河北省探索推進(jìn)自主創(chuàng)新型財(cái)政改革的主要內(nèi)容、基本軌跡與大事年譜

齊守印*

自我國(guó)開啟具有里程碑意義的分稅制財(cái)政體制改革以來、特別是1995～2011年間，河北省財(cái)政廳高揚(yáng)改革創(chuàng)新旗幟，以構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體制和管理機(jī)制為目標(biāo)，堅(jiān)持不懈地進(jìn)行自主創(chuàng)新型財(cái)政改革探索實(shí)驗(yàn)，充當(dāng)全國(guó)財(cái)政改革的“探路石”和“領(lǐng)頭羊”。河北省財(cái)政廳在長(zhǎng)達(dá)17年間于財(cái)政改革方面所進(jìn)行的自主創(chuàng)新型探索，由點(diǎn)到面、由淺入深、由分門別類到整合升級(jí)逐步展開，最后系統(tǒng)集成地提出了作為中期改革目標(biāo)的率先構(gòu)建地方現(xiàn)代公共財(cái)政體系的整體架構(gòu)。財(cái)政部及其所屬事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體主辦的幾份報(bào)刊相繼進(jìn)行的追蹤性報(bào)道，客觀地記錄了河北自主推進(jìn)財(cái)政改革創(chuàng)新的主要內(nèi)容和基本軌跡。其中帶有綜合性的報(bào)道就是中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)時(shí)任總編姚中利同志2007年12月16日在該報(bào)發(fā)表的那篇以《解讀財(cái)政改革“大省”》為題的專訪，其前后推出的各項(xiàng)創(chuàng)新性財(cái)政改革試驗(yàn)也都分別見諸于《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》、《中國(guó)財(cái)政》、《財(cái)政研究》、《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》、《經(jīng)濟(jì)研究參考》、《財(cái)政監(jiān)督》、《新理財(cái)》、《地方財(cái)政》等報(bào)刊。

鑒于黨的十八屆三中全會(huì)開啟了新一輪全面深化改革的大幕，財(cái)政改革在其中居于重要地位且任重道遠(yuǎn)。為了給熱心探索推進(jìn)自主創(chuàng)新型財(cái)政改革的地方提供一種實(shí)踐性參考，筆者以當(dāng)事人身份通過本文將河北省前述17年間探索推進(jìn)自主創(chuàng)新型財(cái)政改革的主要內(nèi)容、基本軌跡或大事年譜做一相對(duì)系統(tǒng)的介紹:

1995年，在省財(cái)政對(duì)困難縣補(bǔ)助和“二片貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”資金分配兩個(gè)項(xiàng)目上探索進(jìn)行因素分配法轉(zhuǎn)移支付改革。

1996年，開始從批量購置省直公務(wù)用車著手探索利用市場(chǎng)公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制降低公共用品價(jià)格的政府采購改革。中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)記者齊小乎對(duì)此及時(shí)進(jìn)行了報(bào)道。1997年夏在煙臺(tái)召開的全國(guó)文教行政財(cái)務(wù)工作會(huì)議上介紹河北省做法，得到時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)謝旭人和文教行政司馮秀華司長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，要求各地學(xué)習(xí)推廣。之后，在河北，政府采購改革逐步擴(kuò)展到省直辦公用品、會(huì)議定點(diǎn)、公用車加油、教科書采購等眾多方面，在所屬各市縣政府采購中也逐步推廣開來。

1998年，系統(tǒng)謀劃提出了包括預(yù)算管理、財(cái)政支出管理和財(cái)經(jīng)綜合在內(nèi)的三項(xiàng)財(cái)政改革方案，得到時(shí)任河北省政府省長(zhǎng)葉連松同志的大力支持，由省政府常務(wù)會(huì)通過并印發(fā)文件執(zhí)行。其中以早編細(xì)編全口徑部門預(yù)算為核心內(nèi)容的預(yù)算管理改革相繼得到全國(guó)人大預(yù)工委、財(cái)政部、中紀(jì)委的肯定，1999年夏項(xiàng)懷誠(chéng)、樓繼偉主持財(cái)政部黨組擴(kuò)大會(huì)議聽取河北省財(cái)政廳專門匯報(bào)，于2000年推向全國(guó);在河北，則將預(yù)算改革不斷向深度和廣度探索推進(jìn)。與此同時(shí)，以信息網(wǎng)絡(luò)、實(shí)驗(yàn)室、圖書館、博物館等公共設(shè)施共建共用和轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)用因素法規(guī)范分配等為主要內(nèi)容的財(cái)政支出管理改革，在此后年度由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展。

