楊雷 韓紫軒 陳丹紅 龍威 房麗君 李春雷

（國家海洋局極地考察辦公室，北京100860）

0 引言

近年來，關于國家管轄海域外海洋生物多樣性（BBNJ）保護和建立公海保護區(qū)的議題日益成為聯(lián)合國、《生物多樣性公約》締約方大會以及部分區(qū)域性和專業(yè)性國際組織關心的議題。與其他機制相比，正在《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》（以下簡稱“《公約》”）框架下開展的關于建設南極海洋保護區(qū)的討論進展較為迅速和深入。美國、歐盟、澳大利亞、新西蘭等成員極力主張在現(xiàn)有科學數(shù)據的基礎上，盡快推動南極海洋保護區(qū)建設；俄羅斯、中國、日本、烏克蘭等國對現(xiàn)有保護區(qū)提案中存在的法律、科學和技術問題持謹慎態(tài)度。在南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（以下簡稱“CCAMLR”）成員國圍繞南極海洋保護區(qū)相關的法律、科學和技術問題展開緊密磋商之際，一些成員國和非政府組織（NGO）試圖通過施加政治壓力和擴大輿論影響等手段，強行推動CCAMLR通過現(xiàn)有保護區(qū)提案，對CCAMLR客觀討論現(xiàn)有提案中的法律和技術問題造成了不利干擾。對相關法律和科學問題進行深入探討和研究，對南極海洋保護區(qū)建設本身，甚至未來聯(lián)合國框架下的公海保護區(qū)規(guī)則的制定，具有重要參考意義。海洋保護區(qū)建設涉及層面復雜、信息量巨大，本文僅試圖對CCAMLR通過的《關于建立CCAMLR海洋保護區(qū)的總體框架》（以下簡稱“《總體框架》”）中存在的部分法律和科學、技術問題進行簡要分析，希望能夠拋磚引玉，引起學界的重視和進一步深入研究，促進南極海洋保護區(qū)建設和未來公海生物資源養(yǎng)護規(guī)則向著公正、透明、科學、務實的正確方向發(fā)展。

1 《總體框架》出臺的背景和主要內容

CCAMLR是1982年根據《公約》成立的負責南極海洋生物資源養(yǎng)護的政府間國際組織，是南極條約體系的重要組成部分。CCAMLR根據《公約》規(guī)定，以對科學數(shù)據的研究分析為基礎和依據，采用生態(tài)系統(tǒng)方法和風險預防方法制定養(yǎng)護措施，通過對漁業(yè)的嚴格管理實現(xiàn)南極海洋生物資源養(yǎng)護的目標。至20世紀80年代末，CCAMLR已經禁止了對大部分有鰭魚類的捕撈或設置了嚴格的捕撈限額［1］。為把漁業(yè)的擴張控制在科學能夠支撐的范圍內，CCAMLR建立了新漁業(yè)和探捕漁業(yè)制度；為保護珊瑚礁等海底生態(tài)環(huán)境，基本禁止在公約區(qū)域內使用底拖網，對其他bottom fishing采取嚴格的個案審批制度，并建立了脆弱海洋環(huán)境（VME）發(fā)現(xiàn)和保護機制。為加強科學研究和監(jiān)管，建立了數(shù)據報告制度、觀察員制度、船舶監(jiān)測制度和產品產地證書制度（CDS）等一整套管理體系。到目前為止，CCAMLR仍然是世界上最為嚴格的國際漁業(yè)管理組織，取得了卓越的養(yǎng)護績效，其率先采用的生態(tài)系統(tǒng)方法和風險預防方法越來越多地被其他區(qū)域性漁業(yè)組織效仿和采用。

“根據2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會（WSSD）行動計劃的決定”［2］，自2004年以來，CCAMLR成員國在《公約》框架下，圍繞建立南極海洋保護區(qū)問題展開了大量討論和磋商。2009年，CCAMLR表示支持科學委員會（以下簡稱“科委會”）于2005年提出的關于在2012年之前建立代表性海洋保護區(qū)體系的目標和分階段計劃［3］。2011年，美國和新西蘭分別向科委會提交了關于在羅斯海區(qū)域建立海洋保護區(qū)的提案［4］，澳大利亞和法國向科委會提交了關于在東南極區(qū)域建立代表性海洋保護區(qū)體系的聯(lián)合提案［5］。科委會圍繞羅斯海和東南極兩個海洋保護區(qū)提案的科學依據展開討論，但成員國之間（包括提案國之間）在建立海洋保護區(qū)的科學依據和政策目標方面發(fā)生了嚴重分歧。在這種情況下，澳大利亞建議在其提交的《關于建立CCAMLR海洋保護區(qū)的總體框架》提案基礎上，先討論并通過一個框架性文件，以便為以后關于海洋保護區(qū)的討論提供一個基礎和框架。經商討和協(xié)調，委員會一致通過了這一提案，并將其列為第91—04號養(yǎng)護措施（CM91-04）。

《總體框架》分為引言和正文兩部分。其中，引言部分說明了委員會考慮建立海洋保護區(qū)的理由，包括：（1）為了貫徹執(zhí)行《公約》第九條第2款（g）和（f）項的規(guī)定；（2）通過海洋保護區(qū)在包括海洋保護區(qū)內／外的區(qū)域維護可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)結構和功能，維持其適應氣候變化的能力，并減少由人類活動帶來的外來物種入侵的風險；（3）單個的海洋保護區(qū)無法實現(xiàn)海洋保護區(qū)肩負的全部目標，因此需要建立一個海洋保護區(qū)體系；（4）科委會認定整個公約區(qū)域相當于一個國際自然保護聯(lián)盟（IUCN）第四類海洋保護區(qū)，但是在公約區(qū)域內仍有一些區(qū)域需要進一步特別考慮，將其納入代表性海洋保護區(qū)體系之中等。

正文部分規(guī)定了關于CCAMLR海洋保護區(qū)建設的具體目標和形式要件等，包括海洋保護區(qū)的設立應當符合《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法的規(guī)定，并建立在最佳科學證據（best available scientific evidence）的基礎上；要求CCAMLR在充分考慮科委會意見的基礎上，通過有法律約束力的措施來建立海洋保護區(qū)，并每10年重新審議（review）一次海洋保護區(qū)的管理計劃和科研監(jiān)測計劃以及適用的船舶等內容。

《總體框架》是CCAMLR通過的關于在公約區(qū)域內建設海洋保護區(qū)的第一份具有法律約束力的正式文件，簡要闡述了在公約區(qū)域內建立海洋保護區(qū)的法律淵源、制度背景和科學理論依據，制定了建立海洋保護區(qū)的目標、要件、程序、適用對象和審查評估制度等形式要件，確認了CCAMLR決心在公約區(qū)域內創(chuàng)設一個海洋保護區(qū)體系的承諾［6］，為在CCAMLR框架下推動南極海洋保護區(qū)建設設定了形式要求。但是，因為時間倉促、經驗不足和政治因素的卷入，《總體框架》仍然存在重大缺陷。在通過《總體框架》的時候，CCAMLR成員國對海洋保護區(qū)的定位、目標、科學依據仍然充滿分歧；對構成海洋保護區(qū)的關鍵組成部分，如本底數(shù)據、管理計劃、科研和監(jiān)測計劃等，尚未進行深入討論和探索；而建立海洋保護區(qū)的科學方法、科學指標和標準體系、數(shù)據收集分析和處理制度等至今仍處于缺失狀態(tài)?！犊傮w框架》僅僅提供了一個供成員國協(xié)商討論的框架，在海洋保護區(qū)的概念、合理利用的概念和范圍、保護區(qū)具體目標與《公約》第二條規(guī)定的目標和原則之間的關系等重大實體問題方面，缺乏合理界定和總體設計。這也是導致成員國之間在建設海洋保護區(qū)問題上產生分歧的根本原因之一。2012年的CCAMLR會議在成員國激烈爭論的基礎上，總結出關于海洋保護區(qū)的12個存在分歧的重大問題［7］。直到今天，這些問題和分歧依舊困擾著成員國關于南極海洋保護區(qū)的討論。

