陳 忠

（河南建達工程建設(shè)監(jiān)理公司， 河南 鄭州 450002）

新《規(guī)范》中安全生產(chǎn)管理監(jiān)理工作如何實踐

陳 忠

（河南建達工程建設(shè)監(jiān)理公司， 河南 鄭州 450002）

GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》正式版本已經(jīng)出版發(fā)行，并將于2014年3月1日起全面實施，困擾監(jiān)理行業(yè)多年的生產(chǎn)管理監(jiān)理責任問題在新《規(guī)范》的第5.5條款中有了明確的規(guī)定。安全生產(chǎn)監(jiān)理責任從無到有，已經(jīng)成為每一位監(jiān)理從業(yè)人員無法回避的現(xiàn)實。結(jié)合目前建設(shè)領(lǐng)域中嚴峻的施工安全形勢和監(jiān)理工作實踐及對新《規(guī)范》的理解，對如何按照新《規(guī)范》要求履行好安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理職責進行了闡述。

新《規(guī)范》；安全管理；建設(shè)監(jiān)理；實踐

0 引 言

隨著我國建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，建設(shè)規(guī)模逐年加大，各種先進的施工工藝不斷涌現(xiàn)，施工難度和危險性越來越大，但施工過程中的安全管理工作未能同工程的質(zhì)量管理工作一樣得到同步提高，安全事故時有發(fā)生，嚴重危害了人們的生命和財產(chǎn)安全。在此背景下，我國相繼頒布了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等一系列與安全生產(chǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)及部門規(guī)章，并將部分安全管理工作職責納入到監(jiān)理工作職責范圍內(nèi)。對此 GB/T 50319—2013 《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》(以下簡稱新《規(guī)范》）在原規(guī)范 GB 50319—2000 基礎(chǔ)上進行了修訂，增加了對安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作內(nèi)容。筆者結(jié)合實踐從我國安全生產(chǎn)管理法律環(huán)境、監(jiān)理行業(yè)面臨的現(xiàn)狀和新《規(guī)范》要求監(jiān)理履行對安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作職責等幾個方面分別闡述新形勢下，監(jiān)理人員如何履行好安全生產(chǎn)管理監(jiān)理職責的幾點看法，請各位監(jiān)理同仁批評指正。

1 建設(shè)監(jiān)理在安全生產(chǎn)管理方面面臨的法律環(huán)境(包括法律法規(guī)及部門規(guī)章等)

《中華人民共和國建筑法》頒布較早，即使在 2011 年 4月 22 日修改中也未提及建設(shè)監(jiān)理在安全生產(chǎn)管理方面的法定職責。其中，第四十五條明確規(guī)定，施工安全由建筑施工企業(yè)負責。但在法律的層面上，我國于 2002 年 11 月 1 日施行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十條及于 2009 年 2月 28 日修正的《中華人民共和國刑法》第一百三十七條分別明確了生產(chǎn)安全事故責任追究制度和對工程監(jiān)理直接責任人員的處罰規(guī)定。其中，《中華人民共和國刑法修正案》第一百三十七條是高懸在所有監(jiān)理從業(yè)人員頭上的一把寶劍。在行政法規(guī)層面上，對監(jiān)理的安全管理職責相關(guān)的條例主要有于 2004 年 2 月 1 日施行的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)條例》和于 2007 年 6 月 1 日起施行的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》。其中，前者第三章第十四條明確規(guī)定了工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師的法定監(jiān)理責任；并要求工程監(jiān)理單位按規(guī)定審查施工組織設(shè)計及專項施工方案，檢查和發(fā)現(xiàn)實施監(jiān)理過程中的安全事故隱患，督促施工單位采取措施消除隱患，否則對嚴重的安全隱患工程監(jiān)理單位應(yīng)履行向有關(guān)主管部門報告的義務(wù)。本條例第五十七條及第五十八條分別對違反本條例規(guī)定的監(jiān)理單位及注冊執(zhí)業(yè)人員的處理作出了具體的規(guī)定。

與安全管理的監(jiān)理工作直接相關(guān)的部門規(guī)章為《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設(shè)部令第 166 號自 2008 年 6月 1 日起施行），在該規(guī)定中明確了監(jiān)理單位應(yīng)履行的六項安全職責及相關(guān)的處罰規(guī)定；另外與安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理責任相關(guān)的建設(shè)部規(guī)范性文件主要還有以下幾個文件：《關(guān)于落實建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理責任的若干意見》、《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導則》和《危險性較大的分部分項工程安全管理辦法》。

