農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護(hù)研究

吳彥潔

摘 要：我國已進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期，工業(yè)、城市較之以前有很大的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)也相對富足，已有部分國民提前達(dá)到小康水平的生活。在此時就更應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)民，使眾多農(nóng)民的生活也逐步好起來，最終實(shí)現(xiàn)我國共同富裕的社會主義目標(biāo)。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中和制度設(shè)計時應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民利益放在首要位置。具體措施：建立專項法律，完善監(jiān)督機(jī)制，完善價格機(jī)制，完善相關(guān)政策以及社會保障體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計；農(nóng)民利益的保護(hù)

中圖分類號：D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0128-02

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念界定

目前，我們國家的現(xiàn)有法律體系中還沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的含義做出明確規(guī)定，理論界也沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)。目前流行的觀點(diǎn)中主要有三種。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指承包人的改變。由其他人替代原承包戶成為新承包戶，擁有原承包戶曾近擁有的一切權(quán)利。提出第二種觀點(diǎn)的學(xué)者們指出，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上就是承包權(quán)和使用權(quán)的分離。承包人依然擁有著承包權(quán)，而由別的主體擁有使用權(quán)。而在第三種觀點(diǎn)中區(qū)分了兩種情況：第一種情況基本上就是指前面所述的第一種觀點(diǎn)，具體而言，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中承包人的改變。另外一種情況則是指，作承包人擁有的承包經(jīng)營權(quán)是不發(fā)生變化的，而只是將該承包經(jīng)營權(quán)中的某些民事權(quán)能轉(zhuǎn)讓給他人。因此，在該觀點(diǎn)中提出了一個新觀點(diǎn)，即民事權(quán)能的轉(zhuǎn)移。支持此種觀點(diǎn)的主要依據(jù)有：首先，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是屬于用益物權(quán)范疇的，而結(jié)合民法上物權(quán)的相關(guān)理論，可知土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是一種獨(dú)立完整的權(quán)利。而不是兩種權(quán)利的結(jié)合，因此，上述第二種說法欠妥，筆者不認(rèn)可。其次，權(quán)能可以作為獨(dú)立的客體進(jìn)行移轉(zhuǎn)，在我國民法上是有依據(jù)的。因此說土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是在不改變承包經(jīng)營權(quán)完整的用益物權(quán)性質(zhì)的前提下轉(zhuǎn)讓其中某些權(quán)能的觀點(diǎn)是合理的。而上述第一種觀點(diǎn)是太片面化，不能覆蓋所有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況。綜上所述，筆者贊同相關(guān)學(xué)者提出的上述第三種觀點(diǎn)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中應(yīng)將農(nóng)民利益放置第一位

我國擁有著十幾億的人口，而農(nóng)民群眾占全國人口總數(shù)的70%左右，是占有相當(dāng)大的比重的。雖然十幾年前我國就基本實(shí)現(xiàn)了小康社會，但是該種小康水平還處于不平衡、不全面的發(fā)展階段。若無法使占據(jù)全國人口70%的農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)小康，就不可能真正地實(shí)現(xiàn)全社會的小康水平，因此，為盡早達(dá)到我們國家的全社會的小康水平，就必須更加關(guān)注農(nóng)民、農(nóng)村問題。將三農(nóng)問題始終作為黨和國家工作的重中之重。農(nóng)民群眾為在我國社會主義社會的發(fā)展歷程中貢獻(xiàn)了許多，在革命年代的貢獻(xiàn)已毋庸置疑；從新中國成立后計算，累積起來，按現(xiàn)價可多達(dá)幾十億?，F(xiàn)如今我國國民每年人均總收入已達(dá)到幾萬元，此時應(yīng)該是城市帶動農(nóng)村、工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，回饋農(nóng)村、回報農(nóng)民的時候了。土地作為農(nóng)民收入的主要來源，如何更好地發(fā)揮其社會功能，為農(nóng)民群眾們增加更多的收入。在如今的社會主義市場經(jīng)濟(jì)社會，只有讓土地產(chǎn)權(quán)流動起來，即農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因?yàn)槿绻屚恋爻邪?jīng)營權(quán)一直固定的停留在承包戶手中，就無法實(shí)現(xiàn)土地的實(shí)際價值，從而限制了土地的功能效應(yīng)發(fā)揮更好的作用。農(nóng)民只能依靠簡單原始的勞動耕作來獲得收入，最終使農(nóng)民的收入減少。因此，政府需要制定出相關(guān)政策和工作指導(dǎo)方針，在保障農(nóng)民基本生存權(quán)的同時，大力推動和引導(dǎo)農(nóng)民對其擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的主動性和積極性。作為社會主義社會的我們國家，是代表最廣大人民利益的，因此，農(nóng)民的利益始終和國家利益緊密地聯(lián)系在一起的。改善農(nóng)民的基本生活狀況，增加農(nóng)民的收入，保護(hù)農(nóng)民的根本利益其實(shí)質(zhì)就是在維護(hù)整個國家的共同利益。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護(hù)的基礎(chǔ)