2 法律依據、保護區(qū)性質及管理手段

2.1 CCAM LR海洋保護區(qū)設立的法律依據

2013年7月，在CCAMLR南極海洋保護區(qū)特別會議上，俄羅斯和烏克蘭對CCAMLR在南大洋的公海區(qū)域設立海洋保護區(qū)的國際法基礎提出質疑，并認為海洋保護區(qū)建設應當依據《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，在聯(lián)合國機制下進行，引起了部分成員國、媒體和非政府組織的圍攻。

從《聯(lián)合國海洋法公約》角度看，CCAMLR根據《公約》規(guī)定設立海洋保護區(qū)不違反國際法的規(guī)定。根據《聯(lián)合國海洋法公約》第七部分第二節(jié)關于公海生物資源的養(yǎng)護與管理的有關規(guī)定，締約國國民在公海上捕魚的權利受其所屬國國際條約義務的約束，且各國有義務互相合作以養(yǎng)護和管理公海區(qū)域內的生物資源。《公約》的目的即是通過促進成員國之間的合作，養(yǎng)護南極海洋生物資源。CCAMLR成員國國民在公約區(qū)域內公海上的捕魚自由，受其所屬國依據《公約》所承擔義務的限制。根據《公約》規(guī)定，CCAMLR有權按照協(xié)商一致的規(guī)則制定養(yǎng)護措施。2011年，CCAMLR根據《公約》第九條第2款（f）、（g）項的規(guī)定，通過了《總體框架》，以養(yǎng)護措施的形式確認了CCAMLR在公約區(qū)域內建立海洋保護區(qū)體系的承諾，并制定了相應的形式框架。關于具體海洋保護區(qū)的概念、目標、管理手段、科學監(jiān)測等內容，需要成員國根據《公約》規(guī)定，在充分聽取科委會意見的基礎上，協(xié)商一致，制定并通過養(yǎng)護措施。根據《公約》第九條第6款的規(guī)定，如果成員國未在養(yǎng)護措施通過后90天內向CCAMLR提出書面意見，表示無法接受該養(yǎng)護措施，則該養(yǎng)護措施將在成員國收到CCAMLR關于通過具體養(yǎng)護措施的通知180天后，對該成員國發(fā)生法律約束力，并由全體成員國負責實施?！犊傮w框架》在性質上屬于根據《公約》相關條款的規(guī)定制定的養(yǎng)護措施，因此，其解釋和實施，包括保護區(qū)具體目標的設置、管理及科學監(jiān)測計劃的制定，必須符合《公約》規(guī)定，特別是第二條、第九條和第十五條的規(guī)定，不能超出《公約》規(guī)定范圍。另外，CCAMLR海洋保護區(qū)對成員國以外國家的法律約束力及其對現(xiàn)有國際海洋法秩序的影響也值得進一步探討。

2.2 CCAM LR海洋保護區(qū)的概念、性質及其管理手段

根據《公約》規(guī)定，CCAMLR制定的養(yǎng)護措施一旦生效，對成員國具有法律約束力。《總體框架》作為一項對所有成員國具有法律約束力的措施，確立了建立CCAMLR海洋保護區(qū)的形式框架，同時，也決定CCAMLR海洋保護區(qū)的性質和可以使用的管理手段。

2.2.1 海洋保護區(qū)的概念

《公約》中并無“海洋保護區(qū)”這個概念，《總體框架》也未對海洋保護區(qū)的概念進行界定。令人費解的是，《總體框架》前言部分指出：“科委會認定整個公約區(qū)域相當于一個世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）第四類海洋保護區(qū)，但是，仍需要特別考慮將公約區(qū)域內的一些區(qū)域納入代表性海洋保護區(qū)體系中進一步加以保護?！边@里的問題在于，整個公約區(qū)域已經相當于一個海洋保護區(qū)，那么為什么還要建設一個“代表性海洋保護區(qū)體系”？要建設的這個保護區(qū)體系與整個公約區(qū)域和CCAMLR制度之間的有什么區(qū)別？這么做的必要性何在？與《公約》規(guī)定是否相符？這些問題，《總體框架》未能給出合理解答。

“愛知目標”第11條規(guī)定，“至 2020年……10%的沿岸和海洋區(qū)域，特別是對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務具有特殊重要性的區(qū)域，應當受到有效、平衡管理、具有生物代表性和連接良好的保護區(qū)體系或者其他有效的以區(qū)域為基礎的養(yǎng)護措施的保護”。這種聲音在許多場合成為支持南極海洋保護區(qū)建設的一個重要理由。但是，如果按照CCAMLR科委會的結論，整個公約區(qū)域3 290萬平方公里的南大洋構成一個整體保護區(qū)，則不但“愛知目標”第11條設定的目標早已超額完成，“代表性”、“海洋保護區(qū)體系”也將失去其意義。事實上，因為海洋保護區(qū)的概念缺乏統(tǒng)一界定以及統(tǒng)計方法等差異，“一些漁業(yè)管理區(qū)域被統(tǒng)計在海洋保護區(qū)數(shù)據庫中，而另外一些提供同等或更高保護水平的區(qū)域則未被納入統(tǒng)計，后者包括CCAMLR區(qū)域”［8］。

以上問題，CCAMLR及其成員國并非不清楚。因為種種原因，CCAMLR回避了對海洋保護區(qū)進行清晰定義的問題，這一態(tài)度充分反映在《總體框架》中，并為日后協(xié)商具體提案留下了隱患。

2.2.2 CCAMLR海洋保護區(qū)的性質

《總體框架》在其前言中指出，“注意到根據《公約》第二條規(guī)定在公約區(qū)域建立CCAMLR海洋保護區(qū)的重要性，其中養(yǎng)護一詞包括合理利用”，并在第二段吸收了科委會關于建立海洋保護區(qū)法律淵源的論述［9］，進一步具體指出《總體框架》的法律淵源和目的是“期望貫徹執(zhí)行《公約》第九條第2款（f）、（g）項的規(guī)定”。因此，CCAMLR海洋保護區(qū)在性質上并非在《公約》規(guī)定之外另行創(chuàng)設的新概念和新制度，而是根據《公約》第二條規(guī)定，具體執(zhí)行其第九條第2款（f）、（g）項的一種工具，即對《公約》第九條規(guī)定CCAMLR可以實施的九種養(yǎng)護措施中的（f）、（g）兩種措施的細化，其有限性在于根據《總體框架》設定的海洋保護區(qū)目標必須符合《公約》第二條的規(guī)定，管理手段基本限于第九條第2款（f）、（g）項規(guī)定的兩種。超過《公約》規(guī)定的部分，原則上不具有法律效力。

