李軍

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”如何落到實(shí)處？

李軍

2014年10月31日，合肥包河區(qū)常青街道司法所的工作人員裝扮成“包公”來(lái)到第六十一中學(xué)小學(xué)部，給這里的孩子們開(kāi)展普法小課堂。CFP/供圖

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”只是普法的一種機(jī)制，但并不是唯一機(jī)制，還需要相關(guān)部門(mén)發(fā)揮各自的職能作用。比如，司法部門(mén)負(fù)責(zé)綜合普法工作，環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、教育等部門(mén)負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的普及，這樣既有綜合的普法，也有某一個(gè)部門(mén)的普法，相互協(xié)調(diào)起來(lái)才能共同提高整個(gè)社會(huì)的法治水平。

黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全普法宣傳教育機(jī)制，各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，宣傳、文化、教育部門(mén)和人民團(tuán)體要在普法教育中發(fā)揮職能作用。實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊(duì)伍建設(shè)。把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開(kāi)展群眾性法治文化活動(dòng)，健全媒體公益普法制度，加強(qiáng)新媒體新技術(shù)在普法中的運(yùn)用，提高普法實(shí)效。

實(shí)踐中，我國(guó)許多地方已開(kāi)始探索試行“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法工作責(zé)任制。那么，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”究竟是怎樣的負(fù)責(zé)制？普法模式的轉(zhuǎn)變需要解決哪些難題？環(huán)保部門(mén)該如何將這一責(zé)任制落到實(shí)處？

內(nèi)涵：如何正確理解“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”？

普法宣傳是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，旨在提高全民法律意識(shí)和法律素質(zhì)，提高全社會(huì)法治化管理水平，促進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，推動(dòng)形成自覺(jué)學(xué)法守法用法的社會(huì)環(huán)境。從1986年“一五”普法至今，我國(guó)普法教育已走過(guò)近30個(gè)年頭。

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作機(jī)制是我國(guó)“六五”普法規(guī)劃中首次明確提出來(lái)的，它要求各部門(mén)各行業(yè)要按照該原則，積極面向社會(huì)開(kāi)展本部門(mén)本行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳普及工作，也就是要求實(shí)施法律的部門(mén)和機(jī)構(gòu)承擔(dān)起普法的任務(wù)和責(zé)任。

如何理解“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”中的“誰(shuí)”，對(duì)落實(shí)普法責(zé)任至關(guān)重要。對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)王燦發(fā)教授表示，毫無(wú)疑問(wèn)，執(zhí)法者有普法的義務(wù)，在具體執(zhí)法過(guò)程中，要向執(zhí)法對(duì)象講清楚所執(zhí)行法律，執(zhí)法對(duì)象不懂的地方，應(yīng)告訴對(duì)方。作為各主管部門(mén)，也應(yīng)承擔(dān)起普法工作，而不是說(shuō)僅僅由部門(mén)內(nèi)具體執(zhí)法的機(jī)構(gòu)去普法。他舉例說(shuō)，環(huán)境監(jiān)察部門(mén)作為執(zhí)法單位，在平時(shí)或者執(zhí)法過(guò)程中需要進(jìn)行普法，但環(huán)境宣教、政策法規(guī)等部門(mén)也都負(fù)有普法的責(zé)任，就是說(shuō)普法是整個(gè)部門(mén)和系統(tǒng)的事。

那么，這是否意味著普法完全是相應(yīng)執(zhí)法部門(mén)的任務(wù)和責(zé)任，而其他部門(mén)就沒(méi)有普法義務(wù)了呢？

并非如此?！罢l(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”也不應(yīng)忽略公檢法部門(mén)，法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等在執(zhí)法辦案過(guò)程中，同樣有責(zé)任采用以案釋法等方式開(kāi)展普法。

王燦發(fā)也強(qiáng)調(diào)，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”只是普法的一種機(jī)制，但并不是唯一機(jī)制，還需要相關(guān)部門(mén)發(fā)揮各自的職能作用。比如，司法部門(mén)負(fù)責(zé)綜合普法工作，環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、教育等部門(mén)負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的普及，這樣既有綜合的普法，也有某一個(gè)部門(mén)的普法，相互協(xié)調(diào)起來(lái)才能共同提高整個(gè)社會(huì)的法治水平。

