[摘要]經(jīng)濟法“適度干預”、“平衡協(xié)調”、“國家調節(jié)”的特有理念與“更好地發(fā)揮政府的作用”高度吻合，故從經(jīng)濟法視角思考“更好地發(fā)揮政府的作用”亦就實屬應當，是處理好政府與市場關系的重要進路?！罢袌觥标P系是經(jīng)濟體制改革乃至全面深化改革的重點，關乎市場資源配置的決定性作用和政府作用的更好發(fā)揮。在市場經(jīng)濟活動中，市場主體不僅應充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，還應在尊重市場機制的基礎上更好地發(fā)揮政府的宏觀調控作用，最大限度地避免抑或減少市場失靈和政府失靈，實現(xiàn)國家治理的法治化和規(guī)范化。

[關鍵詞]市場機制；政府；宏觀調控；經(jīng)濟法

[中圖分類號]F123[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）29-0041-03

1政府與市場關系之再審視

市場與政府的關系一直以來都是人們探討經(jīng)濟體制改革乃至全面深化改革的基礎性命題。十八屆三中全會《關于中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定的說明》（下稱《決定》）明確指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位等問題，同時也需要更好地發(fā)揮政府的宏觀調控功效。正如《決定》所言，“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內在要求。”習近平也曾指出：“我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，要更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。毋庸諱言，處理好政府與市場關系不僅有利于市場機制作用的正常發(fā)揮，更關乎政府主導性功能的發(fā)揮和社會的永續(xù)和諧發(fā)展。

在市場競爭性領域，市場主體需要充分尊重市場配置資源的基礎性作用，在市場失靈的前提上充分發(fā)揮國家宏觀調控的功效，實行政府干預以矯正市場失效，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟運行效率。很明顯，國家參與和干預經(jīng)濟活動具有一定的正面效用，然而政府干預并不會總是呈現(xiàn)出其有益的一面，政府在提供公共產(chǎn)品和服務時趨向于浪費和濫用資源，使得財政支出呈現(xiàn)出非理性行為如貪污腐敗問題，極易產(chǎn)生政府干預之負效應，政府失靈亦然普遍地存于現(xiàn)實生活的各個方面。因此，鑒于市場失效和政府失靈的雙重弊端，必須遵循市場規(guī)律，尊重市場機制的作用，在此基礎上進行適當?shù)恼{控、監(jiān)管方為可取有效，亦即使用更為得當?shù)姆绞匠浞职l(fā)揮政府的作用。換言之，要處理好政府與市場的關系，須通過市場機制恢復市場與社會的經(jīng)濟活力，尊重社會多元主體的利益訴求，促使各類主體在民主協(xié)商與平等對話的基礎上進行交易，在法治保障下反復博弈以提高經(jīng)濟效益、保證社會整體效益，實現(xiàn)宏觀調控的科學發(fā)展。

2“更好地發(fā)揮政府的作用”之功能定位

“更好地發(fā)揮政府的作用”意味著需要對宏觀調控進行重新定位，在尊重市場機制的基礎上有效發(fā)揮政府的主導性功用?！稕Q定》指出，宏觀調控的主要任務是保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結構協(xié)調和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定市場預期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。毋庸置疑，“更好地發(fā)揮政府的作用”不僅需要健全的宏觀調控體系，政府職能的全面履行，更需要對國家宏觀調控進行清晰明確的認定。

在西方自由經(jīng)濟理論中，政府只是需要為社會成員提供最基本的保障和服務，不應對市場進行過多的干預。隨著20世紀30年代初世界范圍內經(jīng)濟大蕭條的爆發(fā)，凱恩斯名著——《就業(yè)、利息和貨幣通論》推進了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學的發(fā)展，在理論上論證了國家干預經(jīng)濟的必要性，并在實踐中指導著美國經(jīng)濟的復蘇和20世紀70年代的經(jīng)濟繁榮。此后，宏觀經(jīng)濟學便成為了西方經(jīng)濟學的重要組成部分與國家干預經(jīng)濟的主要學說。人們充分地意識到在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，市場自身有很多的缺陷，除了依賴市場機制外，還應發(fā)揮政府的積極干預作用，對社會經(jīng)濟整體進行宏觀調控。在我國，宏觀調控最早可追溯到中共中央1984年10月20日發(fā)表的《關于經(jīng)濟體制改革的決定》。1992年，正式確立社會主義市場經(jīng)濟為改革的目標模式，這為宏觀調控的明晰化提供了契機。1993年，我國憲法修正案明確規(guī)定“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調控”，“宏觀調控”正式成為一個法律概念。