2002年，借助中央調(diào)整企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分享體制之機(jī)，河北省徹底改變了1994年形成的在省市縣之間按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分增值稅、營(yíng)業(yè)稅和所得稅收入歸屬的格局，全面改行按照不同稅種特征和財(cái)力上不擠不讓原則在不同層級(jí)政府之間按比例分享主要稅種收入的規(guī)范性收入劃分體制。這種新體制，從經(jīng)濟(jì)方面打破了各級(jí)政府對(duì)不同所有制企業(yè)和不同層級(jí)國(guó)有企業(yè)在收入利益方面的親疏關(guān)系影響，有利于為各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了財(cái)政體制條件;從財(cái)政方面，構(gòu)建起省市縣之間水漲船高、水落船低、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的稅收收入增長(zhǎng)機(jī)制，既有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，也有利于各級(jí)政府財(cái)政相對(duì)穩(wěn)定運(yùn)行，同時(shí)由于稅收分享比例規(guī)范、透明度極高，還減掉了省級(jí)財(cái)政防范市縣搞稅收混庫的監(jiān)督成本。同時(shí)，遵循公共財(cái)政原則，會(huì)同省編委辦聯(lián)合研究提出《關(guān)于清理規(guī)范事業(yè)單位財(cái)政支出范圍的意見》，經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)通過后印發(fā)執(zhí)行，但由于時(shí)機(jī)不夠成熟、遇到阻力太大，此項(xiàng)改革未能如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

2003年，提出“講科學(xué)、求規(guī)范、重創(chuàng)新，興財(cái)政、促發(fā)展、為人民”的基本理財(cái)思路，致力于加快推進(jìn)各項(xiàng)自主創(chuàng)新型財(cái)政改革向更大深度和廣度發(fā)展。其一，對(duì)各市縣實(shí)行激勵(lì)性財(cái)政收入體制，對(duì)張家口、承德兩個(gè)地區(qū)和其他地區(qū)所屬的困難縣實(shí)行省級(jí)稅收全部返還，對(duì)其他設(shè)區(qū)市實(shí)行省級(jí)分享稅收按照增幅分檔、超收返還，促進(jìn)各地區(qū)加快發(fā)展經(jīng)濟(jì);其二，在全國(guó)率先推出分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能的改革，由財(cái)政籌資承接國(guó)企分離出來的中小學(xué)經(jīng)費(fèi)，回歸公共財(cái)政本位，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)國(guó)企改革與發(fā)展;其三，對(duì)預(yù)算管理、財(cái)政支出管理和財(cái)政體制等方面系統(tǒng)深化改革提出更高的要求、做出更長(zhǎng)遠(yuǎn)的研究部署。

2004年，開始探索財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，以促進(jìn)財(cái)政資金使用效益不斷提高;著眼于集中財(cái)力辦大事、提高財(cái)政資金配置效益，實(shí)行分類分口切塊分配的預(yù)算決策辦法;著手部署編制三年滾動(dòng)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革方案研究。

2005年，著眼于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，進(jìn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政體制兩分法改革，分三年推進(jìn)到位:對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制，以利推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化;對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行分責(zé)分稅分權(quán)的規(guī)范分稅制，以利按照規(guī)模經(jīng)濟(jì)規(guī)律相對(duì)聚集式地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并助推縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程;在河北省政府季允石省長(zhǎng)和郭庚茂常務(wù)副省長(zhǎng)的支持下，出臺(tái)全國(guó)第一部關(guān)于預(yù)算管理的地方政府規(guī)章——《河北省預(yù)算管理規(guī)定》，以鞏固和推進(jìn)預(yù)算管理改革、部門間預(yù)算責(zé)權(quán)配置改革;繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面;在白克明、季允石、郭庚茂等省委省政府領(lǐng)導(dǎo)支持下，試行向省直部門派駐財(cái)政監(jiān)察組實(shí)施旁站式的實(shí)時(shí)監(jiān)督機(jī)制，得到財(cái)政部紀(jì)檢組長(zhǎng)金蓮淑和監(jiān)督司司長(zhǎng)耿虹同志的肯定和鼓勵(lì);部署開展合理劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革研究;致力調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目;著眼于加快財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、提高財(cái)政資金使用效益，開始在明確預(yù)算執(zhí)行分段進(jìn)度要求基礎(chǔ)上，對(duì)省直各部門和各市縣試行按月考核通報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度并根據(jù)年終結(jié)轉(zhuǎn)情況扣減下年度專項(xiàng)支出預(yù)算指標(biāo)的約束機(jī)制。