現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“六五”普法規(guī)劃后期，隨著形勢(shì)的變化發(fā)展，普法工作面臨著一系列挑戰(zhàn)，需要不斷創(chuàng)新突破。過(guò)去，在國(guó)家普法規(guī)劃中，雖然也要求各地區(qū)各部門(mén)各行業(yè)根據(jù)各自特點(diǎn)，開(kāi)展法制宣傳教育工作，但更經(jīng)常性的普法工作還在于全國(guó)各級(jí)普及法律常識(shí)辦公室和各級(jí)司法機(jī)關(guān)，對(duì)于其他部門(mén)和行業(yè)，普法只是附帶性工作。從普法責(zé)任主體來(lái)看，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”原則的提出，將實(shí)現(xiàn)“主管部門(mén)獨(dú)唱式普法”向“全社會(huì)合唱式普法”轉(zhuǎn)變，能夠真正促進(jìn)大普法格局的形成。

意義：“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”有哪些好處？

那么，普法方式的轉(zhuǎn)變有何意義？對(duì)此，北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞表示，變此前的“統(tǒng)一普法”模式為“分散普法”模式，有利于擴(kuò)大普法治理工作的覆蓋范圍，充分利用各類(lèi)法制宣傳教育資源，強(qiáng)化和明晰各部門(mén)的普法宣傳責(zé)任。同時(shí)，通過(guò)普法和執(zhí)法的銜接，加強(qiáng)普法工作的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，進(jìn)而降低普法成本，提升普法的針對(duì)性和有效性，為法律實(shí)施奠定更為扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，促進(jìn)依法治國(guó)的順利實(shí)現(xiàn)。

具體來(lái)看，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，現(xiàn)實(shí)意義主要有：

一是“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”有利于明確和擴(kuò)大責(zé)任主體。這一原則進(jìn)一步明確了各級(jí)司法和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在普法中的任務(wù)與責(zé)任，普法不再是相關(guān)單位的附帶性工作，而成為一項(xiàng)基本的職能。比如，針對(duì)環(huán)保法律法規(guī)，各級(jí)環(huán)保部門(mén)及其執(zhí)法主體都有責(zé)任開(kāi)展普及工作；而法院在審判環(huán)境違法案件過(guò)程中，同樣也有責(zé)任開(kāi)展普法工作。

二是“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”有利于依法執(zhí)法和文明執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法的過(guò)程就是最好的普法。在嚴(yán)格執(zhí)法過(guò)程中不僅使國(guó)家法律法規(guī)得到貫徹落實(shí)，同時(shí)也向人民群眾傳播法律、宣傳法律，使執(zhí)法過(guò)程成為最生動(dòng)的普法實(shí)踐。同時(shí)，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法” 能夠倒逼執(zhí)法，讓執(zhí)法部門(mén)及執(zhí)法人員依法執(zhí)法，轉(zhuǎn)變以處罰為核心的執(zhí)法方式，把執(zhí)法與普法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效避免野蠻執(zhí)法，推進(jìn)文明執(zhí)法。并且在普法過(guò)程中，也會(huì)通過(guò)群眾的反饋，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，提高執(zhí)法效率。

三是“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”有利于形成大普法格局?！罢l(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”能夠充分發(fā)揮各執(zhí)法部門(mén)主導(dǎo)作用，擴(kuò)大普法工作覆蓋面，增強(qiáng)法治宣傳教育的針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性，真正形成部門(mén)、行業(yè)分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的大普法工作格局。

四是“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”有利于促進(jìn)和提高執(zhí)法者自身的法律素養(yǎng)。打鐵尚需自身硬，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”對(duì)執(zhí)法部門(mén)提出了更高要求，要求執(zhí)法部門(mén)不僅要精準(zhǔn)掌握法律、了解法條表面含義，還要吃透法條的精神實(shí)質(zhì)。比如，新修訂《環(huán)保法》中規(guī)定“按日計(jì)罰”，環(huán)保部門(mén)在執(zhí)行過(guò)程中，不僅要向處罰對(duì)象講清楚怎么罰，還應(yīng)說(shuō)明白為什么這么罰，做到處罰有據(jù)，服人以理，以免后犯。

10月17日，西藏山南地區(qū)看守所，武漢“貼錢(qián)援藏普法”的律師范倜會(huì)見(jiàn)販賣(mài)槍支的嫌疑人，向他出示指定辯護(hù)通知書(shū)。CFP/供圖

楊朝霞強(qiáng)調(diào)，就環(huán)境法律法規(guī)而言，由于其具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，相比司法行政部門(mén)而言，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行普法，可以大大提高普法的針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)更好的普法效果。