2.2.3 CCAMLR海洋保護區(qū)管理手段的有限性

《公約》第九條第2款具體規(guī)定了養(yǎng)護措施的類型，其中（f）項為確定捕撈季節(jié)和禁捕季節(jié)，（g）項為科學研究或養(yǎng)護目的確定允許捕撈和禁止捕撈的區(qū)域或次區(qū)域，包括用于保護和科學研究的特別區(qū)域?！犊傮w框架》并未對可以使用的管理措施和管理計劃的內容作出具體規(guī)定，僅僅規(guī)定海洋保護區(qū)的管理計劃，一旦獲得委員會通過，將以附件的形式附在建立海洋保護區(qū)的管理措施之后。根據《公約》第九條第3款規(guī)定，保護區(qū)規(guī)范對象為“捕撈及相關行為”，根據第九條第2款（f）、（g）項規(guī)定，作為執(zhí)行工具的CCAMLR海洋保護區(qū)能夠采用的管理手段主要有兩種：確定捕撈季節(jié)和禁捕季節(jié)、確定允許捕撈和禁止捕撈的區(qū)域及次區(qū)域。

3 與相關國際法規(guī)定及《公約》主要條款不符

《總體框架》第二條規(guī)定，CCAMLR海洋保護區(qū)應當建立在現(xiàn)有最佳科學證據基礎上，并充分考慮《公約》第二條規(guī)定，有助于實現(xiàn)以下六個養(yǎng)護目標。分別是：（1）在合理范圍內保護代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和棲息地，并維持其長期生存能力和完整性；（2）保護關鍵生態(tài)進程、棲息地和物種，包括種群數(shù)量和生活史階段；（3）建立科學參照區(qū)，用于監(jiān)測自然變量及長期變化或捕撈行為及其他人類行為對南極海洋生物資源及其所屬生態(tài)系統(tǒng)的影響；（4）保護易受人類行為影響的脆弱區(qū)域，包括獨特的、稀有的和具有高度生物多樣性的棲息地和特征；（5）保護對當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)功能具有關鍵作用的特征；（6）保護維持（生態(tài)系統(tǒng)）恢復能力或適應氣候變化效應的區(qū)域。其中，除了建立科學參照區(qū)為科研型目標外，其余五個目標都是保護性目標。《總體框架》為海洋保護區(qū)設定的這些具體目標，概念缺乏清晰界定，總體上缺乏系統(tǒng)、全面、具體和科學的論證，與現(xiàn)行國際法律條文、《公約》主要規(guī)定和自身條款不符，在合理性和科學性方面都存在問題。

3.1 與相關國際法的不符

《總體框架》第一條規(guī)定，本養(yǎng)護措施及其他與CCAMLR海洋保護區(qū)有關的養(yǎng)護措施的通過與執(zhí)行應當符合國際法的規(guī)定，包括《聯(lián)合國海洋法公約》反映的國際法。但《總體框架》的通過及其內容本身存在許多與現(xiàn)行成文的國際法律文件不符及自相矛盾的部分。

3.1.1 與《世界可持續(xù)發(fā)展峰會執(zhí)行計劃》等內容不符

《總體框架》前言指出，建立CCAMLR海洋保護區(qū)體系的重要國際法依據是“2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會（WSSD）的決定”?！妒澜缈沙掷m(xù)發(fā)展峰會執(zhí)行計劃》首先重申了對《里約宣言》以及充分實施“Agenda 21”的承諾，并指出減少貧困、改變不可持續(xù)的生產和消費方式以及保護和管理支持經濟社會發(fā)展的自然資源基礎是可持續(xù)發(fā)展的共同目標和本質要求。《執(zhí)行計劃》第31條規(guī)定，為了執(zhí)行“A-genda 21”中第17條，在各個層面促進對海洋的養(yǎng)護和管理，應當對五個方面的國際文件“給予必要的注意（giving due regard to）”，其中第三個方面要求“發(fā)展和促進多種方法和工具的應用，包括生態(tài)系統(tǒng)方法、減少破壞性漁業(yè)實踐、建設符合國際法規(guī)定并建立在科學基礎上的海洋保護區(qū)（包括2012年之前建成代表性保護區(qū)體系）、間歇性／區(qū)域性關閉保育區(qū)域以及間歇合理地利用沿海陸地”。

首先，《世界可持續(xù)發(fā)展峰會執(zhí)行計劃》及“可持續(xù)發(fā)展”的一個重要原則是實現(xiàn)合理使用和環(huán)境保護的平衡；《里約宣言》的原則15風險預防性方法與《公約》精神和第二條規(guī)定相符，即在不給生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重或不可逆轉損害的前提下，允許合理使用。結合以上三個文件，在公約區(qū)域創(chuàng)造大規(guī)模禁捕區(qū)顯然不符合以上文件精神。其次，即使僅依據《世界可持續(xù)發(fā)展峰會執(zhí)行計劃》第31條，建設海洋保護區(qū)也只是“需要給予必要注意”的方法和工具之一，不必然凌駕于其他方法和工具。事實上，其他工具CCAMLR都在采用。其三，僅就建立代表性海洋保護區(qū)體系來看，CCAMLR整個公約區(qū)域已經相當于一個實施嚴格系統(tǒng)管理的IUCN四類海洋保護區(qū)，所謂“2012年前建成代表性海洋保護區(qū)體系”一說對于CCAMLR來說并無特別意義。此外，《世界可持續(xù)發(fā)展峰會執(zhí)行計劃》并未“決定”要在世界范圍內建立代表性海洋保護區(qū)體系，而是將建立海洋保護區(qū)的計劃作為眾多國際機制中的一個選項，要求各方“給予必要注意”。因此，將世界可持續(xù)發(fā)展峰會的“決定”作為建立海洋保護區(qū)的邏輯起點和重要國際法依據，存在對相關國際文件不恰當解釋的問題。何況到目前為止，CCAMLR在貫徹這一“決定”的過程中，從未按照《公約》規(guī)定，進行系統(tǒng)科學論證，滿足第九條要求的“明確養(yǎng)護需求”以及第十五條要求一系列科學要求。

3.1.2 與《聯(lián)合國海洋法公約》相關協(xié)定內容不符

《世界可持續(xù)發(fā)展峰會執(zhí)行計劃》第30條（b）項要求批準或簽署和有效執(zhí)行聯(lián)合國和有關區(qū)域性漁業(yè)協(xié)定或安排，特別是《1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定執(zhí)行協(xié)議》以及《1993年促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護與管理措施協(xié)定》。1994年，聯(lián)合國跨界魚類種群和高度洄游魚類種群大會要求聯(lián)合國糧農組織（FAO）就漁業(yè)管理中的風險預防原則出具信息文件［10］，全面介紹了該風險預防原則在漁業(yè)管理中的應用。這一文件展示的理論基礎和養(yǎng)護方法與《里約宣言》原則15以及《公約》第二條的規(guī)定是一致的?！豆s》第二條規(guī)定是相關國際法原則的具體體現(xiàn)，體現(xiàn)了目前漁業(yè)管理的最佳科學理論和實踐。

CCAMLR采用生態(tài)系統(tǒng)方法和風險預防方法，通過對“捕撈及其相關行為”的管理實現(xiàn)養(yǎng)護南極海洋生物資源目的。《總體框架》明確規(guī)定其適用于“漁船及從事南極海洋生物資源調查的考察船”。因此，CCAMLR海洋保護區(qū)的建立應當符合漁業(yè)養(yǎng)護的國際法律和最佳實踐。但《總體框架》的規(guī)定及CCAMLR目前關于建立海洋保護區(qū)的具體提案，與《公約》第二條規(guī)定及以上有關漁業(yè)管理的科學理論、國際法基礎和最佳實踐，存在嚴重不符，具體情況見下文論述。

