認(rèn)可平臺或平臺背后地方政府的還款能力。因此,實(shí)質(zhì)上水利投融資平臺是在依靠政府的信用資源為基礎(chǔ),以水利基礎(chǔ)設(shè)施為依托進(jìn)行融資。但是,隨著國家對地方政府融資平臺融資政策的收緊,地方政府不得以任何方式對平臺貸款進(jìn)行擔(dān)保,將嚴(yán)重影響平臺的新增融資。

3 建立全面風(fēng)險控制系統(tǒng)的建議

全面風(fēng)險控制體系的建立要通過持續(xù)跟蹤統(tǒng)計,獲得相應(yīng)數(shù)據(jù),它可以對水利投融資平臺可能出現(xiàn)的風(fēng)險做出預(yù)測、預(yù)警,并及時防控風(fēng)險的發(fā)生。

a.明確風(fēng)險評價機(jī)構(gòu)和人員。應(yīng)明確全面風(fēng)險控制系統(tǒng)在國家層面應(yīng)包括財政部、水利部、銀監(jiān)局、人民銀行共同組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),成立全國風(fēng)險控制委員會,并由專職的人員負(fù)責(zé)。在各地方的融資平臺公司應(yīng)有基于公司內(nèi)部控制的風(fēng)險評價工作組,并以省級為單位形成省級風(fēng)險控制委員會,向全國風(fēng)險控制委員會負(fù)責(zé)。

b.融資平臺公司風(fēng)險控制資料收集。戰(zhàn)略方面,收集宏觀政策、地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃;收集公司投融資計劃、年度經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營戰(zhàn)略;市場的需求;主要客戶、供應(yīng)商及競爭對手的有關(guān)情況。財務(wù)方面,收集可能導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險的信息及相關(guān)對比信息,包括但不限于:長短期償債能力、盈利能力、成本費(fèi)用率、現(xiàn)金流和政府補(bǔ)貼情況。市場方面,收集競爭者、潛在競爭者及其主要產(chǎn)品、替代品情況;產(chǎn)品或服務(wù)的價格及供需變化;主要客戶、主要供應(yīng)商的信用情況等。建設(shè)運(yùn)營方面,廣泛收集與本行業(yè)相關(guān)的信息,建設(shè)情況、水利業(yè)務(wù)市場開發(fā),環(huán)境狀況等;對現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程和信息系統(tǒng)運(yùn)行情況的監(jiān)管、運(yùn)行評價及持續(xù)改進(jìn)能力;企業(yè)組織效能、管理現(xiàn)狀、企業(yè)文化,管理人員和重要業(yè)務(wù)流程中專業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。法律風(fēng)險方面,收集國內(nèi)外與本行業(yè)相關(guān)的政治、法律環(huán)境;影響企業(yè)的新法律法規(guī)和政策;融資平臺公司簽訂的重大協(xié)議和合同;發(fā)生法律糾紛事件的情況。

c.確定并評價風(fēng)險。通過收集到的初始信息,進(jìn)行風(fēng)險辨識找出對應(yīng)風(fēng)險點(diǎn),對發(fā)生風(fēng)險的可能性與破壞性進(jìn)行分析,并用風(fēng)險控制模型進(jìn)行風(fēng)險評價。現(xiàn)有的評價方法有很多種,無論是哪種方法,都需要確定一個共同的評價準(zhǔn)則,以保證將來評價結(jié)果的一致性。風(fēng)險評價準(zhǔn)則一般從風(fēng)險事件發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重度兩方面來確定,根據(jù)可能性和后果嚴(yán)重度的不同情況,將可能性和后果嚴(yán)重度分成不同的級別,確定了風(fēng)險程度也就是風(fēng)險級別。

d.制訂風(fēng)險控制策略。根據(jù)已收集的風(fēng)險信息為基礎(chǔ),在通過前期風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上,依照融資平臺公司和水利建設(shè)特點(diǎn),根據(jù)已有控制經(jīng)驗(yàn),研究并制訂風(fēng)險控制策略,并對高風(fēng)險級別的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險承受度進(jìn)行全面考核,擬訂預(yù)備方案,上報省級風(fēng)險控制委員會同意。

e.實(shí)施風(fēng)險控制解決方案。針對風(fēng)險解決的方案,經(jīng)省級風(fēng)險控制委員會同意,并報全國風(fēng)險控制委員會備案后下發(fā)執(zhí)行。在融資平臺公司執(zhí)行中需要做到兩個方面:一是加強(qiáng)內(nèi)控,確保公司經(jīng)營戰(zhàn)略與風(fēng)險策略一致,保持實(shí)時自查與自糾狀態(tài)。在滿足合規(guī)性的基礎(chǔ)上,對重大風(fēng)險所涉及的業(yè)務(wù)流程,制定涵蓋各個環(huán)節(jié)的全流程控制措施;對其他風(fēng)險所涉及業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),采取相應(yīng)的控制措施。二是適當(dāng)外包,即聘請律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行方案設(shè)計。同時在聘請外包時應(yīng)注意做到保密。

f.風(fēng)險控制的監(jiān)督與改進(jìn)。風(fēng)險控制是一個長期的、持續(xù)性的工作,這不僅要求要每隔一段時間都進(jìn)行一次風(fēng)險評價,還要加強(qiáng)實(shí)時監(jiān)督。在執(zhí)行工作的具體情況中,應(yīng)采用自我評估及外部評估等方法檢驗(yàn)風(fēng)險控制的有效性,并根據(jù)變化情況和存在的缺陷及時加以改進(jìn)。要建立貫穿于整個全面風(fēng)險控制的流程,連接風(fēng)險控制信息渠道,健全責(zé)任制度。定期對風(fēng)險控制工作進(jìn)行檢驗(yàn),及時發(fā)現(xiàn)缺陷并改進(jìn),每年應(yīng)至少進(jìn)行一次監(jiān)督評價,并分級向風(fēng)險控制委員會報送監(jiān)督評價報告。

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