劉鴻宇/西林吉林業(yè)局營(yíng)林管理處

實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題及對(duì)策分析

劉鴻宇/西林吉林業(yè)局營(yíng)林管理處

隨著新形勢(shì)下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調(diào)整，建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，已成為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)備目標(biāo)和任務(wù)。森林分類經(jīng)營(yíng)改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)生業(yè)體系的基礎(chǔ)工作。

一、森林分類經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

1.國(guó)家和地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法尚未出臺(tái)。

⑴人們的生態(tài)觀念不強(qiáng)，對(duì)林業(yè)的三大效益認(rèn)識(shí)不到位。雖然我國(guó)歷史上就有植樹(shù)種竹的優(yōu)良傳統(tǒng)，但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)所帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)形成認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重偏差，弱視甚至無(wú)視林業(yè)所帶來(lái)的各種生態(tài)社會(huì)效益，人們享受這種效益成了理所當(dāng)然，而補(bǔ)償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門(mén)，特別是營(yíng)林業(yè)承擔(dān)了繁重的造林、育林任務(wù)，而不能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，經(jīng)營(yíng)困難成為必然。如一些森林公園，水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)中，森林的管護(hù)和撫育等任務(wù)屬林業(yè)部門(mén)的“分內(nèi)事”，而經(jīng)營(yíng)收入?yún)s進(jìn)入了旅游部門(mén)、水利部門(mén)的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脈沖鉗子，剝離的現(xiàn)象應(yīng)該說(shuō)帶有一定的普遍性。

⑵森林的生態(tài)、社會(huì)效益計(jì)算困難。森林的生態(tài)、社會(huì)效益補(bǔ)償問(wèn)題的提出，已為時(shí)不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒(méi)有一個(gè)明確且切實(shí)可行的計(jì)算方法和補(bǔ)償辦法。

公益的補(bǔ)償問(wèn)題是制約公益林建設(shè)和實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，因公益林具有效益外在性和受益對(duì)象廣泛性的特點(diǎn)，造成公益林“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，全社會(huì)受益”、“相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)受益”、“上游負(fù)擔(dān)，下游受益”、“林業(yè)部負(fù)擔(dān)，全社會(huì)受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣，政策性強(qiáng)，到目前為此，國(guó)家尚未對(duì)國(guó)家公益林的補(bǔ)償程序、補(bǔ)償辦法、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國(guó)家政策尚未出臺(tái)的情況下，各省、地方政府也未對(duì)地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法。生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法是關(guān)系到森林分類經(jīng)營(yíng)尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)，關(guān)鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，森林的生態(tài)、社會(huì)效益補(bǔ)償機(jī)制滯后，已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)實(shí)際運(yùn)作的瓶頸。

2.分類經(jīng)營(yíng)管理體制尚不完善。

實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)就必須要進(jìn)行森林的分類管理。但在目前分類經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中尚未有完善的森林分類經(jīng)營(yíng)管理辦法，而傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式混淆了作為商品產(chǎn)業(yè)的林業(yè)和作為社會(huì)公益事業(yè)的林業(yè)在經(jīng)濟(jì)屬性、經(jīng)營(yíng)利用目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)方式、管理要求、社會(huì)實(shí)現(xiàn)形式以及價(jià)值利益補(bǔ)償?shù)确矫娴牟顒e，而統(tǒng)一于高度集中的計(jì)劃管理體制之下，按同樣的體制、同樣的模式與方法去經(jīng)營(yíng)建設(shè)，帶來(lái)的問(wèn)題也很多：

⑴大面積的天然林資源尤其是天然林中原始林被采伐后，被林相單一的人工林取伐，造成生態(tài)危機(jī)的潛伏。天然林生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)延長(zhǎng)雜、功能完善、生物多樣性豐富，具有人工林不可比擬的生態(tài)價(jià)值。

⑵因缺乏科學(xué)的價(jià)值利益投入補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)有林區(qū)和各類防護(hù)林經(jīng)營(yíng)單位面臨學(xué)生的困難。因無(wú)林可采，或者無(wú)法在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼。

⑶林業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不明確，林業(yè)的生態(tài)效益和社會(huì)效益往往讓位于林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和目標(biāo)。