3.2 與《公約》主要條款的沖突

3.2.1 與《公約》第二條規(guī)定不符

《公約》第二條規(guī)定了CCAMLR的目的和原則，確立了南極海洋生物資源養(yǎng)護的目標、標準和基本方法，是整個《公約》的核心條款，其內容是：“1.本公約之目的是養(yǎng)護南極海洋生物資源；2.為本公約目的，“養(yǎng)護”一詞包括合理利用；3.本公約區(qū)域內的任何捕撈及有關活動，都應根據本公約規(guī)定和下述養(yǎng)護原則進行：（1）防止任何被捕撈種群的數(shù)量低于能保證其穩(wěn)定補充的水平，為此，其數(shù)量不應低于接近能保證年最大增量的水平；（2）維護南極海洋生物資源中被捕撈種群數(shù)量、從屬種群數(shù)量和相關種群數(shù)量之間的生態(tài)關系；使枯竭種群恢復到本款第1項規(guī)定的水平；考慮到目前捕撈對海洋生態(tài)系統(tǒng)的直接和間接影響、引進外來物種的影響、有關活動的影響以及環(huán)境變化的影響方面的現(xiàn)有知識，要防止在近二三十年內南極海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生不可逆轉的變化或減少這種變化的風險，以可持續(xù)養(yǎng)護南極海洋生物資源”。該條明確規(guī)定了《條約》最為核心的幾個要素。首先是“養(yǎng)護”與合理利用的關系。第二條的三個條款是目標、原則和方法的統(tǒng)一，不應割裂開來加以理解。第1款規(guī)定了公約的目的是養(yǎng)護南極海洋生物資源，第2款隨即進一步規(guī)定“養(yǎng)護”包含“合理利用”，第3款通過設定量化的目標對處理“養(yǎng)護”和“合理利用”的關系作出的明確解釋。CCAMLR使用生態(tài)系統(tǒng)為基礎的管理方法。只要以可持續(xù)的方式實施捕撈行為，并考慮漁業(yè)對生態(tài)系統(tǒng)其他組成部分的影響，這種方法并不排斥捕撈行為。CCAMLR正是通過其研究、監(jiān)測和養(yǎng)護措施對全球食品安全作出貢獻［11］。從實踐來看，CCAMLR在收集、分析和處理科學數(shù)據的基礎上，主要通過針對目標物種設定預防性捕撈限額，輔以針對兼捕物種設定致死率限額、臨時或區(qū)域性關閉部分海域、禁止某些漁具、打擊IUU等養(yǎng)護措施來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標［12］。其次，CCAMLR的對風險／威脅來源的判斷清楚，管理對象明確，即“捕撈及有關活動（harvesting and associated activities）”。1977—1980年，為應對南大洋上日益增加的對磷蝦等物種的捕撈活動，成員國通過艱苦的談判簽訂了《公約》。從CCAMLR成立以來通過的養(yǎng)護措施和工作內容即可看出，《公約》對其管理對象是十分明確的。再次，第二條第3款明確規(guī)定了可以通過科學數(shù)據加以量化的養(yǎng)護目標、科學衡量標準和處理方法。

《總體框架》雖然規(guī)定了要充分考慮《公約》第二條的規(guī)定，但實際上在以上三個方面均與《公約》規(guī)定存在沖突。首先，“養(yǎng)護”和“合理利用”的關系不明。過去幾十年養(yǎng)護實踐中通過允許漁業(yè)和設定捕撈限額的方式順利實施的“合理利用”條款，在適用于海洋保護區(qū)的問題上，突然間變成了成員國之間糾纏不清的問題。CCAMLR至少在2010年的科委會會議、2011年的海洋保護區(qū)研討會和2012年的委員會會議上討論了“合理利用”問題，但成員國之間的巨大分歧一直沒有得到解決。由于政治因素影響，《總體框架》放任了這一重大分歧的存在甚至擴大，未能對這一關鍵概念及其標準和適用方法作出明確解釋和規(guī)定。其次，《總體框架》僅規(guī)定適用于“漁船和從事生物資源調查的科學考察船”，但是由于缺乏系統(tǒng)、詳細、具體的風險分析和科學論證，對具體需要管理的行為和應對的風險沒有做出規(guī)定。其設定的具體養(yǎng)護目標模糊不清，關于具體保護區(qū)提案的討論，與《公約》在風險／威脅判斷清楚的基礎上，圍繞“捕撈及相關行為”做出決定的規(guī)定存在明顯的距離。其三，《總體框架》設定的六個具體目標概念流于空泛，未明確界定其內涵和外延，無具體的科學衡量標準，無法貫徹落實《公約》第二條第3款設定的目標和原則。這些問題的存在，使《總體框架》在管理范圍內、思路和方法方面實際上背離了《公約》的規(guī)定。

3.2.2 與《公約》第九條規(guī)定不符

《公約》第九條規(guī)定，委員會應當確定養(yǎng)護需求，分析養(yǎng)護措施的有效性，并以現(xiàn)有的最佳科學證據為基礎，制定、通過和修訂養(yǎng)護措施。事實上，委員會在通過《總體框架》并設定海洋保護區(qū)目標時，科委會對羅斯海和東南極兩個保護區(qū)提案的科學依據存在分歧，但委員會既沒有充分聽取科委會意見，也沒有在現(xiàn)有管理體系的基礎上系統(tǒng)性地論證和明確養(yǎng)護需求，更沒有對建設海洋保護區(qū)的有效性展開充分、系統(tǒng)、科學和具體的論證，委員會報告僅用一段簡短的文字就描述和確認了《總體框架》的通過情況［13］。

作為據以制定建立海洋保護區(qū)的《總體框架》的基本法律依據之一，《公約》第九條第2款（g）項規(guī)定CCAMLR可以“為科學研究或養(yǎng)護目的確定捕撈和禁捕地區(qū)、區(qū)域或次區(qū)域，包括用于保護和科學研究的特別區(qū)域”。自1993年開始，CCAMLR引入了小型科研區(qū)域（SSRU）的概念，并隨之將其擴展為幾乎所有的犬牙魚漁業(yè)。CCAMLR將整個公約區(qū)域劃分為許多細小單元（SSRUs），以便有針對性地收集科學數(shù)據，并實施養(yǎng)護措施。近些年來，為實現(xiàn)科研或養(yǎng)護目的，CCAMLR多次使用關閉部分海域的手段，并對關閉和開放的海域進行調整，以便收集科研數(shù)據。最近兩年，CCAMLR根據對磷蝦漁業(yè)進行管理的小型管理單元（SSMU）制度，也在48.1區(qū)等海域的磷蝦捕撈量達到觸發(fā)水平（trigger level）的時候暫時“關閉”了相關海域。雖然委員會或科委會并未對《公約》規(guī)定的關閉海域的時間和范圍做出正式的解釋，但從《公約》僅將臨時和關閉部分海域作為委員會可以使用的眾多手段之一，以及CCAMLR通過SSRU臨時和部分關閉海域的手段來調整、實現(xiàn)科研和養(yǎng)護目標的實踐來看，“永久或長期關閉部分海域”顯然不是對《公約》此項規(guī)定的合理解釋?！犊傮w框架》雖然沒有在條文中明確表明海洋保護區(qū)將作為禁捕區(qū)永久存在，僅僅規(guī)定了每隔10年對保護區(qū)進行審查，但由于《總體框架》缺乏對保護區(qū)衡量成功的標準、本底科學數(shù)據、容納合理使用的科學機制等關鍵要素的要求，海洋保護區(qū)事實上既沒有科學的評估標準，也缺乏合理的退出機制。從目前提交的羅斯海和東南極提案以及NGO的推廣宣傳活動［14］來看，提案國顯然傾向于追求將海洋保護區(qū)設置成長期性或者永久性禁捕區(qū)。