難點(diǎn)：模式轉(zhuǎn)變需解決哪些難題？

普法方式變或不變，目的都在于增強(qiáng)普法的效果，但很多時(shí)候普法教育被看成“虛的”，各普法主體也常常把普法變成“走過(guò)場(chǎng)”，著眼于完成“規(guī)定動(dòng)作”。

法治是一個(gè)包含立法、普法、守法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的統(tǒng)一體系，普法是連接法律制定（立法）和法律實(shí)施（守法、執(zhí)法、司法）的必要環(huán)節(jié)，不可或缺。然而，在我國(guó)，對(duì)于法治，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、行政、司法）工作人員、專(zhuān)家學(xué)者還是社會(huì)大眾，均沒(méi)有對(duì)法律的宣傳教育即普法工作給予應(yīng)有的重視。

因?yàn)椴粔蛑匾?，造成我?guó)目前無(wú)論環(huán)保法律還是其他法律，在普及過(guò)程中都存在這樣那樣的問(wèn)題，影響了普法的效果。模式的轉(zhuǎn)變無(wú)疑是深化普法的一種有益探索，但這種探索不可能一轉(zhuǎn)了事，它伴隨著一系列問(wèn)題需要研究解決。

首先，普法方式轉(zhuǎn)變后，如何從制度上保證“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制落到實(shí)處，是亟需解決的問(wèn)題。普法工作應(yīng)是各級(jí)黨委、政府的一項(xiàng)重要工作職能，但由于其影響并不立竿見(jiàn)影，這就使一些追求短期效應(yīng)和政績(jī)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此不感興趣，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為普法工作無(wú)足輕重、可有可無(wú)，這大大削弱了普法工作力度。

楊朝霞強(qiáng)調(diào)，在我國(guó)普法并無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，沒(méi)有建立規(guī)范化的普法制度，以至于普法工作主要靠政策和習(xí)慣進(jìn)行調(diào)整，很不規(guī)范。

其次，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制要落到實(shí)處，還需要切實(shí)解決監(jiān)督考核的問(wèn)題。以往普法工作監(jiān)督考核僅僅停留在司法部門(mén)或普法機(jī)構(gòu)常規(guī)性督促檢查上，這種檢查無(wú)關(guān)緊要、不痛不癢，多是例行公事，走走過(guò)場(chǎng)，因?yàn)闄z查結(jié)果不影響年終考核，久而久之，一些單位、部門(mén)不再重視普法工作，很多地方或部門(mén)持無(wú)所謂和消極應(yīng)付態(tài)度。

再次，還有人財(cái)物的問(wèn)題。在統(tǒng)一普法模式下，人員、編制、經(jīng)費(fèi)全都納入司法部門(mén)統(tǒng)一管理，普法模式轉(zhuǎn)變后，必然帶來(lái)各相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的工作量增加，以及經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題。是否相應(yīng)地把人財(cái)物轉(zhuǎn)移到各主管部門(mén)、執(zhí)法單位，這需要研究解決，否則只給活兒，不給人、不給錢(qián)，普法工作同樣無(wú)法落到實(shí)處。

此外，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”同樣需要解決動(dòng)力問(wèn)題，建立激勵(lì)機(jī)制，解決好獎(jiǎng)懲問(wèn)題，否則，無(wú)法調(diào)動(dòng)普法主體的積極性。

就環(huán)保法律的普及，除了上述問(wèn)題以外，還存在對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、名錄、目錄等環(huán)保技術(shù)性規(guī)范的宣傳教育重視不夠。

楊朝霞就指出，環(huán)境法具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，突出表現(xiàn)為含有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等大量的技術(shù)性規(guī)范，盡管其事實(shí)上構(gòu)成了環(huán)境法體系不可或缺的組成部分，但普法實(shí)踐中對(duì)其重視嚴(yán)重不夠，以至于執(zhí)法和司法中頻頻出現(xiàn)適用錯(cuò)誤的問(wèn)題。

建議：如何將責(zé)任制落到實(shí)處？

把國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制落到實(shí)處，需要理清各部門(mén)的責(zé)任與分工，構(gòu)建普法保障機(jī)制，打造與時(shí)俱進(jìn)的宣教平臺(tái)。對(duì)于環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，這既是增強(qiáng)環(huán)保法律普及的大好機(jī)會(huì)，也面臨著克服各種困難、突破創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。那么，如何才能確保環(huán)保法律宣傳普及到位？