3.社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林產(chǎn)品需求矛盾依然存在。分類經(jīng)營(yíng)實(shí)施之初，將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會(huì)效益，商品林則要承擔(dān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林產(chǎn)品需要的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國(guó)森林資源現(xiàn)狀分布、結(jié)構(gòu)不均衡性及時(shí)天然林過(guò)量采伐，在分類經(jīng)營(yíng)實(shí)施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林產(chǎn)品的需求供給；同時(shí)，對(duì)森林分布較多，并以木材生產(chǎn)為財(cái)政和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源的林區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)較大的沖擊，資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困已成為制約重點(diǎn)林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。而林業(yè)生產(chǎn)力水平不高也阻礙了林業(yè)發(fā)展。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)家每年用于治山造林的投資不及水利投資的十分之一，隨著兩大生態(tài)林業(yè)工程的相繼提出和推行，林業(yè)的地位的投入均有明顯的提高，但由于受過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)陰影影響，更受眼前經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，時(shí)至今日，部分行業(yè)、部分對(duì)狹隘利益的維護(hù)和部分決策者的短期行為，以及全民生態(tài)、環(huán)保意識(shí)的淡薄等現(xiàn)狀仍令人憂慮。

4.公益林建設(shè)與林農(nóng)生活水平提高的矛盾。國(guó)家對(duì)重點(diǎn)公益林的區(qū)域布局政策及公益的補(bǔ)償政策不明確，讓一些既得利益者坐享其他成而未付出相應(yīng)的代價(jià)。同時(shí)，也使一些地區(qū)在森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃過(guò)程中埋下伏筆，以便將來(lái)向著有利于自身的政策上靠。另外，處于山區(qū)、重點(diǎn)林區(qū)的公益林，還不能從根本上解決林農(nóng)的生計(jì)問(wèn)題。生態(tài)公益林建設(shè)區(qū)大多為貧困山區(qū)，林農(nóng)對(duì)森林的依賴程度和期望值很高。林農(nóng)在能源、建房和自用材料等方面在很大程度上依賴于消耗森林資源，經(jīng)濟(jì)來(lái)源在很大和度上也源于森林。政府若不能采取切實(shí)可行的調(diào)控手段對(duì)林農(nóng)及其利益從根本上給予必要的扶持和保護(hù)，公益林的建設(shè)與發(fā)展將很難得到較長(zhǎng)期的保證。

二、實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)有關(guān)對(duì)策分析

實(shí)行森林分類經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)根本性和全局性的改革，其主要任務(wù)并不在于對(duì)森林進(jìn)行簡(jiǎn)單的劃類，而在于圍繞分類經(jīng)營(yíng)這一個(gè)基本要求必須進(jìn)行的從管理體制、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)方面的配套改革，以推進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的全面的可持續(xù)發(fā)展。

1.盡快制訂和完善政策法規(guī)，建立管理辦法。建議國(guó)家林業(yè)局在詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)森林分類經(jīng)營(yíng)政策法規(guī)，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補(bǔ)償金管理辦法”等。各級(jí)地方政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)森林分類經(jīng)營(yíng)的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關(guān)政策，使森林分類經(jīng)營(yíng)的管理和公益的補(bǔ)償。補(bǔ)助資金的使用與管理納入法制化軌道。除了國(guó)家要增加對(duì)公益林的投資源共享外，必須建立和健全森林生態(tài)公益林的補(bǔ)償制度。根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)投入”的原則，生態(tài)公益林的服務(wù)對(duì)象明確的，由其受益者補(bǔ)償，服務(wù)對(duì)象不明的，由政府補(bǔ)償。征收的森林生態(tài)公益林補(bǔ)償資金主要用于公益林培育、經(jīng)營(yíng)管理和新的公益林工程建設(shè)。

2.改進(jìn)在分類經(jīng)營(yíng)條件下對(duì)森林的經(jīng)營(yíng)方式。根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營(yíng)的不同要求和特點(diǎn)，分別采用不同的管理和經(jīng)營(yíng)方法，公益林建設(shè)以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會(huì)效益為目標(biāo)，應(yīng)該根據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然條件，因地制宜地采取封山育林、封山護(hù)林等營(yíng)林方式，實(shí)行喬、灌、草結(jié)合，針、闊葉混交合理搭配，以充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。對(duì)于商品林建設(shè)，以追求最大的經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，根據(jù)市場(chǎng)的需要，采用高投入、高產(chǎn)出、高效益的“三高”模式的集約化經(jīng)營(yíng)。

3.幫助生態(tài)公益林區(qū)群眾實(shí)際困難。引導(dǎo)生態(tài)公益林區(qū)群眾在不破壞環(huán)境建設(shè)的條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決林區(qū)群眾的實(shí)際困難，推廣節(jié)能技術(shù)，發(fā)展沼氣解決群眾燒柴問(wèn)題，發(fā)展林下養(yǎng)殖、種植業(yè)，開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)業(yè)，讓林農(nóng)增加收入，解決森林資源保護(hù)與森農(nóng)生活提高的矛盾。