破除“雙軌制”背后是一系列改革

A Series of Reform behind the Breaking-down of“Dual Track Approach”

孫政（沈陽市委黨校教授、法學(xué)教研部主任）

存在三種差異

近日，國務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，其中有關(guān)事業(yè)單位工作人員要依法參加社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定，引起了社會(huì)各方面的關(guān)注。這意味著，我國從法律層面開始著手于社會(huì)保障領(lǐng)域的制度改革，特別是養(yǎng)老金“雙軌制”的進(jìn)一步改革正在進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

什么是養(yǎng)老金“雙軌制”呢？這里特指目前我國現(xiàn)有兩種不同就業(yè)人員在退休后享受不同養(yǎng)老金待遇的制度。具體說，目前我國存在兩套并行的養(yǎng)老金制度體系，一套是行政單位、事業(yè)單位就業(yè)人員的退休制度，另一套是企業(yè)單位職工的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度。

兩種制度體系下，退休后養(yǎng)老金享受的待遇標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。具體講，前一種行政和事業(yè)單位工作人員退休后，能拿到退休前工資約90%的退休金。后一種職工退休后養(yǎng)老金的多少，與在職時(shí)的繳費(fèi)額直接相關(guān)。一般來說，按正常工作年齡，根據(jù)相應(yīng)的繳費(fèi)比例，企業(yè)職工退休后每月拿到的養(yǎng)老金數(shù)額約為在職工資的60%。這樣算下來，行政、事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，差距大約在3～5倍之間。僅僅因單位性質(zhì)不同，退休后所享受的待遇就有明顯的差異，這也被稱為養(yǎng)老金“雙軌制”的最大弊端。

如果我們從制度差異上來看，兩種養(yǎng)老金制度體系之間還存在統(tǒng)籌的辦法與支付渠道不一樣的問題。所謂統(tǒng)籌方法不一樣，即行政、事業(yè)單位的工作人員養(yǎng)老金是由國家財(cái)政統(tǒng)一籌資，企業(yè)人員則是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納；而支付的渠道不一樣，即是指行政、事業(yè)單位由國家財(cái)政統(tǒng)一支付，企業(yè)人員則由自籌賬戶上支付。通俗地講，在整個(gè)就業(yè)生涯中一直自己繳費(fèi)的企業(yè)就業(yè)人員，比自己完全不用繳費(fèi)的行政、事業(yè)單位工作人員的退休金待遇還要低許多，這顯然有違社會(huì)公平之原則。

因此，養(yǎng)老金“雙軌制”改革，是包括養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌方法與支付渠道在內(nèi)的關(guān)于養(yǎng)老保障制度的一系列改革。

形成有歷史原因

養(yǎng)老金“雙軌制”的存在有其深刻的歷史原因，這是我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中一個(gè)特定歷史時(shí)期的特有產(chǎn)物。

具體說來，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及養(yǎng)老金“雙軌制”的形成主要有三個(gè)階段。一是傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立階段（1951—1978年）。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工在職時(shí)的工資、退休后的養(yǎng)老待遇，完全由單位負(fù)責(zé)。這個(gè)時(shí)期我國的退休養(yǎng)老政策，無論行政、事業(yè)單位還是企業(yè)，實(shí)行的幾乎都是國家統(tǒng)一的“單軌制”；二是對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的探索階段（1978—1991年）。從此開始，國家對養(yǎng)老金待遇進(jìn)行探索性的改革試點(diǎn)，從國有企業(yè)開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的多種嘗試；三是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐階段（1991年至今）。以1991年國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》為標(biāo)志，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用開始由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。

也就是說，經(jīng)過20多年的實(shí)踐，社會(huì)保障制度改革從國有企業(yè)已經(jīng)擴(kuò)展普及到各地區(qū)各類型企業(yè)。但是行政、事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革一直滯后，其養(yǎng)老金待遇仍然沿用傳統(tǒng)的財(cái)政供給制。由此，導(dǎo)致了企業(yè)與行政、事業(yè)單位之間社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇不平等，社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性等問題，同時(shí)也阻礙了企業(yè)與行政單位及事業(yè)單位之間進(jìn)行正常的人員流動(dòng)，客觀上非常不利于構(gòu)建公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

