浙江省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院 劉信

科技項目和經(jīng)費管理體制改革是科技體制改革的重要組成部分。近年來，浙江省對科技項目和科技經(jīng)費管理進行了探索，通過完善科技計劃體系、優(yōu)化資源配置方式、加強科技經(jīng)費監(jiān)管，提高了科技經(jīng)費使用績效。當(dāng)前，浙江省提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，迫切需要通過科技項目的實施來激發(fā)研發(fā)活動的積極性和主動性，迫切需要通過完善經(jīng)費管理來提高經(jīng)費的使用績效。

一、浙江省科技項目和經(jīng)費管理的基本現(xiàn)狀

（一）逐步形成了“四位一體”的計劃體系。全省科技計劃體系按照環(huán)境、人才、平臺、項目“四位一體”的布局來設(shè)置。主要由4個基本計劃、約15個二級計劃和若干個三級計劃組成。計劃體系設(shè)置清晰明了，不僅包括了項目經(jīng)費，也包括了建設(shè)經(jīng)費和獎勵經(jīng)費等。

1.創(chuàng)新環(huán)境營造。包括科技獎勵、科技培訓(xùn)和宣傳、科技合作、知識產(chǎn)權(quán)補助、軟科學(xué)研究和政策性引導(dǎo)等6個二級計劃。其中，科技合作計劃下設(shè)國際科技合作、國內(nèi)科技合作、引進大院名校共建創(chuàng)新載體3個三級計劃；政策性引導(dǎo)計劃下設(shè)創(chuàng)新型示范試點企業(yè)補助、火炬計劃、新產(chǎn)品試制計劃、新農(nóng)村建設(shè)科技示范、星火計劃、科技富民強縣行動、科技特派員、初創(chuàng)期企業(yè)補助、風(fēng)險投資引導(dǎo)等9個三級計劃。

2.創(chuàng)新人才培養(yǎng)。包括創(chuàng)新團隊培養(yǎng)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、人才引進等3個二級計劃。其中，創(chuàng)新團隊培養(yǎng)通過重點科技創(chuàng)新團隊計劃來實施；創(chuàng)新人才計劃下設(shè)錢江人才計劃、新苗人才計劃和高技能職業(yè)技術(shù)人才計劃等3個三級計劃。

3.創(chuàng)新條件建設(shè)。包括創(chuàng)新平臺建設(shè)、創(chuàng)新載體建設(shè)、重大科技創(chuàng)新基地建設(shè)等3個二級計劃。其中，創(chuàng)新平臺建設(shè)分基礎(chǔ)條件平臺、行業(yè)創(chuàng)新平臺、區(qū)域創(chuàng)新平臺3類。創(chuàng)新載體建設(shè)分科研院所、重點實驗室和中試基地、高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)中心、企業(yè)研究院（重點企業(yè)研究院）、科技企業(yè)孵化器、創(chuàng)新服務(wù)中心、科技中介機構(gòu)等7類。

4.創(chuàng)新研發(fā)支持。包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與成果轉(zhuǎn)化、國家項目配套等3個二級計劃。其中，基礎(chǔ)研究主要通過省自然科學(xué)基金來實施；應(yīng)用研究與成果轉(zhuǎn)化下設(shè)10個重大科技專項、10個科技成果轉(zhuǎn)化工程、一般科研項目等子計劃。

（二）加快推進了科技項目的全過程動態(tài)管理。在項目立項過程中，進一步完善程序，確保立項過程公正公平。在中期檢查過程中，探索各種檢查機制，督促項目承擔(dān)方按照項目合同或任務(wù)書執(zhí)行，增強嚴肅性。在項目跟蹤調(diào)查中，重點掌握項目后期經(jīng)濟效益，為優(yōu)化管理機制提供參考。

1.“三審一決策”的立項機制?！叭龑彙敝笇＜以u審、業(yè)務(wù)處室初審、處室聯(lián)審?！耙粵Q策”指廳務(wù)會研究決策或廳務(wù)會研究后報省政府常務(wù)會決策。專家評審實現(xiàn)了在專家?guī)熘须S機選擇對應(yīng)專家、網(wǎng)絡(luò)評審、項目申報單位和成員信息回避，提高了評審的公平性。通過該機制，我省科技計劃項目基本實現(xiàn)了競爭性選拔。

2.項目實施過程中的中期檢查機制。凡是采用簽訂合同書方式進行管理的項目，包括重大科技專項（不含事后補助項目）、重點實驗室和中試基地新建項目、重大科技創(chuàng)新平臺建設(shè)項目和創(chuàng)新團隊項目等，均是項目中期檢查對象。中期檢查主要是在項目承擔(dān)單位自查基礎(chǔ)上，采用集中匯報、實地調(diào)查或委托專家實地調(diào)查、書面檢查等方式進行。通過中期檢查，提高項目合同執(zhí)行的嚴肅性。