2006，推進(jìn)主要發(fā)展性支出預(yù)算績(jī)效管理，省級(jí)主要部門預(yù)算中的專項(xiàng)資金明確績(jī)效目標(biāo)，專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)接近全覆蓋，并嘗試將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，并選擇兩個(gè)部門開展整體績(jī)效預(yù)算管理試點(diǎn);深化細(xì)化研究政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革和發(fā)展性專項(xiàng)資金中期滾動(dòng)預(yù)算改革的操作性方案;以省長(zhǎng)令頒布《河北省財(cái)政監(jiān)督規(guī)定》，鞏固財(cái)政監(jiān)督機(jī)制改革成果。

2007年，省級(jí)預(yù)算初步做到發(fā)展性資金項(xiàng)目全部從預(yù)算項(xiàng)目庫中選取，并普遍明確預(yù)期績(jī)效目標(biāo);政府采購支出接近全部編入部門預(yù)算;試行事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制改革，對(duì)10所骨干大學(xué)經(jīng)費(fèi)改行在既有基數(shù)基礎(chǔ)上按畢業(yè)生就業(yè)率等綜合因素確定增長(zhǎng)率的辦法;支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金改以資本金注入、財(cái)政補(bǔ)助、貸款貼息等方式投入，資本金注入分別采取直接增加省級(jí)投融資機(jī)構(gòu)資本金和通過省級(jí)投融資機(jī)構(gòu)持股兩種形式投放;形成省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分研究報(bào)告，對(duì)249項(xiàng)支出責(zé)任提出劃分意見。

2008年，當(dāng)年8月河北省政府下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)部門發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作的實(shí)施意見》，決定從2009年度起在水利廳、衛(wèi)生廳等15家省級(jí)預(yù)算部門逐步推進(jìn)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作，強(qiáng)化年度預(yù)算之間的連續(xù)性，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》和《中國(guó)財(cái)政》雜志先后以《預(yù)算部門眼里的滾動(dòng)預(yù)算》和《財(cái)力瞻前配置的科學(xué)嘗試——河北省編制三年滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)踐與探索》為題進(jìn)行了報(bào)道;繼續(xù)加大績(jī)效預(yù)算實(shí)施力度;省政府出臺(tái)文件，選擇12類47項(xiàng)支出，在全國(guó)率先試行省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革，相應(yīng)調(diào)整省級(jí)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，并落實(shí)到2009年預(yù)算編制中，2008年12月19日《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》以《河北試水明晰政府間財(cái)政支出責(zé)任》在頭版頭條位置報(bào)道;著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，調(diào)整省以下財(cái)政收入劃分體制，上收資源稅分享級(jí)次，下劃一般營(yíng)業(yè)稅和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的增值稅;試行一般轉(zhuǎn)移支付資金分配與各市縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位津補(bǔ)貼水平倒掛鉤機(jī)制。

2009年，發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)部門擴(kuò)展到42個(gè)，被財(cái)政部確定為全國(guó)唯一一家省級(jí)中期預(yù)算編制試點(diǎn);繼續(xù)完善全過程績(jī)效預(yù)算管理改革方案，探索建立省級(jí)部門財(cái)政支出績(jī)效問責(zé)機(jī)制;組織開發(fā)并試運(yùn)行財(cái)政專項(xiàng)資金支出即時(shí)分析監(jiān)控系統(tǒng)，將全省2.2萬項(xiàng)1500多億元專項(xiàng)資金納入監(jiān)控管理，得到財(cái)政部和省委省政府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，《財(cái)政監(jiān)督》2010年第1期和中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)2010年2月8日分別以《構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金即時(shí)分析監(jiān)控系統(tǒng) 推進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化》、《讓財(cái)政專項(xiàng)步入陽光地帶——河北省建立財(cái)政專項(xiàng)資金即時(shí)分析監(jiān)控系統(tǒng)掠影》為題進(jìn)行了報(bào)道;進(jìn)一步擴(kuò)大省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革，覆蓋到114項(xiàng)支出責(zé)任，相應(yīng)制定了專項(xiàng)資金配套管理辦法;制定并推行縣鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算管理規(guī)程和預(yù)算文本范式，選擇11個(gè)財(cái)政改革與管理綜合示范縣進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)和培養(yǎng)，使其發(fā)揮率先構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系的改革“試驗(yàn)田”和其他縣就近學(xué)習(xí)效仿的樣板示范作用。