必須認(rèn)識(shí)到，做好普法工作，任重道遠(yuǎn)，不可能一蹴而就，關(guān)鍵是要在“健全機(jī)制、創(chuàng)新形式、注重實(shí)效”上作足文章。

一是要增強(qiáng)法治觀念，提高普法地位。各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)普法工作的重視，將其納入法治建設(shè)的范疇，特別是要建立健全由法律規(guī)范體系、普法宣教體系、行政執(zhí)法體系、司法裁判體系和法律監(jiān)督體系等組成的法治體系。

二是要建設(shè)法治文化，培養(yǎng)法律信仰。有一個(gè)問(wèn)題值得反思，經(jīng)過(guò)這么多年的普法，為什么官場(chǎng)上依然有如此之多與依法治國(guó)格格不入的現(xiàn)象？為什么社會(huì)上仍然存在如此之多與現(xiàn)代法治精神不和諧的問(wèn)題？究其根本，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今中國(guó)在法治化進(jìn)程中，從政府到普通老百姓缺的不僅僅是法律知識(shí)，還有遵守法律、維護(hù)法律權(quán)威的法律素養(yǎng)，缺少對(duì)法律的信仰。因此，新時(shí)期的普法重點(diǎn)應(yīng)從法律知識(shí)的灌輸轉(zhuǎn)向法律意識(shí)的培養(yǎng)，樹(shù)立全民對(duì)法律的信心和信仰。而要達(dá)此目標(biāo)，加強(qiáng)包括環(huán)境法治文化在內(nèi)的全社會(huì)法治文化建設(shè)，刻不容緩。

三是要建立規(guī)章制度，保障規(guī)范普法。國(guó)家應(yīng)制定規(guī)范普法工作的專(zhuān)門(mén)法，如《普法法》或《普法條例》；建立新法宣講、公共事件通報(bào)等制度，比如《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》等新法出臺(tái)或者修訂，必須要開(kāi)展宣講活動(dòng)；環(huán)境群體性事件發(fā)生后，及時(shí)向社會(huì)通報(bào)，作為普法的活教材。通過(guò)規(guī)章制度的建立，讓普法工作不因領(lǐng)導(dǎo)干部的變動(dòng)而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)干部注意力的轉(zhuǎn)移而改變，確保持續(xù)深入進(jìn)行下去。

四是要?jiǎng)?chuàng)新宣傳手段，注重普法實(shí)效。實(shí)踐證明，以案說(shuō)法是最有效的普法方式之一，要把普法宣傳貫穿于依法執(zhí)法的過(guò)程中，以生動(dòng)具體的現(xiàn)實(shí)案例說(shuō)法普法，增強(qiáng)針對(duì)性和震撼力。因此，環(huán)保法律宣傳普及應(yīng)與各級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)的環(huán)保執(zhí)法相結(jié)合，加大對(duì)環(huán)境破壞行為的執(zhí)法力度，通過(guò)依法執(zhí)法活動(dòng)，增強(qiáng)全社會(huì)的環(huán)境法律意識(shí)。同時(shí)，應(yīng)充分利用廣播、電視、報(bào)刊等各類(lèi)傳統(tǒng)媒體，探索利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新興媒體開(kāi)展環(huán)境法治宣傳教育。還必須明確，普法的目的不是讓每一個(gè)公民都成為法學(xué)家，環(huán)保普法應(yīng)把重點(diǎn)普法和一般普法相結(jié)合，重點(diǎn)做好對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人等人群的宣傳普及。

五是要建立考評(píng)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任追究?！罢l(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的關(guān)鍵在“責(zé)任制”，而“責(zé)任”能不能落到實(shí)處在制度，“責(zé)任”有沒(méi)有落到實(shí)處在考核。環(huán)保法律普及要取得實(shí)效，必須建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將環(huán)保普法工作納入各級(jí)環(huán)保部門(mén)政績(jī)考核評(píng)價(jià)范圍，有獎(jiǎng)有懲。

六是要抓好專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提升普法能力。環(huán)保法律具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，需要專(zhuān)業(yè)人員開(kāi)展普及。因此，需要培養(yǎng)專(zhuān)兼職相結(jié)合的環(huán)保法律宣傳教育人員，組建由環(huán)境執(zhí)法人員和環(huán)境法學(xué)者、NGO專(zhuān)業(yè)人士、律師等組成專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保普法講師團(tuán)，建立健全調(diào)研、交流、培訓(xùn)等方面的制度，提高普法工作的能力和水平。