河北省財政科學與政策研究所 成 軍

淺議對改革與財稅改革的認識

河北省財政科學與政策研究所 成 軍

2014年，被視為全面深化改革元年。作為財稅工作者，我們站在了深化財稅改革的起點上；在我們的前面，2020年建設現代財政制度的目標清晰可見。改革，不可回避，必須面對。面對新一輪財稅改革，我們需要搞清楚一系列問題，在思想上做好充分的準備。本文探討了改革、改良、革命、財稅改革、財稅體制改革等相關概念及相互關系，旨在破解推進財稅改革中存在的一些認識誤區(qū)。

改革；財稅改革；財稅體制改革

一、改革的定義是什么？

全面深化改革是當前中國最熱門的話題，關于改革的討論如火如荼，人人都在談改革，但并不是每個人都清楚什么是改革、改革的內涵和外延又是什么。筆者認為，認識改革，不能簡單地就改革論改革，需要放在一個內外環(huán)境中，廣視角、深層次地加以理解。

(一)放在外部關系上，我們需要學會甄別改革、革命和改良。

單獨看改革，被當做一個“公理”在用，并不需要知道什么是改革，只要會用就行了。其實，我們只要把改革與它的相關詞語、近義詞放到一起，找到它們之間的差異，就可以比較準確地把握改革的定義。

1.改革、革命和改良的基本概念?！案母铩?，基本詞義為“變更，革新”，是指各種包括政治、社會、文化、經濟、宗教組織作出的改良革新。我們可以理解為：改掉“存在明確問題的、不合理的、落后的、嚴重影響生產力發(fā)展的”部分，使之更加合理完善。這個詞語出于“胡服騎射”的故事。公元前307年趙武靈王下令作戰(zhàn)時改華夏傳統(tǒng)長裙長袖服裝為胡人緊湊短衣長褲，因為胡人服飾多為動物毛發(fā)皮革所制，故而有“改革”一詞。

“革命”一詞的古義是變革天命。古代以天子受天命稱帝，故凡朝代更替，君主改年號，稱為革命。革命有廣義和狹義之分。從廣義上講，革命指推動事物發(fā)生根本變革，引起事物從舊質變?yōu)樾沦|的飛躍；從狹義上講，革命主要是指社會革命和政治革命，打破舊秩序，建立新秩序。所謂革命，是要求從根本上改變事物的本質，表現為自然界、社會界或思想界發(fā)展過程中產生的深刻質變。

“改良”，基本詞義為“改正過錯，轉為良善”。改良指去掉事物的某些缺點，使之更適合要求或者改善。這暗含在現有的基礎上修改，不是推翻重來。著名革命家、教育家吳玉章在他的《論辛亥革命》中講到：“中國最早的資產階級政治家如康有為和梁啟超等曾經認為這種改革也可以用革命以外的其他方式，例如日本的方式，即依靠政府采取一些改良的方式來完成?！备牧贾髁x是以溫和的手段在細枝末節(jié)上對原有體系制度進行修繕補充。

2.改革、革命和改良三者的關系。筆者的理解，從改良到改革再到革命，在事物改變的程度上表現為一種遞進的關系。

首先看改良與改革的主要區(qū)別。由于人們習慣上在談論改良即體制的自我完善時也使用改革的概念，就普遍產生概念上和事實上的混淆，把完全不同的事實都冠以改革之名。舉一些例子，以前你拿鈍刀砍樹，速度非常慢，你把刀磨快了，速度上升了很多，這就是改良，但是如果用電鋸砍樹，從手動轉為電動，那速度則飛躍了幾個檔次，那就是改革；現代管理之父泰勒做的搬鐵試驗是改良，自動化生產線、機器人代替工人就是改革；黑白打印改為彩色打印是改良，三維打印的出現就是改革；活字印刷取代雕版印刷、電腦代替手工算盤等都是改革?？梢?，改良是在原有的基礎上進行進一步的優(yōu)化，它是在原有基礎上的進步，而改革的含義比改良要深刻得多。具體到社會領域，改革一般來說是一個時代的終結，另外一個時代的開始。黨的十八屆三中全會提出“必須站在新的歷史起點上全面深化改革”就表達了這個意思。