3.項目完成后的跟蹤調(diào)查機制。2008年起，浙江省針對省級重大專項（優(yōu)先主題）開展了調(diào)查，特別是將已驗收/結(jié)題項目納入跟蹤調(diào)查范圍。項目跟蹤調(diào)查采用年度制，連續(xù)調(diào)查3年，主要是調(diào)查項目驗收/結(jié)題后產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益。通過項目跟蹤調(diào)查，為制訂中長期規(guī)劃和年度計劃、優(yōu)化科技項目管理等提供參考。

（三）不斷提高了科技項目的經(jīng)費使用績效。主要舉措有撥款前的預(yù)算評估機制、項目執(zhí)行時的經(jīng)費使用監(jiān)督機制和項目驗收時的經(jīng)費使用審計機制。通過這些改革，力爭使科技項目經(jīng)費使用在刀刃上，不斷提高財政科技經(jīng)費的使用績效。

1.立項注重經(jīng)費預(yù)算評估機制。在項目申報時，要求項目申報者填報經(jīng)費概算表，并將經(jīng)費概算作為項目評審的一個重要內(nèi)容。經(jīng)“三審一決策”，基本確定立項時，組織財務(wù)專家和技術(shù)專家共同對項目經(jīng)費預(yù)算評估。技術(shù)專家主要評估項目開支科目是否確實是研發(fā)需要，財務(wù)專家主要評估各科目及項目總經(jīng)費預(yù)算是否合理。通過聯(lián)合評估，提高了項目經(jīng)費預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

2.項目執(zhí)行過程中試行開展了經(jīng)費使用的多方位監(jiān)督機制。對在杭高校和科研院所的省級科技項目實行了國庫集中支付制度，完善了政府部門的監(jiān)督機制。在重大科技專項中引入了第三方監(jiān)督機制，將中期評估和績效評價工作交由具有一定資質(zhì)的幾家機構(gòu)分別開展。此外，浙江省高校全部開展了科技項目經(jīng)費的陽光監(jiān)管制度，所有省級科技計劃項目必須定期上網(wǎng)公布經(jīng)費的使用情況。通過這些舉措，浙江省級科技項目經(jīng)費的使用更加公開透明，在一定程度上預(yù)防了經(jīng)費濫用。

3.項目完成時強化經(jīng)費審計和驗收機制。所有省級科技計劃項目，除遇特殊情況終止之外，在完成時均須進行經(jīng)費審計和驗收。根據(jù)項目金額，經(jīng)費審計分委托會計師事務(wù)所審計、項目實施單位內(nèi)審、項目實施單位出具項目經(jīng)費財務(wù)決算報告等形式，既抓住重點，又簡化程序、提高效率。在項目驗收環(huán)節(jié)，在以技術(shù)專家來組成驗收組的基礎(chǔ)上，要求加入財務(wù)專家組成聯(lián)合驗收組，對技術(shù)要求和經(jīng)費使用都進行驗收。

二、浙江省科技項目和經(jīng)費管理的主要問題及原因

（一）科技項目和經(jīng)費覆蓋面廣泛的現(xiàn)實狀況與突出重點的要求不匹配。聚焦重點、實現(xiàn)突破，是近年來浙江省科技部門一直努力的目標。然而，在科技項目和經(jīng)費等的配置上，這一目標還未能有效實現(xiàn)，撒胡椒面的現(xiàn)象還在一定程度上繼續(xù)存在。

科技工作覆蓋面廣而資源有限是造成該問題最主要的原因之一。以省本級為例，科技項目和經(jīng)費要支持10個設(shè)區(qū)市、近80個縣市區(qū)、30個高新園區(qū)，還要支持全省的省屬科研院所和100多所高校（其中大學(xué)、學(xué)院有33所）等。事實上，很多地方和高校院所還設(shè)定了爭取省級科技項目和經(jīng)費增幅的考核指標。但近幾年來，省本級財政科技撥款平均約在20億元左右，其中省科技部門管理經(jīng)費約占75%，而以科技項目形式支持的經(jīng)費更少。因此，落實到具體的市縣、園區(qū)、高校院所等，科技項目和經(jīng)費就顯得非常有限，難以集中資源實施大的、顯示度高的科技項目。