（一）農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定

多年來，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場混亂、流轉(zhuǎn)行為的不合法等多種流轉(zhuǎn)問題，直接導(dǎo)致我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的惡性發(fā)展。其關(guān)鍵所在，是很難對承包戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)制和標(biāo)準(zhǔn)化的管理，歸根結(jié)底是農(nóng)村土地承包關(guān)系沒有真正的實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定。在如今的農(nóng)村社會中依然大量存在村集體以各種名義將農(nóng)民擁有的承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)不法的拿回，或者任意調(diào)整土地的承包關(guān)系，使承包戶的財產(chǎn)利益很難有保障。因此，只有保證和堅持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，才能保證承包戶所擁有的承包經(jīng)營權(quán)長期的穩(wěn)定，也才使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和清晰化，從而使農(nóng)民產(chǎn)生歸屬感和主人翁的意識。避免他們由于顧慮土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的因素，而只看重眼前利益，不合理的投資和開發(fā)土地，造成對土地這一稀有要素的浪費(fèi)和破壞。因此，堅持土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定是維護(hù)農(nóng)民和國家的利益，以及維護(hù)社會和諧健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村社會保障體系的健全

隨著社會的進(jìn)步和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的謀生方式已經(jīng)相當(dāng)?shù)呢S富了。然而，由于社會體制和傳統(tǒng)觀念等問題，一方面，土地依然承擔(dān)著保障農(nóng)民基本生活的保障功能，土地生產(chǎn)情況的好壞直接影響著農(nóng)民的基本生活狀況。另一方面，土地對于農(nóng)民的意義依然是相當(dāng)重要的。他們多數(shù)人的感受是土地是農(nóng)民的命根子，失去土地就等于失去生存的保障，缺乏生活的安全感。因此，許多農(nóng)戶甚至寧愿讓土地荒廢下來而不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，只有健全農(nóng)村的社會保障體系，降低土地對農(nóng)民群眾基本生存條件的保障功能，才能使農(nóng)民從心底消除離開土地后產(chǎn)生的不安的感受，也才能徹底消除農(nóng)戶們對土地流轉(zhuǎn)后的擔(dān)憂。而在當(dāng)前的社會制度中，農(nóng)村的社會保障制度的缺失和不完善，不僅很大地降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的主動性，還阻礙了土地流轉(zhuǎn)中多樣化方式的出現(xiàn)。因而，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的普遍化，擴(kuò)大土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，建立和健全農(nóng)村社會保障制度是重中之重。

（三）農(nóng)民個人意愿的尊重

根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是具有物權(quán)性質(zhì)的，是屬于用益物權(quán)的范疇。而根據(jù)物權(quán)基本原理，權(quán)利人對所擁有的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。而土地承包經(jīng)營權(quán)是歸承包人享有的一種財產(chǎn)權(quán)，因此，承包經(jīng)營戶對土地承包經(jīng)營權(quán)除擁有占有、使用和收益以外還享有處分的權(quán)利。而且應(yīng)該是唯一個有權(quán)利處分承包經(jīng)營權(quán)的主體。因此，承包人擁有根據(jù)自己的意愿決定如何處理土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，即包括對其進(jìn)行流轉(zhuǎn)與否、怎樣流轉(zhuǎn)等。任何組織及個人都不能以任何形式作出對權(quán)利人擁有的承包經(jīng)營權(quán)有侵犯和干涉的行為來。承包人對其享有絕對的排他權(quán)，除自己以外，任何人任何形式的干涉都是不合法的。因此，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中和制度設(shè)計時，必須防止此類現(xiàn)象的發(fā)生，充分維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護(hù)的建議