3.2.3 故意忽視CCAMLR根據《公約》規(guī)定制定的養(yǎng)護措施的有效性和在漁業(yè)管理方面取得的成就

CCAMLR目前實行世界上最為嚴格的養(yǎng)護措施，其卓越的漁業(yè)管理績效是舉世公認的。法國海洋保護區(qū)管理局和可持續(xù)發(fā)展與國際關系研究所資助的一項研究報告指出“在漁業(yè)管理方面，以及為履行保護脆弱海洋環(huán)境（VME）的國際義務，CCAM-LR通過了一系列養(yǎng)護措施?！@方面，CCAMLR通過的這些養(yǎng)護措施被普遍認為是高效（efficient）的”。但該報告隨即在未描述任何原因的情況下，即在下一段開始描述CCAMLR正在開展建立海洋保護區(qū)的工作［15］。在嚴格、有效、系統(tǒng)化管理的基礎上，科委會已經認定整個公約區(qū)域相當于一個世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）第四類海洋保護區(qū)，只是需要特別考慮將公約區(qū)域內的一些區(qū)域納入代表性海洋保護區(qū)體系之中進一步加以保護。在設立海洋保護區(qū)的討論中，盡管中國等成員國一再提醒，但CCAMLR始終不愿認真對待其取得的成就，并全面評估現(xiàn)有養(yǎng)護措施的有效性。《總體框架》中規(guī)定的保護區(qū)目標完全忽視了CCAMLR現(xiàn)有養(yǎng)護體系的有效性和取得的成就，既未能合理論證并指出在保護區(qū)之上再建保護區(qū)的依據，亦未能指出哪些威脅因素使CCAMLR需要對一些區(qū)域加以特別考慮，并將其納入新的海洋保護區(qū)體系。

4 科學性問題

南極條約體系提倡將科學作為養(yǎng)護和管理南極資源的基礎。1980年《公約》進一步提倡使用科學，用風險預防方法和從生態(tài)系統(tǒng)角度來管理南極海洋生物資源的捕撈活動［16］。《公約》前言指出，“必須加強對南極海洋生態(tài)系統(tǒng)及其組成部分的了解，以便能夠根據可靠的科學信息作出捕撈決定”?！豆s》第十五條第2款規(guī)定，“科委會應當按照委員會根據本公約目的而給予的指示開展活動，并應……制定用于確定本公約第九條所述的養(yǎng)護措施的標準和方法，并對建議的養(yǎng)護措施的影響進行評估”。2009年第28屆CCAMLR會議通過31／XXVIII號決議（Resolution），強調科學在CCAMLR的工作中發(fā)揮著基礎支柱性作用［17］。事實上，《總體框架》在制定過程中，科委會并未提出衡量海洋保護區(qū)目標是否實現(xiàn)的科學標準和方法，未對《總體框架》可能產生的影響進行評估。委員會也未要求科委會提供相關意見，并按照《公約》要求充分考慮科委會提供的科學意見。

《總體框架》列出具體目標大部分停留在抽象的學術描述層面，缺乏用于科學描述區(qū)域現(xiàn)狀的本底數(shù)據、衡量保護區(qū)是否成功以及開展持續(xù)性監(jiān)測與研究的科學指標和標準體系，甚至連作為目標的基本概念都缺乏科學界定。比如，什么是“代表性海洋生態(tài)系統(tǒng)”，如何認定“代表性”，僅具有“代表性”本身能否構成設立保護區(qū)的充分理由？什么是維持（生態(tài)系統(tǒng)）恢復能力或適應氣候變化效應的區(qū)域，其認定的科學標準如何？缺乏對這些必要基本概念和科學標準的準確界定，將導致無法用科學的方法對海洋保護區(qū)所涉區(qū)域的現(xiàn)狀、目標和發(fā)展過程進行描述和評估，并開展有效管理。這樣的目標設定，既不符合《公約》第二條規(guī)定，也不符合CCAMLR依靠可靠的科學信息作出養(yǎng)護決定的基本原則和實踐精神，會削弱CCAMLR以科學信息為基礎制定合理養(yǎng)護措施的能力，影響成員國參與公約區(qū)域國際治理的權利，最終將使得《公約》的目的和原則無法實現(xiàn)。

5 合理性問題

5.1 缺乏對風險／威脅的全面分析和明確定位

風險／威脅分析是制定保護目標的重要基礎和依據。CCAMLR適用生態(tài)系統(tǒng)方法和風險預防方法，以現(xiàn)有最佳科學數(shù)據為依據，圍繞“捕撈及相關行為”設定養(yǎng)護目標和原則，開展科學和管理工作，其基礎和前提是對風險／威脅來源（即捕撈及相關）的清晰判斷。2008年《歐盟海洋戰(zhàn)略框架》、澳大利亞相關法律和建設海洋保護區(qū)的指南性文件以及國際自然保護聯(lián)盟等都要求對海洋保護區(qū)擬保護目標面臨的壓力、影響和威脅等做出分析。其中，《歐盟海洋戰(zhàn)略框架》明確將不存在風險和不符合經濟效益原則作為免除成員國建立保護區(qū)等義務的合法依據［18］。《總體框架》設定了海洋保護區(qū)的具體目標，卻沒有說明這些目標是否面臨威脅以及威脅的來源和作用機制，也未對現(xiàn)有管理制度的有效性進行任何科學審查。由于CCAMLR已經從科學數(shù)據收集、漁具使用、捕撈限額、產品證書、船舶監(jiān)控、打擊IUU等方面，制定了一整套行之有效的規(guī)則，捕撈行為在現(xiàn)行制度下已經得到有效管理［7］。2008年《CCAMLR績效評估小組報告》對CCAMLR取得的養(yǎng)護成就做出如下評論：“CCAMLR管控的捕撈目標物種（如磷蝦、牙魚和冰魚），及目前與活躍漁業(yè)相關的兼捕物種的狀態(tài)，都符合《公約》第二條規(guī)定以及現(xiàn)有的負責任和可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)的最佳實踐。為取得這一成果，CCAMLR在科學和管理方面做出了大量努力，積極制定和實施有關養(yǎng)護措施。CCAMLR在開發(fā)和運用通過對被捕食者進行管理的方法來保護賴其為生的捕食者方面，在評估和限制漁業(yè)對兼捕物種的影響方面，以及為新漁業(yè)、探捕魚業(yè)的有序發(fā)展提供結構性和預防性程序方面，都處于特別領先地位?！保?9］雖然從 2004年，CCAMLR即開始了關于建立海洋保護區(qū)的探討，但其一直未能明確建立海洋保護區(qū)的“養(yǎng)護需求”?！犊傮w計劃》在未進一步提供風險／威脅分析的情況下設定的這些看起來先進、復雜的目標，不光合理性存在疑問，且可能使后續(xù)的管理計劃和措施的制定無據可依。

風險／威脅分析是適用“最佳科學證據”的前提。1994年聯(lián)合國跨界魚類種群和高度洄游魚類種群大會委托聯(lián)合國糧農組織（FAO）就風險預防性方法的適用準備并出具的信息文件指出，“在國際漁業(yè)管理機構，如果成員國提議需要引入風險預防性方法來改進管理措施，則該國需要提供令人信服的證據說服其他成員國，因為存在特殊情況而必須采用風險預防措施：即存在嚴重或不可逆轉的損害的高度風險?？茖W的作用這時體現(xiàn)為通過風險分析揭示風險的存在和范圍。如果現(xiàn)有信息不足以客觀地證明風險的存在，適用風險預防原則就很有可能起到反作用。在這種情況下，如果不能證明客觀存在的風險，管理機構可能面對的就是“臆想的風險”［20］。這一觀點，與1992年《里約宣言》第15條原則是一致的?！犊傮w框架》第二條規(guī)定了“CCAMLR海洋保護區(qū)應當建立在現(xiàn)有最佳科學證據的基礎上”，但在沒有提供證據證明風險／威脅客觀存在的情況下，適用“現(xiàn)有最佳科學證據”缺乏科學上的說服力。