科技項目管理出新容易、推陳很難，項目優(yōu)化集成存在障礙，導(dǎo)致科技資源分散。一直以來，各級政府科技主管部門都在圍繞擺脫“項目科委”形象、促進科技經(jīng)濟緊密結(jié)合等各種目標，探索開展管理創(chuàng)新。從浙江省本級來說，就是提出了“環(huán)境、人才、平臺、項目”四位一體的計劃體系，其中比較重要的如“引進大院名校、共建創(chuàng)新載體”、“百千萬科技創(chuàng)新人才工程”、“公共科技創(chuàng)新平臺”等，并安排了相應(yīng)的科技項目。但是，原有的科技計劃項目因為各種原因并沒有得到有效縮減，從而造成了新上的重大計劃項目類別未能與經(jīng)費數(shù)匹配，進一步加劇了科技項目和經(jīng)費分散化的局面。

（二）企業(yè)管理科技項目和經(jīng)費的能力與其技術(shù)創(chuàng)新的主體地位不匹配。省本級科技項目經(jīng)費中80%用于企業(yè)，但是從項目組調(diào)研的情況看，高校和科研院所對財政科技經(jīng)費的管理使用非常嚴格規(guī)范，企業(yè)則對科技項目和經(jīng)費的管理不夠規(guī)范。政府有關(guān)部門對于企業(yè)不規(guī)范的科技項目和經(jīng)費管理行為缺乏有效監(jiān)管手段。

企業(yè)對科技項目和經(jīng)費管理不規(guī)范，原因很多。一方面，企業(yè)缺乏科技項目和經(jīng)費的管理經(jīng)驗。長期以來，企業(yè)由于有多種紅利，并不重視風(fēng)險太高的創(chuàng)新活動。同時，計劃經(jīng)濟時代的分工也不要求企業(yè)開展太多的創(chuàng)新活動。另一方面，企業(yè)習(xí)慣于將科研項目和經(jīng)費進行通盤管理，以便于資源能夠得到有效配置。由此，很多企業(yè)對省級科技計劃項目和經(jīng)費不單獨建帳和專項核算。此外，少數(shù)企業(yè)因為科技項目經(jīng)費少而不重視對其的管理工作，還有極少數(shù)企業(yè)存在惡意套取財政科技經(jīng)費的現(xiàn)象。

政府科技部門對企業(yè)科技項目經(jīng)費管理缺乏有效手段，也是企業(yè)科技項目和經(jīng)費管理能力提高比較慢的重要原因。當(dāng)前，政府科技部門對企業(yè)的科技項目和經(jīng)費管理中，主要從立項前的評審、實施過程的監(jiān)督檢查、驗收時的審查等3個環(huán)節(jié)開展，期間充分發(fā)揮了技術(shù)專家和財務(wù)專家的作用。應(yīng)該說，政府部門對企業(yè)的問題了解得比較充分，但問責(zé)的手段有限。目前，問責(zé)的方式主要有列入不良信用記錄影響今后項目申報、分期撥款的停止后期撥款、已經(jīng)完成撥款的追回部分撥款等。對于很多企業(yè)，科技項目經(jīng)費相當(dāng)于財政的額外資助。若無該項資助，企業(yè)該投入研發(fā)的照例會投入；即便有了該項資助，企業(yè)認為不該投入的同樣也不會投入。因此，政府的這些問責(zé)方式對企業(yè)有影響，但不大。

（三）科技項目經(jīng)費管理采用的統(tǒng)一財務(wù)制度與研發(fā)類型多樣化不匹配。調(diào)研顯示，約50%的科技人員認為，項目經(jīng)費存在正常研究不能使用而采用變換方式使用的現(xiàn)象；另外還有約40%的科技人員認為，存在科研人員鉆空子或違規(guī)使用科技經(jīng)費的情況。這表明，當(dāng)前科技項目經(jīng)費管理采用的統(tǒng)一財務(wù)制度在很大程度上約束了正常的科研活動，同時又不能防止鉆空子或違規(guī)使用的情況。

科技項目類別的多樣化是造成科研經(jīng)費不合規(guī)使用的重要原因。目前，浙江省本級科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化項目經(jīng)費采用統(tǒng)一的管理辦法，辦法中明確經(jīng)費只能用于設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、合作協(xié)作研究與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)經(jīng)費、專家咨詢費等10個科目的直接費用和管理費、激勵費等2個科目的間接費用以及其他費用。事實上，由于科技項目類別多樣，統(tǒng)一財務(wù)制度難滿足其研究需求。如軟科學(xué)研究和自然科學(xué)研究，其對經(jīng)費的使用需求大相徑庭；又如信息技術(shù)研究和光學(xué)研究的項目，其對經(jīng)費的需求也不同，信息技術(shù)研究可能需要購買手機等產(chǎn)品來開展研究，而光學(xué)研究則可能需要購買眼鏡等材料來開展研究；此外，進行產(chǎn)業(yè)化研究或成果轉(zhuǎn)化的，則對原材料有需求，而這些原材料又很難與商業(yè)生產(chǎn)用的原材料進行區(qū)分。