然后再看改革與革命的主要區(qū)別。第一，面對的背景不同。改革時社會背景相對平和，社會關系處于可調和階段，通過社會關系的調整可以實現其與社會生產力的相適應；而革命時社會背景相對動蕩，社會關系處于不可調和階段，其與社會生產力的適應性問題異常突出。第二，采取的方式不同。如果轉換過程是自上而下地完成，一般稱為改革，如果自下而上地完成，通常就說是革命。改革是國家和政府主動采用的一種自上而下的和平的方式，特征為平緩的、主動的；而革命一般是由群眾發(fā)動的自下而上的暴力方式，采取的是暴力、流血的手段。相較于革命是以極端的方式推翻原有政權以達成改變現狀的目的，改革是指在現有的政治體制之內實行變革。第三，行為的目的不同。嫁接重生、治病救人是改革，推倒重來、以新代舊是革命。改革是為了維護和鞏固自己的統(tǒng)治，而革命是推翻舊的社會制度，建立新的社會制度。第四，對生產力影響不同。改革是對以往社會制度的完善與改進，不會造成生產力的破壞，這在一定程度上有利于社會發(fā)展；而革命必然對國家機器、對社會生產力造成一定的破壞，在革命之后必然要對國家機器、生產力等進行重建，成本更高。

當然，改革與革命之間也可能出現轉換。通常一個改革是否能成功會影響一個國家的命運，若成功可讓該國走向穩(wěn)定局勢，若失敗可能招致內亂或沖突。“商鞅變法”，立木建信，統(tǒng)一度量衡，實行縣制、什伍制和爵位制，經過變法秦國逐步發(fā)展成為戰(zhàn)國后期最強大的封建諸侯國。明萬歷朝宰相張居正推行“一條鞭法”，把原來的田賦、徭役和雜稅合并起來，折成銀兩，分攤到田畝上，按田畝多少收稅，促使自然經濟進一步瓦解，為工商業(yè)的進一步發(fā)展創(chuàng)造了條件?！巴醢彩兎ā保C布了青苗法、免役法、方田均稅法、農田水利法和市易法等一大批法令，進行了大刀闊斧的改革，但由于未處理好具體實行的問題以及與反對者的關系，最終以失敗而告終。變法失敗后41年，北宋滅亡。

可見，改革的程度輕于革命，重于改良。只要把握好這個“度”，就能對“改革”一詞有一個清楚的、客觀的認識，避免出現打著改革的旗號卻拿著改良來應付或以“革命”的冠名來夸大某些領域的改革。

(二)放在內部結構上，我們需要認識到改革的由低到高的層次。

經濟學家、北大教授王建國早在2000年就提出了改革的四個層次。他認為，改革包括表象改革、體制改革、憲制改革、觀念改革四個層次。

第一層次的改革是表象關系的改革。這是對被扭曲的現象關系作調整。例如價格改革是對扭曲了的價格作調整。這一層次的改革主要停留在政策的層面上，大多只是技術層面的細化或局部調整，容易演化成“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的碎片化改革，難以解決累積而成的內在性難題。

第二層面的改革是經濟體制和政治體制的改革。體制改革的核心是調整和重新界定權利與法人之間的清楚對應關系。王建國認為，經濟和政治生活在表象關系上的紊亂是由經濟體制上的產權界定和政治體制上的人權界定不清楚造成的。黨的十八屆三中全會提出要站在新的起點上全面深化改革，著眼于破除各方面體制機制弊端，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，就屬于這個層面的改革，改革的總目標定為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

第三層次的改革是憲制改革。憲制改革的核心的是權力關系而不是權利關系。前一個權力是力量的“力”，后一個權利是利益的“利”。筆者的理解，體制改革解決是怎么“吃肉”的問題，憲制改革解決是誰來“分肉”的問題，更具有決定性。從邏輯關系上講，“吃肉”關系的紊亂是由“分肉”關系的紊亂造成的。

第四層次是價值觀念的改革。價值觀念改革是所有改革中最核心、最本質的一個層次。王建國認為，如果人們判斷事物對錯的文化價值觀念是不清楚的，甚至是紊亂的，那么人們就無法評價改革的功與過、是與非。

從效率上，改革的起點應該從觀念改革開始，順之以憲制改革、體制改革，最后才是政策改革。這就如同建房子一樣，首先必須有觀念、有想法，然后有圖紙、有設計，最后才進行備料和建設。遵循這樣次序的改革，注重頂層設計，改革路線圖清晰，少走彎路，改革成本低，浪費小。從現象和政策改革入手，“摸著石頭過河”式的試探性改革，在沒有前人給出經驗的情況下辦事謹慎，比較實用，以較為保守的甚至原始的方法逐步摸清情況，邊干邊摸索經驗，優(yōu)點是可進可退，缺點也比較突出，其改革成本相對較高，隨時都有走回頭路的可能，就像建了房子又要拆了再建一樣。

