住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心 浦 湛

人口從農(nóng)村向城市流動，從中小城市向大城市流動是我國城市發(fā)展的兩個(gè)顯著特征，其形成的一個(gè)直接結(jié)果是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市規(guī)模體系逐漸失衡。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了通過差異化人口管理和戶籍制度改革，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路。目前存在的一個(gè)主要問題是，我國以往城市規(guī)模劃分所用的方法并不能真實(shí)反映城市人口集聚程度，因此，本文采用真實(shí)反映城區(qū)人口規(guī)模的數(shù)據(jù)及城市規(guī)模的新劃分方法對我國城市體系的失衡性進(jìn)行了研究，分析了造成我國城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡的原因，提出應(yīng)對措施。

一、我國城市和城市群發(fā)展存在失衡

(一)城市體系的結(jié)構(gòu)不盡合理。

我國早在20世紀(jì)50年代就對城市規(guī)模等級的劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定，具體為:50萬人口以上為大城市，50萬人口以下、20萬人口以上為中等城市，20萬人口以下的為小城市。1980年，《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》將城市規(guī)模分為四個(gè)等級，在原標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上補(bǔ)充定義人口100萬人以上城市為特大城市，但未對何為城市人口作出明確界定。1989年頒布的《城市規(guī)劃法》，沿用了大、中、小三個(gè)等級的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，將城市人口定義為市區(qū)和近郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口。該劃分方法的主要問題是依賴各城市總體規(guī)劃對城市的具體分區(qū)，而且基于戶籍的人口劃分不能真實(shí)反映城市人口集聚規(guī)模。2008年出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中未對城市規(guī)模進(jìn)行規(guī)定。

本文將城市規(guī)模等級的劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為:小城市人口規(guī)模認(rèn)定從20萬人以下提升至50萬人以下，中等城市認(rèn)定從原20萬～50萬人上升至50萬～100萬人，大城市從原50萬～100萬人上升至100萬～500萬人，將500萬～1000萬人口規(guī)模的城市界定為特大城市，1000萬人以上人口規(guī)模的界定為超大城市。其中的城市人口采用該行政區(qū)域的城區(qū)(“城區(qū)”定義參考《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》)范圍的常住人口。其主要理由是，一方面隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不同等級城市人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相應(yīng)提高;另一方面，采用城區(qū)常住人口更能反映在城市空間范圍內(nèi)生產(chǎn)生活的真實(shí)人口規(guī)模，而且可對全國城市按統(tǒng)一口徑的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行等級劃分。

采用以上標(biāo)準(zhǔn)對2013年我國658個(gè)城市的人口規(guī)模進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，我國目前城市體系的構(gòu)成有如下特點(diǎn):一是超大城市規(guī)模巨大，且還在高速擴(kuò)張中。658個(gè)城市城區(qū)總?cè)丝谶_(dá)4.33億人，人口規(guī)模在1000萬人以上級別的城市5個(gè)，分別為上海、北京、重慶、深圳和廣州，其中達(dá)到2000萬人級別的城市為上海和北京;這五個(gè)城市人口總量達(dá)到7498.8萬人，占全部658個(gè)城市的17.3%，而且人口規(guī)模還在持續(xù)增長，解決城市病成為政府不得不面對的問題。二是特大城市數(shù)量及規(guī)模相對不足。500萬～1000萬人口規(guī)模的城市數(shù)量僅有6個(gè)，為天津、武漢、東莞、南京、鄭州、沈陽，其人口總量僅相當(dāng)于超大城市人口總量的1/2，平均城市人口僅為超大城市的2/5，帶動區(qū)域城市群發(fā)展的力量不足。三是大城市數(shù)量較多，但人口規(guī)模偏低，中西部的大城市數(shù)量偏少。大城市共有68個(gè)，其平均人口規(guī)模僅為200.5萬人，不到特大城市平均城市人口數(shù)的一半?；旧戏植荚跂|部，僅江蘇省就有8個(gè)城市達(dá)到大城市及以上規(guī)模，而人口相對較少的中西部省份如青海、甘肅、陜西、新疆、寧夏、廣西、云南、海南等僅省會城市達(dá)到大城市的規(guī)模。四是中小城市散、多、弱。中小城市數(shù)量極為龐大，占全部城市數(shù)量的88%，但城市人口規(guī)模卻僅占45%;平均人口規(guī)模僅為31.9萬人，甚至達(dá)不到超大城市、特大城市一個(gè)市轄區(qū)的人口規(guī)模，相對大型城市來說沒有吸引力，無法達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求，部分小城市還存在不同程度的人口凋敝。