5.2 宏大空泛的目標和有限的管理手段存在矛盾

CCAMLR現(xiàn)有的養(yǎng)護方法主要從捕撈活動入手，綜合考慮漁業(yè)對生態(tài)系統(tǒng)的直接影響以及對企鵝、海鳥、海豹等生態(tài)系統(tǒng)其他組成部分的影響（包括其捕食需求），結合科學上存在的不確定性和科學數(shù)據的缺陷等因素，以科學數(shù)據和研究為基礎，按照風險預防方法（precautionary approach）制定出預防性捕撈限額，同時，輔以新漁業(yè)、探捕漁業(yè)、產品證書等制度以及對漁具、漁產、捕撈區(qū)域的綜合管控，將捕撈量控制在“合理利用”的范圍內，實現(xiàn)漁業(yè)、科學研究和養(yǎng)護三者的平衡。有種觀點認為CCAMLR現(xiàn)行管理體制主要為被捕撈物種提供保護，如磷蝦、犬牙魚等，未能對生態(tài)系統(tǒng)其他環(huán)節(jié)提供綜合性保護，因此，設立綜合性大型海洋保護區(qū)成為一個必要的選項。對CCAMLR現(xiàn)有管理制度的這種理解有片面之嫌。CCAMLR的養(yǎng)護制度以風險管控（對捕撈及相關行為的管制）為導向，以科學信息的收集和分析為基礎，在科學的基礎上實施有針對性的管理。在風險評估階段和科學分析階段，需要尊重科學屬性，進行系統(tǒng)、全面和詳細的數(shù)據收集分析；在政策制定層面，要尊重政策執(zhí)行屬性，即有針對性、簡單明了，易于執(zhí)行。CCAMLR根據生態(tài)系統(tǒng)方法，在全面考慮受漁業(yè)直接影響的物種、生態(tài)系統(tǒng)其他環(huán)節(jié)（如企鵝、海鳥等捕食者）的需求、科學上的不確定性、數(shù)據缺口等科學問題的基礎上，根據決策和執(zhí)行的特點，制定有針對性的管理措施。兩個階段的特點和要求不同，不能混為一談。

《總體框架》在沒有進行全面清晰的風險評估、本底數(shù)據缺乏的情況下，就雄心勃勃地列出了六大類具體保護目標，試圖提供“綜合性、全面性”保護。這些具體保護目標除了本身存在以上所述的科學性問題和風險識別等問題外，其實現(xiàn)手段也比較有限：首先，是法律手段的限制?！豆s》和《總體框架》規(guī)定，CCAMLR海洋保護區(qū)能夠采取的管理手段只能圍繞對“捕撈及其相關行為”展開，具體來說有主要有兩種：確定捕撈季節(jié)和禁捕季節(jié)、確定允許捕撈和禁止捕撈的區(qū)域及次區(qū)域。《總體計劃》強調通過《公約》第九條規(guī)定（CCAMLR已經具體實施30多年）的諸多手段中的一兩種手段，實現(xiàn)比CCAMLR目前追求的目標更為復雜、宏大且缺乏具體定義的目標，其可行性值得商榷。其次是資源投入的限制。《總體計劃》提出的保護“代表性海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和棲息地”、“關鍵生態(tài)進程、棲息地和物種，包括種群數(shù)量和生活史階段”等目標定義模糊，其復雜程度遠非通過允許或禁止捕撈能夠達到。如羅斯海和東南極海洋保護區(qū)提案中都有科研和監(jiān)測的要求，但提案國除了一些空泛的科學目標外，無法拿出具體可行的科研監(jiān)測計劃，因為在南大洋惡劣的條件下，《總體框架》設定的目標所要求的科研和監(jiān)測資源投入遠遠超過了CCAMLR成員國的能力；另外，缺乏衡量成功與否的標準和指標體系，也可能導致成員國無法科學合理地組織設置科研監(jiān)測項目。

5.3 未能積極吸收與海洋保護區(qū)建設有關的國際先進經驗，尤其是一些關于海洋保護區(qū)建設的教訓

在歐盟的《海洋戰(zhàn)略框架指令》中明確規(guī)定了開展威脅分析和通過科學調查建立本底數(shù)據庫等要求；關于缺乏科學指標和標準體系使得無法評估和衡量海洋保護區(qū)是否成功的例子在歐盟［21］、澳大利亞［22］都有失敗的先例，并一再被學術文章指出；世界上第一個公海保護區(qū)地中海帕拉格斯海洋保護區(qū)在2002年建立以來，在有效性評估和科學監(jiān)測方面的成績并不理想；CCAMLR自己的生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測項目（CEMP）已經實施30多年，也未能有效實現(xiàn)其預定目標，為制定養(yǎng)護措施提供有效決策信息［23］。《總體框架》非但未能充分吸取這些經驗和教訓，反而造成了把已被歷史證明的錯誤和問題，向更大范圍推廣的態(tài)勢。

6 科學參照區(qū)缺乏科學論證和執(zhí)行基礎

根據《總體框架》的規(guī)定，“建立用于監(jiān)測自然變量、長期變化或捕撈行為及其他人類行為對南極海洋生物資源及其所屬生態(tài)系統(tǒng)影響的科學參照區(qū)”，可以作為建立南極海洋保護區(qū)的目的之一。現(xiàn)有的羅斯海提案和東南極提案都包含了建立科學參照區(qū)的內容，并把監(jiān)測、對比氣候變化和捕撈活動對南極海洋生物資源及其所屬生態(tài)系統(tǒng)的影響作為建立科學參照區(qū)的理由。

6.1 科學參照區(qū)存在結構性矛盾

在CCAMLR現(xiàn)有管理制度的背景下，這種科學參照區(qū)的設置存在結構性矛盾。根據現(xiàn)有的羅斯海和東南極兩個具體的海洋保護區(qū)提案，設立科學參照區(qū)的理由是因為部分科學研究項目的開展，須以海洋保護區(qū)提供的“保護”為前提，即設立科學參照區(qū)，以在區(qū)域內對捕撈活動進行禁止或管制為前提，通過對比捕撈區(qū)域和非捕撈區(qū)域的變化，研究氣候變化和捕撈行為對南極海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的影響。

漁船是重要的科學數(shù)據來源，CCAMLR處理的相當一部分生物數(shù)據來自漁船，以禁止捕撈為前提的科學參照區(qū)可能會大幅削弱CCAMLR在此區(qū)域的數(shù)據收集能力，從而影響CCAMLR根據充分的科學數(shù)據制定合理的養(yǎng)護措施。如東南極提案涉及的約80%以上的區(qū)域已經對漁業(yè)關閉多年，其結果之一就是這一地區(qū)成為“科學數(shù)據的缺乏的（datapoor）區(qū)域”［24］。羅斯海提案所涉部分區(qū)域也存在同樣問題。歷屆科委會會議報告和《CCAMLR績效評估報告》中一再出現(xiàn)因數(shù)據缺乏而無法評估某個物種狀態(tài)的措辭。在CCAMLR制度和實踐背景下，如何解決“禁漁”和獲取科學數(shù)據的平衡，需要切實依照《公約》第二條確定的原則，制定合理的整體解決方案。