（一）建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專項法律

當(dāng)前我們國家應(yīng)盡快出臺一部有關(guān)我國農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)系列問題的《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》專項法律，將其從目前的《土地承包法》中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定章節(jié)中分離出來單獨(dú)立法。這樣可以對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行更加詳細(xì)和具體的規(guī)范，以便在實(shí)踐中有法可依。包括流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)形式、管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)等可以做出明確的規(guī)定。防止出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)違法、混亂，農(nóng)民合法利益保障的現(xiàn)象。另外，也可以糾正目前的將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題放于《土地承包法》中出現(xiàn)的立法結(jié)構(gòu)上的不合理現(xiàn)象。

（二）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制

首先，擴(kuò)大管理人員隊伍建設(shè)。一方面在人員配備上，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行管理的人員要擴(kuò)大隊伍建造，保障有充足的管理人員來對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理。避免由于管理人員的缺乏而導(dǎo)致在工作過程中出現(xiàn)顧此失彼的事情發(fā)生。另外在素養(yǎng)和技能提升上，不僅要確保管理人員有相當(dāng)好的業(yè)務(wù)知識和技術(shù)能力；還要對其加強(qiáng)思想教育，保證每位工作人員都有良好的職業(yè)品德，端正的工作態(tài)度，對工作積極負(fù)責(zé)。其次，建立動態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制。政府部門可以在村集體組織內(nèi)設(shè)立流轉(zhuǎn)信息員，及時發(fā)現(xiàn)各種流轉(zhuǎn)中的違規(guī)行為，以便對土地在流轉(zhuǎn)過程中的各種行為可以進(jìn)行有效的監(jiān)管。

（三）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格機(jī)制

首先，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格制定的方式在《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》中予以明確規(guī)定。預(yù)防流轉(zhuǎn)雙方在流轉(zhuǎn)過程中自行協(xié)商訂立的土地流轉(zhuǎn)價格偏低，農(nóng)民喪失應(yīng)得的合法利益。其次，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的固定交易場所。所有的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易在固定的地方進(jìn)行可以形成規(guī)范化的交易行為，也便于管理人員進(jìn)行管理；還能促進(jìn)流轉(zhuǎn)信息的暢通。避免現(xiàn)如今很多時候由于信息的不暢通，阻礙土地的流轉(zhuǎn)。再次，設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)評估機(jī)構(gòu)。使農(nóng)民可以對流轉(zhuǎn)土地的實(shí)際價值有準(zhǔn)確的認(rèn)識，減少在流轉(zhuǎn)定價過程中的受損情況。最后，建立動態(tài)的定價機(jī)制。對于土地的流轉(zhuǎn)價格不是固定不變的，需要結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由價值規(guī)律決定的市場定價，按照土地的實(shí)際現(xiàn)值土地流轉(zhuǎn)定價可以合理地變動。這樣才能更真實(shí)地反映出土地的實(shí)際價值，使土地流轉(zhuǎn)各方的合法利益都得到保護(hù)。

（四）完善相關(guān)政策以及社會保障體系

首先，給予就業(yè)援助。針對在土地流轉(zhuǎn)中的失地農(nóng)民，可以在城鎮(zhèn)中發(fā)展更多適合該群體的就業(yè)機(jī)會，幫助該農(nóng)民群體就業(yè)。另外，對仍未就業(yè)的群眾進(jìn)行各種培訓(xùn)、提供各種信息咨詢和服務(wù)?？傊?，采取多種措施為他們的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)給予更可能多的援助。其次，健全村級社會保障體系。可以在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度中設(shè)計由轉(zhuǎn)入方承擔(dān)本村內(nèi)部成員的部分保障資金。最后，推廣農(nóng)村新型養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，積極的鼓勵農(nóng)民群眾參加新農(nóng)保。加大宣傳力度，盡量使所有農(nóng)民群眾了解到，認(rèn)識到新農(nóng)保。并完善相關(guān)工作，配備專項業(yè)務(wù)人員和辦事機(jī)構(gòu)。使農(nóng)村新型養(yǎng)老保險事業(yè)廣泛的、良好的開展起來。

參考文獻(xiàn)：

[1]李明秋，王寶山.中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新及農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制研究[M].北京：中國大地出版社，2004.

[2]王利明.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干問題探討[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2001，（6）.

[3]陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.

[4]中國物權(quán)法研究課題組.中國物權(quán)法草案建議稿[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[5]亨利·勒帕日.美國新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1985.

（責(zé)任編輯：許廣東）