所謂宏觀調控，即宏觀經(jīng)濟調控，是指政府為實現(xiàn)社會總需求與社會總供給之間的平衡，保證國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調增長，而運用經(jīng)濟、法律和行政手段對社會經(jīng)濟運行的調節(jié)和控制。在市場經(jīng)濟體制下，市場自身有很多的缺陷，還應發(fā)揮政府的積極干預作用，對社會經(jīng)濟整體進行宏觀調控。宏觀調控就是以公權干預與救濟的方式對私權濫用行為實施法律制裁，以加強控制公權的無序性、擴張性和私權無對抗力的易破壞性的方式，來實現(xiàn)整個社會經(jīng)濟的有序發(fā)展。

當然，我國宏觀調控在從原來對需求和通貨膨脹的“單向調控”變?yōu)橛袝r需要抑制需求和通貨膨脹的“雙向調控”，以及其他系列擴張性調控當中，其在我國建設社會主義市場經(jīng)濟體系以來取得了重大成就，但也存在不少諸如政府不守承諾、不注重私益保護、宏觀調控政策朝令夕改等問題。宏觀調控決策受主客觀因素的制約，難保調控者每次都能做出正確的判斷與決策：一方面社會經(jīng)濟的運行與發(fā)展瞬息萬變，任何宏觀調控決策或宏觀調控行為兼具適時性與滯后性。在經(jīng)濟全球化的形勢下，難保宏觀調控決策在世界經(jīng)濟的動蕩與沖擊下能夠產(chǎn)生預期的效益。另一方面我國的宏觀調控在政府計劃經(jīng)濟的背景下為順應時代發(fā)展而誕生，至今仍未擺脫強烈的行政色彩。政府涉入經(jīng)濟活動時，常借“宏觀調控”之名行“行政干預”之實。在非法治化運作的背景下，宏觀調控決策者時常出現(xiàn)尋租或被俘的情形。同時宏觀調控中信賴保護缺位縱容了調控權力的行使，使宏觀調控很大程度上沒受到應有的法制約束。這既影響和削弱了公民對政府宏觀調控政策的信任度，也產(chǎn)生了與政府宏觀調控措施預期相反的后果。宏觀調控亟待立法機關制定相關法律，確立相關的原則和規(guī)則。

3“更好地發(fā)揮政府的作用”之法治路徑

3.1國家宏觀調控法治化進路

法律具有至高無上的權威，制定法具有明確性、公開性、可行性、安定性、普遍性、不矛盾性、不溯及既往性。法治的原則決定了經(jīng)濟法的核心任務在于雙重防范，即防范國家經(jīng)濟權力和私人經(jīng)濟權利濫用對公民經(jīng)濟自由權的侵犯。宏觀調控勢必引起直接社會利益關系的變動，政府宏觀調控權力的擴大化促使宏觀調控涉及的經(jīng)濟關系日益重大。但國家經(jīng)濟調節(jié)如果沒有相應的經(jīng)濟法，脫離法律原則和規(guī)則的規(guī)制，難免發(fā)生調節(jié)不當或權力濫用，使國家調節(jié)非但不能妥善地彌補市場調節(jié)的缺陷，反而擾亂正常經(jīng)濟結構和運行秩序?？v觀我國宏觀調控經(jīng)驗，盡快把國內外促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的成功經(jīng)驗上升為法律，制定宏觀調控法，是目前我國亟須研究的重要課題。

就立法實踐而言，可以充分借鑒國外宏觀調控的立法經(jīng)驗，有效發(fā)揮法律移植的優(yōu)越性。第二次世界大戰(zhàn)后，西方市場經(jīng)濟國家普遍加強宏觀調控立法，為促進經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障，例如美國的《充分就業(yè)和國民經(jīng)濟平衡增長法》、《經(jīng)濟穩(wěn)定法》、《聯(lián)邦儲備法》，德國的《經(jīng)濟穩(wěn)定增長促進法》，歐盟的《經(jīng)濟穩(wěn)定和增長公約》，英國于1988年制定的《財政穩(wěn)定法》，日本的《國民生活安定緊急措施法》，美國于2008年10月頒布《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》等。目前，我國宏觀調控的立法逐步成熟，有法學專家組起草的《國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長法（草案）》、經(jīng)濟法學者制定的《宏觀調控法（草案）學者討論稿》、全國人大代表提出的《宏觀調控法（草案）》，國家發(fā)展和改革委員會起草的《促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展法》（草案）也正在修改中。固然我國頒布了許多有關宏觀調控的法律法規(guī)，但缺乏一部系統(tǒng)化的宏觀調控法。總結我國歷次宏觀調控的經(jīng)驗和教訓，要更好地應對非正常狀態(tài)的經(jīng)濟波動，應明確界定調控主體及其權力與責任，細化對調控措施決策與實施的監(jiān)督與評價程序，融合市場要求與民意，確立預期明確的法律規(guī)范并嚴格地法治化運行，以保障國家調節(jié)正確恰當?shù)匕l(fā)揮積極作用與社會經(jīng)濟主體的經(jīng)濟權利，以期全面推進國家宏觀調控法治化，更好地發(fā)揮政府的宏觀調控功效和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