2 監(jiān)理行業(yè)在安全管理方面面臨的現(xiàn)狀

通過以上監(jiān)理行業(yè)面臨的國家現(xiàn)行法律環(huán)境狀況分析可見，雖然《中華人民共和國建筑法》中明確規(guī)定施工現(xiàn)場的安全由建筑施工單位負責，但在《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中補充了生產(chǎn)責任事故責任追究制度，已經(jīng)把建筑施工的過程視為建筑產(chǎn)品的生產(chǎn)過程；推而廣之，又把整個工程建設(shè)領(lǐng)域(不單指建筑領(lǐng)域）的建設(shè)過程視為建設(shè)項目的生產(chǎn)過程。《中華人民共和國建筑法》所指建筑活動是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動；而《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》適用于整個過程建設(shè)領(lǐng)域的活動，包括所有新建、擴建、改建的土木工程、建筑工程，線路管道工程、設(shè)備安裝工程和裝飾裝修工程等建筑活動，因此《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》實際已經(jīng)將從事工程建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)理工作在安全事故責任方面進行了綁定。隨后國務(wù)院出臺的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》等行政法規(guī)和原建設(shè)部(現(xiàn)改稱住建部）一系列部門規(guī)章及規(guī)范性文件進一步把建設(shè)監(jiān)理與安全責任緊密聯(lián)系在一起，甚至在原建設(shè)部文件《關(guān)于落實建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理責任的若干意見》中，提出了安全監(jiān)理的概念，明確提出了施工準備階段及施工階段監(jiān)理主要工作內(nèi)容。在建設(shè)部文件《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導則》中規(guī)定了建設(shè)行政主管部門對工程監(jiān)理單位安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查的 10 項內(nèi)容。

以上部門規(guī)章及建設(shè)部規(guī)范性文件對建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理人員安全管理的監(jiān)理工作起到一定的指導作用，但無形中加大了監(jiān)理企業(yè)的工作量，擴大了監(jiān)理企業(yè)及監(jiān)理人員安全管理方面的責任范圍，逼迫監(jiān)理企業(yè)不得不增設(shè)專職安全監(jiān)理人員專門從事安全監(jiān)理工作。在目前監(jiān)理市場仍然存在無序競爭，監(jiān)理服務(wù)取費仍然擺脫不了壓級壓價，增加的安全監(jiān)理工作無法取得合理監(jiān)理服務(wù)費用的大環(huán)境下，監(jiān)理方在工程建設(shè)各參建方中往往處于“小媳婦”的地位，監(jiān)理行業(yè)出現(xiàn)的喊冤叫苦現(xiàn)象就不難理解了。

3 如何按照新《規(guī)范》要求履行好安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理職責

新《規(guī)范》的出臺對監(jiān)理企業(yè)及廣大監(jiān)理從業(yè)人員來說無疑是一個福音。君不見，有多少總監(jiān)及相關(guān)監(jiān)理人員因施工現(xiàn)場出現(xiàn)的重大安全事故而遭受牢獄之災，又有多少責任心強的總監(jiān)們因為施工現(xiàn)場存在的重大安全隱患而徹夜難眠，因為他們都不想像反映我國建設(shè)領(lǐng)域安全的電影《生命無價》中的總監(jiān)理工程師李翔一樣成為一個悲劇人物。

想要運用好新《規(guī)范》就應(yīng)該對新《規(guī)范》進行科學的解析，首先通過新《規(guī)范》的術(shù)語解釋對建設(shè)工程監(jiān)理的定義應(yīng)該進行正確的認識，在此定義中對照原規(guī)范可以明顯看出，區(qū)別主要在于最后增加了“并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責的服務(wù)活動”。這種提法明顯區(qū)別于“四控、二管、一協(xié)調(diào)”中的安全控制，也區(qū)別于“三控、三管、一協(xié)調(diào)”中的安全管理，與原建設(shè)部文件中所提“安全監(jiān)理”也不是同一個概念，將其概括為“三控、二管、一協(xié)調(diào)、一履行”更為科學和準確。