(二)不同規(guī)模城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大。

不同規(guī)模城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的差異，由于沒有針對本文界定的城區(qū)范圍的有效GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此，仍以全市范圍內(nèi)常住人口和全市GDP作為指標(biāo)，對2011年人均GDP排名前100位的城市進(jìn)行分析，從結(jié)果來看，這些城市分為四類:第一類是人口規(guī)模超大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的一線城市，包括北京、上海、廣州、深圳等，這些城市城市化率高，規(guī)模優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，不但是人口大市，也是中國的經(jīng)濟(jì)重心;第二類是以各省會城市、計(jì)劃單列市為代表的高人口規(guī)模城市，這類城市常住人口規(guī)模在700萬～1300萬人之間，其平均人口規(guī)模小于第一類城市。此類城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，城市化程度也差異較大，很多農(nóng)業(yè)為主的大市人口分散，集聚程度不高;第三類是低人口數(shù)量，高GDP的資源型城市，包括鄂爾多斯、東營、大慶、包頭，常住人口規(guī)模在200萬～300萬人之間，主要發(fā)展煤炭、石油、天然氣等資源型產(chǎn)業(yè);第四類是數(shù)量眾多的大中城市，人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平都相對較低。

以上述標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國城市發(fā)展水平存在以下特征:一是700萬人常住人口成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一道門檻。常住人口700萬人以下的城市，除幾個(gè)資源型城市以外，僅有無錫、大連、珠海少數(shù)幾個(gè)城市人均GDP超過8萬元/年;超過7萬元/年的也不到10%。二是700萬～1100萬人口的城市經(jīng)濟(jì)兩極分化。杭州、南京、寧波、佛山等城市雖然人口規(guī)模與第一類城市還有一定差距，但經(jīng)濟(jì)水平已比較接近第一類城市的平均水平，其共性是城市化率高;而南陽、周口、菏澤、臨沂等人口大市，城市化率低，農(nóng)村人口負(fù)擔(dān)重，經(jīng)濟(jì)水平不高。三是1100萬人口成為城市發(fā)展實(shí)力的另一道門檻。北京、上海、廣州、天津、蘇州、深圳這些人口規(guī)模巨大、城市化率高的城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯領(lǐng)先，而成都、重慶雖然處于中西部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，但近年來發(fā)展勢頭迅猛。

(三)各城市群發(fā)展水平不均衡。

國家主體功能區(qū)規(guī)劃中總結(jié)了全國初步形成的21個(gè)城市化地區(qū)，即城市群的發(fā)展范圍，此外各地還提出了其他一些城市群劃分，由于其各自地理分布、發(fā)展歷史、發(fā)展條件等因素影響，城市群的規(guī)模、發(fā)展水平差異較大。首先，就三大城市群來看，京津冀雙核心，中心強(qiáng)周邊弱;長三角單一核心，發(fā)展比較成熟;珠三角雙核心，發(fā)展較為均衡。其次，其他城市群的發(fā)展差異也較大。如武漢1+8城市圈，明顯的單中心化發(fā)展，位于城市圈核心的武漢，“五普”至“六普”間十年常住人口增長了17.72%，增長速度居中部城市第三，而其周邊黃石、荊門、襄陽、宜昌等城市常住人口增長率卻分別為－1.94%、－3.27%、－2.80%、－2.16%，城市圈核心城市和周邊各城市的發(fā)展不均衡。再如，部分城市群內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)各具特色、分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，區(qū)域綜合發(fā)展?jié)摿^高。

二、歷史基礎(chǔ)疊加行政主導(dǎo)是不均衡的重要原因

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策、歷史基礎(chǔ)造成起點(diǎn)不同。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略一直以來提及較多的是“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”、“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”等，中小城市為重點(diǎn)是長期以來我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，但中小城市發(fā)展本身面臨的經(jīng)濟(jì)規(guī)模劣勢和人才、基礎(chǔ)設(shè)施缺陷，導(dǎo)致發(fā)展戰(zhàn)略所引導(dǎo)的和實(shí)際情況是脫節(jié)的，一方面是北京、上海等超大城市發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，另一方面是中小城市發(fā)展乏力，沒有形成合理的大中小城市體系結(jié)構(gòu)。