所以，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的推進(jìn)和完善，養(yǎng)老金“雙軌制”改革勢在必行。加快行政、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，對于構(gòu)建統(tǒng)一、公平、規(guī)范的社會(huì)保障體系，建設(shè)公平自由的市場競爭環(huán)境，促進(jìn)人才在市場環(huán)境下的合理流動(dòng)，具有非常重要的作用。

不能把機(jī)關(guān)置于其外

既然是改革，必然會(huì)觸動(dòng)一些群體、一些人的既得利益。破除養(yǎng)老金“雙軌制”當(dāng)前面臨的最大問題是，如何通過改革來健全和完善企業(yè)和行政、事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與行政、事業(yè)單位各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效銜接，完成新老制度間的平穩(wěn)過渡。

當(dāng)前事業(yè)單位已經(jīng)邁開了改革的第一步。對尚未繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的事業(yè)單位人員來說，在政策變動(dòng)過程中如何補(bǔ)繳、補(bǔ)繳的數(shù)額如何確定、補(bǔ)繳資金的來源、退休之后如何領(lǐng)取等等，可能都存在疑慮。這都需要在改革過程中一點(diǎn)點(diǎn)細(xì)化規(guī)定，而后才能具體實(shí)施。

目前看來，比較穩(wěn)妥的辦法是在堅(jiān)定改革目標(biāo)的前提下，針對養(yǎng)老金“雙軌制”在養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌方法與支付渠道等方面，從整體上研究設(shè)計(jì)出一個(gè)完整規(guī)范的改革方案。同時(shí)，出臺一些過渡時(shí)期的政策，按照“老人老辦法、新人新辦法”的方式，逐步解決事業(yè)單位人員與企業(yè)人員在社保問題上的合理銜接。

不過，養(yǎng)老金“雙軌制”改革，絕不能僅僅限于改革事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度，而把機(jī)關(guān)公務(wù)員置于改革之外?？梢灶A(yù)見的是，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度的改革只是第一步，下一步改革所指向的目標(biāo)就是在此基礎(chǔ)上，將機(jī)關(guān)工作人員、事業(yè)單位人員、企業(yè)就業(yè)人員的養(yǎng)老金制度納入一個(gè)統(tǒng)一的、公平的、規(guī)范的社會(huì)保障體系之內(nèi)。如此，才能從根本上破除養(yǎng)老金“雙軌制”的制度基礎(chǔ)。

2014年年初，國務(wù)院印發(fā)意見，部署在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并提出在2020年前全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，明確了這項(xiàng)改革的時(shí)間表?？梢哉f，養(yǎng)老金“雙軌制”改革目標(biāo)已定，改革路徑也日漸清晰，問題解決迫在眉睫。當(dāng)然改革進(jìn)程也不可能一帆風(fēng)順，只能是且改且完善，讓我們拭目以待。

本欄責(zé)編／馬征

并軌可能會(huì)帶來的損失

很多機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員之所以對并軌有抵觸情緒，說到底是怕利益受損。

1.加入養(yǎng)老保險(xiǎn)，之前空檔部分是否需要個(gè)人補(bǔ)繳？按照企業(yè)職工繳費(fèi)方式，需從個(gè)人工資中扣繳8%，如果需要個(gè)人補(bǔ)繳這一部分，那工齡越長者繳費(fèi)越多，數(shù)額巨大。

2.加入養(yǎng)老保險(xiǎn)后，按照企業(yè)職工繳費(fèi)方式，在職人員需每個(gè)月從工資中扣掉8%上繳。

3.統(tǒng)而言之，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休，能拿到在職工資約90%的退休金，企業(yè)職工只能拿到在職工資的約60%。并軌后，退休待遇是否會(huì)被拉低？

4.目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位上調(diào)工資，退休人員退休金也隨之上調(diào)，上漲幅度遠(yuǎn)超企業(yè)。一旦并軌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位將和企業(yè)聯(lián)動(dòng)，幅度勢必降低。