科技項目經(jīng)費使用的透明度仍然不夠是導(dǎo)致該問題的另一原因。應(yīng)該說，科技項目經(jīng)費管理的完善，僅僅依靠嚴格的規(guī)定是不夠的。事實上，當(dāng)前的經(jīng)費管理制度已經(jīng)相當(dāng)嚴格，甚至已經(jīng)影響了正常的科研活動，同時還有相關(guān)部門的各種監(jiān)管和督查，但仍然不能杜絕違規(guī)使用情況，主要還是在于缺乏公眾的監(jiān)督。盡管，當(dāng)前高校和科研院所已經(jīng)開始推行陽光監(jiān)管機制，但是項目經(jīng)費使用的透明度、及時度等還不能達到公眾監(jiān)督所需的條件。

三、深化浙江省科技項目和經(jīng)費管理的對策建議

（一）精簡科技計劃體系。首先以需求為導(dǎo)向?qū)⒖萍柬椖窟M行分類。建議大致分為三類：一是落實省委省政府重大決策對科技計劃項目的需求；二是經(jīng)濟社會發(fā)展中實施的技術(shù)創(chuàng)新活動對科技計劃項目的需求；三是推動知識創(chuàng)新對科技計劃項目的需求。然后再按照類別對科技計劃體系進行歸并調(diào)整。對于落實省委省政府重大決策而設(shè)立的計劃，應(yīng)堅持目標導(dǎo)向，及時設(shè)立、及時撤銷。針對經(jīng)濟社會發(fā)展需求設(shè)立的計劃項目，應(yīng)堅持以市場導(dǎo)向，可5年左右不變，但項目指南應(yīng)每年調(diào)整。為推動知識創(chuàng)新而設(shè)立的計劃項目，應(yīng)堅持公益導(dǎo)向，項目類別不需多但應(yīng)長期不變，支持方向不固定以充分發(fā)揮科技人員的主觀能動性。

（二）探索創(chuàng)新獎勵機制。建議將科技項目的事后補助方式更改為創(chuàng)新獎勵方式，避免出現(xiàn)企業(yè)財務(wù)管理與科技項目經(jīng)費管理的不一致以及創(chuàng)新成果被企業(yè)私有化等問題。探索與當(dāng)前科技成果獎勵不同的創(chuàng)新獎勵機制。當(dāng)前的科技成果獎勵是申報制，參與評獎的成果由參與者自行選擇，很難進行比較評價。新的創(chuàng)新獎勵機制應(yīng)采用命題懸賞式獎勵，即創(chuàng)新題目是一樣的，但解決方式不確定，以充分利用各方面、多學(xué)科的創(chuàng)造性，比較評價相對容易。創(chuàng)新獎勵的命題可以來自企業(yè)、公眾、政府部門等，但需經(jīng)過一定篩選，主要應(yīng)集中在事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的核心任務(wù)。創(chuàng)新獎勵的對象可以是境內(nèi)外任何企業(yè)、單位、個人等，只要能較好地完成命題任務(wù)。

（三）推進項目公開制度。建議主要推進三個環(huán)節(jié)的公開：一是項目實施過程的公開。建議完善科技項目管理平臺，主要是增加科技項目實施進程公開的平臺。項目立項并簽署合同或任務(wù)書后，則應(yīng)及時在平臺上報告項目研究進展，并作為驗收的必要條件。二是項目經(jīng)費使用細節(jié)公開。項目經(jīng)費公開不能局限在科目公開上，應(yīng)細化到具體的內(nèi)容，便于公眾審查經(jīng)費使用是否合理。在此基礎(chǔ)上，配合國庫支付制度的推廣，可適當(dāng)簡化科技項目的經(jīng)費支出科目，簡化項目承擔(dān)者的經(jīng)費使用程序。三是項目成果公開。主要是實行科學(xué)報告制度，杜絕學(xué)術(shù)造假，推進科技成果應(yīng)用。對于涉密項目或其他不宜公開的項目，則應(yīng)實行更為嚴格的內(nèi)部公開和監(jiān)督制度。

注：本文受浙江省重點軟科學(xué)項目《深化科技項目經(jīng)費管理體制改革研究》（2012C 25043）資助。