6.2 設立科學參照區(qū)的應具備的條件

選劃部分區(qū)域當做自然實驗室開展上述對比研究在科學上確有必要，但是并非所有海域都適合開展上述對比研究?！犊傮w框架》僅僅提出，設立科學參照區(qū)可以作為設立海洋保護區(qū)的目標，但并未就設立科學參照區(qū)所需的自然條件、本底數(shù)據、項目規(guī)劃、資源投入、數(shù)據收集處理等方面等制定相關標準，科委會在討論具體保護區(qū)提案時也無法制定出合理的解決方案。

6.3 CCAM LR生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測項目（CEMP）的經驗和教訓

科學參照區(qū)的設置應當從CEMP項目的發(fā)展過程中汲取經驗和教訓。從1987年開始，CCAMLR選取了一系列CEMP觀測點，通過建立管理計劃實施特殊保護制度，圍繞以磷蝦為中心的生態(tài)系統(tǒng)，選取了企鵝、鳥類和海豹等對磷蝦種群數(shù)量減少比較敏感的物種，按照一系列標準指標展開觀測，旨在通過捕撈區(qū)域和非捕撈區(qū)域的對比，發(fā)現(xiàn)氣候變化和漁業(yè)對生態(tài)系統(tǒng)產生的影響。

由于缺乏整體設計和資金安排，CEMP項目由各成員國分別直接實施，導致觀測中的某些方面（特別是觀測點的選取和觀測的頻率、密度）只反映了相關成員國的作業(yè)區(qū)域、資源投入和觀測興趣［25］。經過二十多年的觀測，結果是“只有幾個關于如何將CEMP觀測數(shù)據明確地運用到漁業(yè)管理決策中的分析報告，但是至今未能就兩者之間的明確聯(lián)系或管理程序達成共識，更未付諸實施。此外，CCAMLR績效評估小組斷定，如果僅僅使用關于統(tǒng)計顯著性的通?？茖W標準，CEMP的設計不足以通過從屬物種的變化發(fā)現(xiàn)漁業(yè)（對生態(tài)系統(tǒng)）的影響；也不足以將漁業(yè)造成的影響從自然變化造成的影響中區(qū)分出來”［26］?？梢姡珻EMP的觀測結果并不理想。根據以上評估報告的內容可以看出，造成這種不理想觀測結果的原因，一是缺乏整體設計和資金安排，各成員國按照各自興趣各行其是；二是缺乏合理、有效的觀測指標和標準體系。另外，前述關于將漁業(yè)造成的影響從自然變化影響中區(qū)分出來所需的自然和社會條件也是進行有效科研設計需要考慮的重要因素。目前海洋保護區(qū)提案中提出的建立科學參照區(qū)的設想，與CEMP觀測點的設計和目標并無本質不同，甚至連缺乏整體設計和資金安排，缺乏合理的指標和標準體系這些缺陷都完全相同。CCAMLR及其成員國需要對這種重蹈覆轍的科研設計進行深入思考，并扎實做好基礎工作。

綜上，關于將科學參照區(qū)作為設立海洋保護區(qū)的理由和功能之一，關系到海洋保護區(qū)體系的整體功能和制度設計問題，需要進行整體評估。利用設立海洋保護區(qū)，開展?jié)O業(yè)影響和氣候變化影響的長期科學觀測，既存在結構性矛盾和挑戰(zhàn)，也有前車之鑒。解決這一難題，需要CCAMLR及其成員國按照《公約》規(guī)定的原則，以務實的態(tài)度，合理吸取經驗教訓，在全面評估的基礎上，進行整體設計，并制定詳細的科學規(guī)劃。

7 科研監(jiān)測計劃無法為海洋保護區(qū)提供堅實科學支撐

《總體框架》第五條規(guī)定了與海洋保護區(qū)有關的研究監(jiān)測計劃：

“委員會在科委會建議的基礎上，通過海洋保護區(qū)的研究監(jiān)測計劃。

研究監(jiān)測計劃在必要的情況下，列明在海洋保護區(qū)內實施的科學研究，包括但不限于：（1）根據海洋保護區(qū)具體目標實施的科學研究；（2）與海洋保護區(qū)具體目標相符的科學研究；（3）監(jiān)測海洋保護區(qū)具體目標在何種程度上得以實現(xiàn)。

不在研究監(jiān)測計劃之內的科研活動應當符合養(yǎng)護措施CM24-01的規(guī)定，除非委員會另有決定。

所有成員國都可以根據研究監(jiān)測計劃開展科研和監(jiān)測活動。

研究監(jiān)測計劃列明的數(shù)據將根據《成員國獲取和利用CCAMLR數(shù)據規(guī)則》，提交給秘書處，向成員國公開并用于符合該科研監(jiān)測計劃的分析。

除非經委員會另行同意，根據科研監(jiān)測計劃開展或從事與科研監(jiān)測計劃有關活動的成員國應每5年將相關活動，包括任何初步研究成果，編纂成報告并提交給科委會審核?！?/p>

科研監(jiān)測計劃對增強海洋保護區(qū)管理的透明度，確保CCAMLR全部成員國平等參與海洋保護區(qū)管理，發(fā)揮海洋保護區(qū)對科學研究的支撐作用，評估海洋保護區(qū)各項目標是否達成具有重要意義，是未來對海洋保護區(qū)及其管理措施進行評估和調整的科學基礎和依據。美國國家海洋保護區(qū)中心指出，科學監(jiān)測是實施有效和適應性（effective and adaptive）管理的國家（海洋保護區(qū)）體系的關鍵組成部分［27］。

《總體框架》雖然對CCAMLR海洋保護區(qū)科研監(jiān)測計劃的內容、適用和數(shù)據收集匯報方面都做了相應規(guī)定，但是對科研監(jiān)測計劃的內容規(guī)定過于抽象和原則，缺乏有效的科學支撐。

2008年歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》要求成員國通過建立海洋保護區(qū)等手段，使歐盟海洋環(huán)境在2016年之前達到“良好環(huán)境狀態(tài)（good environment Status）”標準。要求在科學研究和準備階段，做好初步環(huán)境評估、在此基礎上確定“良好環(huán)境狀態(tài)”標準和具體的環(huán)境目標，并制定持續(xù)的環(huán)境監(jiān)測計劃。在執(zhí)行階段制定的具體措施需要說明該措施：將怎樣執(zhí)行，以及將怎樣促進具體環(huán)境目標的實現(xiàn)。歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》附件一為“良好環(huán)境狀態(tài)”規(guī)定了一系列描述因子（qualitative descriptors），并要求成員國在此基礎上制定一整套用于描述良好環(huán)境狀態(tài)的規(guī)格參數(shù)表。在初步環(huán)境評估方面，要求按附件三所列指標充分調查有關海域的基本特征和參數(shù)，分析該海域面臨的主要壓力與影響，考慮經濟和社會因素及其他重要因素。在初步環(huán)境評估的基礎上，建立一個綜合性的環(huán)境目標和相關指標體系，為實現(xiàn)“良好環(huán)境狀態(tài)”提供科學指引［28］?！逗Ｑ髴?zhàn)略框架指令》用五個附件，分別就“良好環(huán)境狀態(tài)”、“負責部門”、“自然狀況、壓力和影響”、“建立環(huán)境目標要考慮的因素”、“監(jiān)測計劃”、“執(zhí)行計劃”等方面建立了一系列要求考慮的指標，并要求成員國據此開展進一步工作，建立具體的標準和科學描述體系。

歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》是眾多歐盟成員國代表通過法定程序討論通過的框架性法律文件，與CCAMLR《總體框架》在性質上和功能上具有某些相似之處。對比歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》的規(guī)定，可以看出《總體框架》在科研和監(jiān)測方面存在的問題。

第一，《總體框架》未對生物和環(huán)境本底數(shù)據及其調查評估作出要求。已經提交CCAMLR審議的羅斯海和東南極提案海洋保護區(qū)提案都沒有環(huán)境和生物本底數(shù)據。

第二，《總體框架》未能建立起一個科學指標、標準和方法體系，說明將來的海洋保護區(qū)需要研究和監(jiān)測哪些科學指標，用什么科學標準來衡量保護工作的進展，用什么樣的方法來處理收集的數(shù)據，以便對相關海域的現(xiàn)狀進行詳細的科學描述，對將來的管理和科學研究監(jiān)測行為進行指導，對海洋保護區(qū)的目標是否達成進行評估。《公約》第十五條明確規(guī)定，科委會應當制定用于確定本公約第九條所述的養(yǎng)護措施的標準和方法，但是科委會未能在《總體框架》通過之前為其制定這樣的標準和方法，委員會也未要求科委會提供相關建議并充分考慮其建議。從這個角度來說，《總體框架》的通過違反了《公約》規(guī)定的程序和步驟，也將對未來的科學研究和監(jiān)測造成不利影響。

第三，《總體框架》未能明確科研監(jiān)測計劃的組織分工和具體科研項目設置。

第四，《總體框架》實際上降低了數(shù)據收集報告的門檻。與CCAMLR現(xiàn)有科學數(shù)據收集制度相比，客觀上不利于促進海洋保護區(qū)域內的相關科學研究監(jiān)測和CCAMLR對保護區(qū)的適應性管理（adaptive management）。CCAMLR養(yǎng)護措施 CM23-01至CM23-07結合捕撈區(qū)域、捕撈手段等因素，規(guī)定了漁船5天、10天、月度報告等一系列數(shù)據收集報告制度，而《總體框架》不但將保護區(qū)內的報告的時間規(guī)定為5年，而且只要求編纂活動報告，并未對是否需要報告科學數(shù)據、科學數(shù)據的種類、內容、格式等做出具體要求，無論與歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》還是CCAMLR現(xiàn)有數(shù)據報告收集制度相比，這都不利于促進海洋保護區(qū)內的相關科研活動和管理。按此要求建立的海洋保護區(qū)不但不會加強，反而會削弱科學研究在制定養(yǎng)護措施中的作用。

第五，雖然《總體框架》規(guī)定了每10年對海洋保護區(qū)進行復審，但是由于缺乏本底數(shù)據、衡量成功的標準和衡量具體保護成果的科學指標和標準，這種審查實際在科學上不具有操作性。如2009年關于設立南奧克尼群島陸架海洋保護區(qū)的CM91-03號養(yǎng)護措施規(guī)定，2014年CCAMLR年會將會對該措施進行審議。根據2014年CCAMLR會議報告，本年度歐盟提交的《南奧克尼海洋保護區(qū)報告》顯示，成員國在過去5年之間基本上沒有在保護區(qū)內開展任何科學考察活動，該《海洋保護區(qū)報告》作出的關于保護區(qū)在何種程度上實現(xiàn)了養(yǎng)護目標的結論為：“沒有證據”表明保護區(qū)內的自然特性發(fā)生了變化?；谝陨显颍?3屆CCAMLR會議未能對該海洋保護區(qū)進行審查（Review）。這一事例充分反映了海洋保護區(qū)在以上方面存在的問題。

綜上所述，由于《總體框架》關于本底科學數(shù)據、科學指標與標準體系、信息收集管理系統(tǒng)等作為設立海洋保護區(qū)科學基礎的關鍵組成部分的規(guī)定缺失，提出保護區(qū)提案的國家也無意在這些方面開展堅實的基礎性工作，因此，在不改變現(xiàn)狀的情況下，提案國提出的簡單的科研監(jiān)測計劃很難承擔起為海洋保護區(qū)的監(jiān)測、評估、審核（review）提供科學基礎和支撐的重任。

8 管理計劃、科研監(jiān)測計劃與建立保護區(qū)的養(yǎng)護措施的相脫節(jié)

《總體框架》第四條僅僅規(guī)定，“海洋保護區(qū)的管理計劃一旦制定并經委員會通過，將作為養(yǎng)護措施的附件，包括為實現(xiàn)海洋保護區(qū)具體目標的管理和執(zhí)行安排”。這一規(guī)定不但未對居于海洋保護區(qū)核心的“保護”手段作出任何具體規(guī)定，且實際上將管理計劃和建立海洋保護區(qū)的養(yǎng)護措施割裂開來，即建立海洋保護區(qū)時不用考慮管理?？蒲斜O(jiān)測計劃也存在同樣的問題。根據這樣的思路，在建立保護區(qū)時，沒有本底數(shù)據、沒有衡量成功的標準，并且將不予考慮保護區(qū)未來的管理和科研監(jiān)測問題，也無法評估海洋保護區(qū)的保護作用，以及是否能夠實現(xiàn)《總體框架》第二條規(guī)定的具體目標。這樣的問題，在CCAMLR討論具體羅斯海和東南極海洋保護區(qū)提案時都引發(fā)了擔憂和分歧。

9 結論

《總體框架》在目標設定和具體實施方面存在的一系列問題已經體現(xiàn)在具體的海洋保護區(qū)提案中，并成為成員國爭論的焦點。CCAMLR及其成員國只有以務實的態(tài)度積極面對，嚴格遵守《公約》規(guī)定和精神，努力吸取國際上關于海洋保護區(qū)建設的經驗教訓，切實以科學數(shù)據和方法為基礎，才能真正理順南極海洋保護區(qū)建設的思路和制度，實現(xiàn)南極海洋生物資源養(yǎng)護的最高目標。將海洋保護區(qū)建設建立在政治而非科學和法律的基礎上，有違《公約》精神和CCAMLR的宗旨，不可能取得良好的結果。為此，CCAMLR應當進一步重視海洋保護區(qū)制度建設中存在的法律、科學和技術問題，以開放的態(tài)度審議并修補《總體框架》中的合法性、合理性和科學性問題，或通過具體的實施細則或指南對相關制度加以補正，通過實施統(tǒng)一的管理制度，維護和加強《南極條約》體系所確立并經CCAMLR實踐證明成功的國際治理體系，減少目前海洋保護區(qū)談判中存在的各自為政的混亂局面。中國作為CCAMLR成員國，有權利也有責任指出現(xiàn)有南極海洋保護區(qū)制度中存在的問題，要求科委會和委員會根據《公約》相關條款的規(guī)定，切實按照法定程序履行相關義務，加強海洋保護區(qū)制度建設，明確養(yǎng)護需要，提出設立海洋保護區(qū)的具體科學標準和方法，全面評估相關提案的影響，并制定具有針對性和可操作性的養(yǎng)護措施。

致謝 感謝國家海洋局極地考察辦公室領導的關懷及各位同事和朋友的支持。感謝評審專家提出的建設性修改意見。

特別說明：本文僅代表作者個人研究成果和觀點，不代表任何機構的立場。

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28 European Parliamentand of the Council，Establishing a Framework for Community Action in the Field ofMarine Environmental Policy（Marine Strategy Framework Directive），Directive 2008／56／EC，2008.