2.人口、經(jīng)濟(jì)集聚的路徑依賴及交通成本狀況不同。保羅·克魯格曼在其新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)及空間經(jīng)濟(jì)學(xué)模型中驗(yàn)證了兩條重要事實(shí):一是人口和經(jīng)濟(jì)的集聚存在路徑依賴，二是交通成本的降低影響著城市人口的擴(kuò)散—回流效應(yīng)，并決定了城市的規(guī)模。前者要求城市發(fā)展具備一定歷史基礎(chǔ)和較大的原有城市規(guī)模，如北京、上海、天津、廣州等，實(shí)際上只有少數(shù)具備特定歷史機(jī)遇的城市，如深圳才有后來者居上的機(jī)會。后者交通成本對城市規(guī)模的影響十分顯著。在交通成本逐步降低，城市規(guī)模逐步增大的過程中，擴(kuò)散—回流效應(yīng)具有不同的作用。首先隨著交通成本降低，給其他城市人口向中心城市的流入降低了成本，人口和經(jīng)濟(jì)更加向中心城市集中;而當(dāng)城市規(guī)模增大到一定程度，交通成本的降低卻使得在其他城市工作和居住更加便利，產(chǎn)業(yè)鏈條也更便于在相鄰城市布局?jǐn)U散，促進(jìn)城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.行政主導(dǎo)、市場跟隨強(qiáng)化了“馬太效應(yīng)”。第一，城市行政級別的差異導(dǎo)致在資源分配和政策傾斜上的差異。超大城市和特大城市在資源配置和政策傾斜上往往占據(jù)優(yōu)勢。一般來說，從資源占有的優(yōu)勢來講，直轄市大于副省級城市，副省級城市大于地級市，行政層級越高，發(fā)展優(yōu)勢越大。在行政主導(dǎo)資源配置的基礎(chǔ)上，市場力量跟隨，強(qiáng)化了“馬太效應(yīng)”，即發(fā)展條件好、實(shí)力強(qiáng)的城市吸引力大，發(fā)展越來越好，而發(fā)展條件不好、發(fā)展速度不快、實(shí)力弱的中小城市則吸引力差，發(fā)展機(jī)會少。第二，市場自發(fā)力量強(qiáng)的地方發(fā)展會較均衡。如長三角，珠三角是以市場自發(fā)力量主導(dǎo)的典型。長三角城市群中，僅江蘇省城市人口在100萬人以上的城市就有8個(gè)，即便這些城市人口規(guī)模與上海仍有差距，但幾個(gè)主要城市的經(jīng)濟(jì)普遍較發(fā)達(dá)。南京、杭州作為次中心城市，寧波、蘇州，無錫等作為再次一級的城市，形成了比較合理的城市體系。珠三角城市群中，廣州、深圳作為一級城市，東莞、佛山成為次中心城市，惠州、中山、珠海等成為第三級城市，城市體系比較合理?？梢?，市場力量主導(dǎo)下的城市群發(fā)展相對較為均衡，形成比較合理的城市分工和城市布局，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)城市的共同發(fā)展。

三、發(fā)展以超大和特大城市為核心的城市群

1.依托城市群，整合城市體系發(fā)揮合力。城市的發(fā)展，并不能孤立地發(fā)展大城市或發(fā)展中小城市，而是要發(fā)展依托城市間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系便捷頻密的城市群體系，在城市群中形成大中小城市的合理空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)。發(fā)展城市群，有利于其中不同規(guī)模的城市，對超大城市或特大城市來說，可通過城市群的發(fā)展，將部分產(chǎn)業(yè)和城市功能向周邊中小城市轉(zhuǎn)移，緩解自身的城市病問題。對中小城市而言，承接大城市的帶動輻射、通過大城市的產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移，為自身的發(fā)展提供機(jī)會。

2.著力發(fā)展幾個(gè)作為增長極的超大和特大城市，帶動城市群發(fā)展。城鎮(zhèn)化的驅(qū)動引擎在超大城市和特大城市表現(xiàn)得非常明顯，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)再培育和發(fā)展一些超大、特大城市，理由如下:

第一，超大城市和特大城市是城市群發(fā)展的增長極。如何發(fā)展城市群，首先要培育超大和特大城市，當(dāng)其發(fā)展到一定的規(guī)模后，開始發(fā)揮其輻射和帶動作用，促進(jìn)周邊中小城市的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市群的發(fā)展。第二，超大城市集聚優(yōu)勢突出，有規(guī)模效應(yīng)。一是超大城市的集約優(yōu)勢明顯，有巨大的“黑洞”效應(yīng)，由于規(guī)模大，產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，在吸引人力、資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢明顯;二是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入和運(yùn)營是需要一定的人口規(guī)模支撐的，同時(shí)，超大城市的政府財(cái)力強(qiáng)，能夠提供更多更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。第三，中國人口多、可開發(fā)用地少，因此，需要超大城市和特大城市的數(shù)量多，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用。

我國目前有三大增長極，即北京、上海、廣州—深圳，全部集中在東部，還應(yīng)培育第四、第五個(gè)增長極帶動其他區(qū)域發(fā)展，關(guān)鍵是培育具有增長極作用的超大城市。在中西部和東北地區(qū)，選擇發(fā)展條件較好、人口聚集較多、生態(tài)承受能力較強(qiáng)的城市，培育發(fā)展為超大或特大城市，縮小與目前三大增長極城市之間的差距。從目前的城市發(fā)展?fàn)顩r來看，部分區(qū)域中心城市如沈陽、武漢、成都、西安等可著力培育，進(jìn)一步吸納人口，發(fā)展為1000萬級人口規(guī)模的城市，帶動所在城市群的發(fā)展。

3.打通特大城市與其周邊地區(qū)之間的微循環(huán)，發(fā)揮回流效應(yīng)。在三大城市群中，長三角和珠三角城市群內(nèi)部城市發(fā)展比較均衡，而京津冀城市群的一個(gè)顯著特征是內(nèi)部城市發(fā)展極不均衡，“環(huán)首都貧困帶”的提法就比較形象地說明了這一特征即，北京僅發(fā)揮了“極化”效應(yīng)，對周邊城市資源進(jìn)行吸納，而“回流”效應(yīng)，即對周邊城市的輻射和帶動作用沒有得到很好地發(fā)揮。要實(shí)現(xiàn)從“極化”效應(yīng)向“回流”效應(yīng)的過渡，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)超大城市、特大城市自身發(fā)展和周邊城市發(fā)展的共贏。一方面能夠帶動周邊地區(qū)的繁榮，促進(jìn)城市群的發(fā)展;另一方面，通過將居住、產(chǎn)業(yè)等功能分散到周邊城市，也能夠緩解自身的大城市病問題。

4.中小城市要依托城市群進(jìn)行定位，以市場力量為主實(shí)現(xiàn)發(fā)展。對于處于城市群中的中小城市，要從城市群發(fā)展的角度對自身進(jìn)行定位，接受城市群核心城市輻射和為其提供服務(wù)，或走特色之路，為自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚提供動力。在中小城市實(shí)現(xiàn)發(fā)展定位后，要做好發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)，能夠有條件承接城市群核心城市的輻射和帶動，避免與核心城市落差過大，無法接受其產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移的狀況。

與超大城市和特大城市的發(fā)展路徑不同，中小城市應(yīng)該主要通過市場的力量發(fā)展，同時(shí)并不是每一個(gè)中小城市都要得到發(fā)展，靠市場力量形成發(fā)展和淘汰機(jī)制，對于發(fā)展條件不利，人口流失的中小城市，政府就不應(yīng)一廂情愿地大搞城市建設(shè)。過去的經(jīng)驗(yàn)證明，如果中小城市政府一廂情愿地通過投資拉動城市建設(shè)，而實(shí)際上無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚，對大量的政府投資來說是一種嚴(yán)重的浪費(fèi)，同時(shí)也引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已日益嚴(yán)重，這其中，中小城市政府的償債危機(jī)更加突出。因此，中小城市的發(fā)展不應(yīng)以行政干預(yù)為主，而應(yīng)以市場力量主導(dǎo)。