要對安全生產(chǎn)管理中監(jiān)理職責有更清晰的認識，筆者認為還需準確把握新《規(guī)范》在目前安全生產(chǎn)管理面臨的法律環(huán)境中的法律效力問題。從法律角度分析，新《規(guī)范》由住建部與國家質(zhì)監(jiān)檢疫總局聯(lián)合發(fā)布的國家標準(GB/T），其法律效力應(yīng)低于國家法律《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和國務(wù)院頒布的《安全生產(chǎn)管理條例》等行政法規(guī)。但新《規(guī)范》作為國家標準(暫時為推薦性標準），其法律效力明顯已經(jīng)高于原建設(shè)部的部門規(guī)章及其頒布的各項規(guī)范性文件，即使同樣作為建設(shè)部規(guī)范性文件來看待，由于其頒布時間在后，在建設(shè)監(jiān)理工程監(jiān)理的安全生產(chǎn)管理職責方面也應(yīng)該以后頒布的新《規(guī)范》為準。

對新《規(guī)范》的法律效力有了清楚的認識，對我們?nèi)绾温男泻冒踩a(chǎn)管理的監(jiān)理職責消除了思想認識上的混亂，在以后的監(jiān)理工作實踐中可以拋開包袱，在認真執(zhí)行國家安全生產(chǎn)管理相關(guān)法律及行政法規(guī)的前提下，全面履行新規(guī)范賦予建設(shè)監(jiān)理的安全職責(詳見新《規(guī)范》第 5.5.1 條規(guī)定），使建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作更具有針對性，可以明確界定哪些是監(jiān)理人員應(yīng)該履行的義務(wù)，認真履行了這些義務(wù)，就可以不用擔心《生命無價》中李翔一樣的悲劇在自己身上重演。

從以上分析可知，新《規(guī)范》基本上可以解決困擾監(jiān)理企業(yè)及所有監(jiān)理從業(yè)人員多年的“安全恐懼癥”問題，使建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作有法可依，也使得監(jiān)理企業(yè)及監(jiān)理從業(yè)人員“有法能依”。

針對新《規(guī)范》中第 5.5 條對安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作規(guī)定的 6 條法定職責，進行歸納總結(jié)，可以用“納、查、審、批、巡、發(fā)”六字概括。

“納”是指項目監(jiān)理機構(gòu)在明確履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責依據(jù)的基礎(chǔ)上，在監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理實施細則中納入安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作內(nèi)容、方法和措施。

“查”是指項目監(jiān)理機構(gòu)在施工準備階段需審查施工單位的現(xiàn)場制度、安全生產(chǎn)許可證、人員資格證、機械設(shè)施驗收手續(xù)。

“審”是指項目部機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施和專項施工方案。

“批”是指專項施工方案報審需按樣表填寫，并由項目監(jiān)理機構(gòu)完善審批后的簽章手續(xù)。

“巡”是指項目監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)巡視檢查危險性較大的分部分項工程實施情況。

“發(fā)”是指項目監(jiān)理機構(gòu)要發(fā)現(xiàn)工程存在的安全隱患，簽發(fā)監(jiān)理通知單、簽發(fā)暫停令、及時向建設(shè)單位或有關(guān)主管部門發(fā)送監(jiān)理報告。

做好以上六個方面，項目監(jiān)理機構(gòu)就能夠有效履行新《規(guī)范》賦予監(jiān)理的相關(guān)法定職責。這一點可以通過《安全生產(chǎn)管理條例》第三章第十四條規(guī)定的所列工程監(jiān)理單位的三項安全責任來逐一對照，通過“審”和“批”可以完成以上規(guī)定中的第一項安全責任，通過“巡”和“發(fā)”可以完成以上規(guī)定中的第二項安全責任，通過“納”和“查”并綜合運用其他四種手段可以完成以上規(guī)定中的第三項安全責任，避免承擔《安全生產(chǎn)管理條例》第五十七條規(guī)定的法律責任。建設(shè)部文件《關(guān)于落實建設(shè)工程安全生產(chǎn)建立責任的若干意見》第三條建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)理責任中規(guī)定，“監(jiān)理單位履行了上述規(guī)定的職責，施工單位未執(zhí)行監(jiān)理指令繼續(xù)施工或發(fā)生安全生產(chǎn)事故的，應(yīng)當追究監(jiān)理單位以外的其他相關(guān)單位和人員的法律責任”。

通信地址：河南省鄭州市文化路97號 鄭州大學工學院院內(nèi)。

F407.9

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1007-4104(2014)02-0044-03

2013-11-13

陳忠，高級工程師，注冊監(jiān)理工程師、注冊一級建造師，河南省建設(shè)工程評標專家。