二、什么是財稅改革？

認識財稅改革，既需要把握改革的一般屬性，又需要把握財稅改革的特定屬性，更需要把握財稅改革與財稅體制改革的區(qū)別所在。

(一)財稅改革兼有改革的一般屬性與財稅的特定屬性。

財稅改革作為一項具體的改革，它兼有改革的一般屬性。如財稅改革不是修修補補的微調式財稅改良，也不是推倒重來的顛覆式財稅革命，而是改掉“存在明確問題的、不合理的、落后的、嚴重影響生產力發(fā)展的”部分的適應性財稅改革。再如財稅改革也可分為表象關系改革、權利關系改革、權力關系改革和價值觀念改革四個層次。

同時，財稅改革作為改革的一種特例，具有財稅領域的特定屬性。財稅改革的范圍是“為公共部門生產公共物品的經濟活動籌集、分配、核算、管理、監(jiān)督經濟資源的活動”，目標是建立社會主義市場經濟條件下的公共財政；講究的是融會貫通生財、聚財和用財“三財之道”，其中，生財為根本，聚財要有度，用財講效益；遵循的是“為民理財”和“依法理財”，理的是民主之財、規(guī)范之財、高效之財和廉潔之財；改進的是資源配置、收入分配、經濟穩(wěn)定和促進發(fā)展“四大”職能，需要將這些職能合理配置于政府及其內部的各個公共管理部門之間，各級人民政府為決策層，財政部門為中介層，是聯系政府與各部門在理財方面的橋梁和紐帶，各個公共管理部門為執(zhí)行層，承擔著相應的公共財政管理職責，從而建立起利益共同體和責任共擔體系。

(二)財稅改革有別于財稅體制改革。

大家談到財稅方面的改革時，有的習慣于稱為“財稅改革”，有的習慣于稱為“財稅體制改革”，很多時候將兩者通用。這就是把財稅體制改革與財稅改革混為一談。其實，兩者之間是有差別的。財稅改革涉及財稅的所有領域，包括收入、支出、預算、體制、政策、公共資產等多個方面；而財稅體制改革涉及的是體制領域，研究的是政府以稅收作為主要財政來源以實現政府職能的相關舉措和制度，前提是合理劃分政府與市場的關系，在政府職責邊界范圍內構建財政體制，由各級政府間事權和支出責任劃分、財政收入劃分、轉移支付制度三個環(huán)環(huán)相扣的有機部分組成。我國的財稅體制改革，30年來主要在三個領域當中進行展開。一個是財政收入方面，也就是稅收體制的改革，經歷了兩次大的改革，2004年又開始了新一輪的分步推進的改革，現在正在進行。第二個領域是在財政預算支出方面的改革，這個改革主要有四個方面——部門預算、國庫集中收付、財政監(jiān)督和政府采購改革，現在處于深化階段。第三個部分是政府間的財政關系，也就是中央政府和地方政府之間的財政關系，這個方面的改革初期已經進行過重大的改革，實行的是下放財權的收支包干體制，到1994年又進行了分稅制改革，這個方面的改革不是很徹底，解決的是各級政府間的收入劃分問題，事權和支出責任劃分并沒有涉足，因而是一項不完整的改革。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的若干重大問題就涉及深化財稅體制改革，包括改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三項內容。這僅為財稅改革的一部分，財稅改革作為全面深化改革的突破口，與經濟體制改革、社會事業(yè)改革、行政管理改革等重大改革密切關聯，在其中或明或暗地提出了財政要跟進配套改革的要求。以養(yǎng)老保險為例，一方面，做大做實基本養(yǎng)老保險，推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，統(tǒng)一城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險制度，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，建立中央與地方養(yǎng)老保險基金的缺口分擔機制，都離不開財稅支撐。另一方面，推動企業(yè)(職業(yè))年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險發(fā)展，需要完善稅收優(yōu)惠政策。當前的財稅改革，除財稅體制改革之外，還包括現代國庫管理制度改革、財政監(jiān)督機制改革、財政收入管理改革、財政支出管理機制改革等內容。可見，財稅體制改革是財稅改革的一部分，財稅改革包含了財稅體制改革。

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