2010年，省以下政府間支出責(zé)任劃分改革覆蓋到所有支出責(zé)任，將交通交警系統(tǒng)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)全部下劃給同級(jí)財(cái)政管理;將省級(jí)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算改革覆蓋所有部門和所有發(fā)展性支出，選擇部分部門試編完整的滾動(dòng)預(yù)算;以省政府文件出臺(tái)全過程績(jī)效預(yù)算管理改革方案，省級(jí)對(duì)所有發(fā)展性支出、專項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)全部實(shí)行年終績(jī)效評(píng)價(jià)，推行績(jī)效問責(zé)制，2010年12月14日《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》以《河北省初步建立全過程預(yù)算績(jī)效管理體系》為題進(jìn)行報(bào)道;全面運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)資金即時(shí)分析監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)財(cái)政資金的日常監(jiān)管;提出系統(tǒng)集成已有各項(xiàng)改革、率先系統(tǒng)構(gòu)建地方現(xiàn)代公共財(cái)政體系的初步設(shè)想。①最先見諸《中國(guó)財(cái)政》2010年第8期發(fā)表的齊守印署名文章《構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系的主要任務(wù)》;之后，經(jīng)進(jìn)一步擴(kuò)展，發(fā)表于《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》2010年第2期上的《關(guān)于“十二五”深化財(cái)政改革的思考與建議》，主要內(nèi)容就是建議從“十二五”開始將構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系作為我國(guó)深化財(cái)政改革的基本目標(biāo)，以財(cái)政現(xiàn)代化支撐和促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，其含義與黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的建立現(xiàn)代財(cái)政制度大同小異——該文2012年獲得財(cái)政部和中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)全國(guó)財(cái)政理論研究?jī)?yōu)秀成果一等獎(jiǎng)。其后，又在李杰剛等同志協(xié)助下組織人員細(xì)化深化內(nèi)容，2012年由中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版了《構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系——基本構(gòu)架、主要任務(wù)與實(shí)現(xiàn)途徑》一書;同時(shí)，2011年河北人民出版社出版的筆者所著《探索構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系的河北實(shí)踐》一書，則逐年反映和記錄了2003～2011年間河北省各年度財(cái)政改革創(chuàng)新的探索推進(jìn)過程。

2011年，繼續(xù)深化和完善績(jī)效預(yù)算管理、發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算等項(xiàng)改革;將派駐監(jiān)察組進(jìn)行旁站式監(jiān)督的覆蓋面擴(kuò)大到15個(gè)省直部門、涵蓋90%以上財(cái)政專項(xiàng)資金;豐富完善關(guān)于探索構(gòu)建地方現(xiàn)代公共財(cái)政體系的內(nèi)容，據(jù)此制定河北省“十二五”財(cái)政改革發(fā)展規(guī)劃，并納入中共河北省第八次代表大會(huì)主要文獻(xiàn)和2011年1月河北省第12屆人代會(huì)通過的《河北省“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》。

由于17年連年深化擴(kuò)展財(cái)政體制和財(cái)政管理改革創(chuàng)新，大大促進(jìn)了河北省現(xiàn)代財(cái)政管理水平的提升，也更好地發(fā)揮了財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的功能。根據(jù)2011年上半年在釣魚臺(tái)國(guó)賓館正式發(fā)布的財(cái)政新聞，在2010年財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所組織開展的全國(guó)地方財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理評(píng)估中，河北省財(cái)政管理水平得78.2分，高出各省市區(qū)均值6個(gè)百分點(diǎn)，居全國(guó)第一位。

至此，河北省財(cái)政改革創(chuàng)新的目標(biāo)雖然取得多方面成績(jī)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。其后的2012～2013年，河北財(cái)政改革進(jìn)入短暫的休眠期并發(fā)生局部倒退。不過，深化財(cái)政改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度或現(xiàn)代公共財(cái)政體系乃是大勢(shì)所趨，而且對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要支撐作用，黨的十八屆三中全會(huì)做出《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以后，河北財(cái)政改革從今年起又迎著強(qiáng)勁春風(fēng)里重新?lián)P帆起航了!