3.2國家宏觀調控法律責任機制的規(guī)范化

目前我國的政策式的宏觀調控是建立在政府控制經(jīng)濟的傳統(tǒng)之上的，其在實質上外化為政府行政權力優(yōu)于國民個人權利的觀念。因此，在法律賦予國家宏觀調控權力的同時，建立有效的法律監(jiān)督與救濟機制，是為當務之急。就宏觀調控法律責任的構成要件而言，一般需注意以下幾點：

（1）承擔法律責任的主體應是宏觀調控主體。宏觀調控主體也即與受調控主體相對應的調控主體，包括決策主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體。決策主體違反決策程序的行為，應當對其進行司法審查。決策主體違反決策程序的規(guī)定即對決策權的濫用或是作出缺乏民主的決策，缺乏審慎的決策極易導致?lián)p害后果，因此追究決策主體違反程序的法律責任是民主與法治的必然要求。在決策主體承擔違反程序的法律責任的同時，需建立決策合理性審查原則，督促決策者慎重審查，以期避免不必要的損失。否則將與其違反程序一樣承擔決策被撤銷或相關負責人受處罰等責任。執(zhí)行主體未按照宏觀調控政策執(zhí)行，導致受調控主體的利益損失則應承擔政策執(zhí)行不到位或缺位的責任。監(jiān)督主體未盡到監(jiān)督職責，應比照決策主體和執(zhí)行主體所承擔的責任進行處罰，即對受調控主體所造成的損失應當承擔連帶責任。

（2）違法行為是法律問責的對象。違法的宏觀調控行為的主要表現(xiàn)為：其一，宏觀調控主體有作為或不作為一定行為的義務，不履行或者違反該特定的義務，該行為即構成違法；其二，調控行為違反相關法律的規(guī)定，包括決策中、執(zhí)行中或監(jiān)督中的違法，抑或是程序上或者實體上的違法；其三，調控行為缺乏法律的根據(jù)，調控主體的調控權權限由法律界定，超越權限的調控行為即屬違法。

（3）宏觀調控法律責任的形式。經(jīng)濟法責任的形式主要包括財產(chǎn)和其他經(jīng)濟利益方面的責任、經(jīng)濟行為方面的責任、經(jīng)濟信譽方面的責任、經(jīng)濟管理行為方面的責任等。宏觀調控法作為經(jīng)濟法的子部門法，其責任形式應該在經(jīng)濟法責任形式的范圍內。由于財產(chǎn)和其他經(jīng)濟利益方面的責任強調責任人應以屬于自己的財產(chǎn)和其他經(jīng)濟利益給被損害者以補償，除商業(yè)銀行等少數(shù)調控主體之外，其他大多數(shù)調控主體無法以國家財產(chǎn)或個人資金承擔該類責任；經(jīng)濟行為方面的責任強調應對責任人的經(jīng)濟行為做出某種限制，這類責任主要針對被調控主體，但被調控主體不是宏觀調控法律責任的主體；經(jīng)濟信譽方面的責任以責任人經(jīng)濟信譽受到損失作為代價，該類責任也只適用于諸如商業(yè)銀行等調控主體；而經(jīng)濟管理行為方面的責任表現(xiàn)為限制國家經(jīng)濟管理機關及其工作人員的經(jīng)濟管理行為，這項責任主要針對調控主體，尤其是政府部門。因此，宏觀調控法律責任的形式應采用經(jīng)濟管理行為方面的責任為主導，以財產(chǎn)和其他經(jīng)濟利益方面的責任和經(jīng)濟信譽方面的責任為輔助的模式。

（4）宏觀調控法律責任的獨立性。宏觀調控法律責任的獨立性主要通過宏觀調控行為的性質得以體現(xiàn)。宏觀調控行為既非行政行為，也非民事行為，而是與前者相區(qū)別的經(jīng)濟管理行為，具有宏觀性、間接性等特點。宏觀調控法律責任與行政責任不同，宏觀調控法律責任的主體僅限于調控主體，不包括被調控主體，而行政責任的主體不僅包括行政主體，也包括行政相對人。宏觀調控法律責任與政治責任亦不相同，法律責任必須有法律的明文規(guī)定，政治責任則不可能完全精確地由法律明確規(guī)定。

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[作者簡介]吳青青（1989—），女，湖南邵陽人，云南大學法學院碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟法。