湖南省國土資源規(guī)劃院相關(guān)課題組

湖南的土地流轉(zhuǎn)仍存在總體規(guī)模不大、各地發(fā)展不平衡、流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新不夠、行為不規(guī)范等問題。

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正進入一個由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的全新發(fā)展階段，農(nóng)村勞動力也正處在由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入就業(yè)的快速時期，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的比例正呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，這些都表明農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革的內(nèi)在條件已經(jīng)具備。

隨著城鎮(zhèn)化的加速進行，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，需要進行變革。目前對現(xiàn)有土地制度的變革主要思路是：在農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，對農(nóng)村土地的使用權(quán)制度進行變更，即實現(xiàn)對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。，我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，《土地承包法》對承包土地的流轉(zhuǎn)作了具體規(guī)定。政府文件及法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定為我國新的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的建立奠定了政策與法律基礎(chǔ)，對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)具有指導(dǎo)意義。盡管如此，我國的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尚未形成規(guī)范而科學(xué)的運行機制，在一些地區(qū)沒有有序的進行，其流轉(zhuǎn)方式仍然存在問題。

土地流轉(zhuǎn)進程加快

實行第二輪土地承包之前，土地流轉(zhuǎn)就已經(jīng)發(fā)生，但土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄，個別因缺少勞動力而將自家的責(zé)任田轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，是一種零星、分散式的流轉(zhuǎn)。國家實行第二輪土地承包之后，湖南省于2006年開展了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)證換發(fā)工作。到2012年6月底，全省1385.6萬農(nóng)戶，已簽訂承包合同1348.74萬份，占97.34%，二輪土地承包30年的政策得到有效落實。隨著土地承包30年不變政策的落實，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。截至2012年6月底，全省耕地流轉(zhuǎn)面積達到1031萬畝，占全省家庭承包耕地面積的21.6%，比2008年增長42.1%；林地流轉(zhuǎn)面積624萬畝，占林地總面積的3.2%。

在全省流轉(zhuǎn)土地中，有40%以上的面積流轉(zhuǎn)到企業(yè)、專業(yè)種植大戶和現(xiàn)代農(nóng)莊等。以長沙縣為例，全縣成片100畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)面積達16.2萬畝，占全縣土地流轉(zhuǎn)總面積的76%，新增耕地連片100畝以上的流轉(zhuǎn)面積達8.2萬畝。其中100～500畝的大戶有130家，500～1000畝的有24家，1000～2000畝的有10家，2000畝以上的有5家。

流轉(zhuǎn)形式多樣化

全省各地在做好二輪土地承包工作的基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行了探索和實踐。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下幾種形式：

第一種是租賃轉(zhuǎn)包。2012年，湖南省租賃轉(zhuǎn)包耕地面積在30畝以上的種糧大戶有11.559萬戶，與2011年比較，30畝以上的種糧大戶共增加1.08萬戶，其中100畝以上大戶增加2515戶。

第二種是轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。2012年，全省轉(zhuǎn)讓的面積136.8萬畝，占土地流轉(zhuǎn)總面積13%。

第三種是入股、聯(lián)營。入股聯(lián)營是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。2012年，全省入股、聯(lián)營的土地面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的8%。

第四種是互換?；Q是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)?；Q主要是發(fā)生在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)。

流轉(zhuǎn)范圍與去向不斷擴大

經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展極大地促進了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進程，擴大了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)范圍。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)范圍主要涉及用地類型和用地主體兩類：第一種是土地流轉(zhuǎn)由最早的水田擴展到了山林、旱土、漁塘、集體建設(shè)用地等土地；第二種是土地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已由原來的在親戚、同村、同組成員為主的農(nóng)戶之間進行，擴展到外鄉(xiāng)、外縣、外省。農(nóng)戶不僅與農(nóng)民專業(yè)大戶，還與政府部門和工商企業(yè)等之間簽訂了流轉(zhuǎn)合同。

此外，流轉(zhuǎn)的去向也更加寬廣。農(nóng)村土地流向種糧大戶、專業(yè)合作社、專業(yè)大戶和涉農(nóng)企業(yè)的面積在不斷擴大。以懷化市為例，全市流入種糧大戶、專業(yè)大戶的面積為18.15萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的46.6%；全市流入涉農(nóng)企業(yè)的耕地面積有10.1萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的25.8%；全市流向農(nóng)民專業(yè)合作社的面積為10.8萬畝，占流轉(zhuǎn)總土地面積的27.7%，

由于受到政策因素的限制，在土地流轉(zhuǎn)用途上仍以農(nóng)業(yè)用地為主。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

調(diào)查表明，雖然湖南省土地流轉(zhuǎn)發(fā)展向好，但仍存在很多不可忽視的問題，主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模不大、各地土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡、流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新不夠、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等等。

首先，農(nóng)民擁有土地的傳統(tǒng)觀念未發(fā)生根本性變化。

長期以來，土地是農(nóng)民主要的保障手段。在一些農(nóng)村地區(qū)，土地仍然是家庭主要的生產(chǎn)資料，土地的收益仍然是家庭收入的主要來源，土地對于他們來說仍然起著生存保障的作用，不愿將土地長期轉(zhuǎn)包或出租；而在城郊和一些富裕的農(nóng)村，農(nóng)民收入雖然主要不是依靠土地，但對他們來說，土地也是發(fā)展資本，比如土地被征用時，農(nóng)戶能夠從中獲取一定的貨幣補償，可為其發(fā)展提供資金支持。

同時，部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策存在認識上的誤解，認為流轉(zhuǎn)就是失地，失地就是失權(quán)，因此不愿流轉(zhuǎn)。在一些村組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)多是農(nóng)戶之間自主無償流轉(zhuǎn)，但均要求受讓方保持原有土地邊界清晰不變，避免土地在流轉(zhuǎn)后被人侵占，這嚴重阻礙土地成片流轉(zhuǎn)開發(fā)。在傳統(tǒng)觀念支配下，要推進土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的困難不小，因個別農(nóng)民不愿流出土地而阻礙規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。越是在偏遠地區(qū)、人多地少地區(qū)，這種現(xiàn)象越為普遍。

其次，土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)滯后。

盡管從中央到地方各級都要求建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)，2009年湖南省就明確了發(fā)展以縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)為依托的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，力爭到2012年全省2/3以上的縣市區(qū)建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級的土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)；但當(dāng)前土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺尚未形成，土地流轉(zhuǎn)交易平臺缺失，中介服務(wù)組織機構(gòu)匱乏，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，供需雙方信息未能有效溝通，制約土地流轉(zhuǎn)。出租方找不到承租方，想擴大經(jīng)營的種植大戶、企業(yè)又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對象，流轉(zhuǎn)渠道不暢，流轉(zhuǎn)空間狹窄，增大了流轉(zhuǎn)成本。同時土地流轉(zhuǎn)沒有確定可操作的價格標準，容易出現(xiàn)競相壓低價格，損害農(nóng)民利益的行為。而農(nóng)民往往處于信息不對稱的劣勢，對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價格不能真實反映土地的價值，造成土地流轉(zhuǎn)市場價格混亂。

此外，受讓土地經(jīng)營承受較大風(fēng)險也是流轉(zhuǎn)的一大問題。不少種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)投資企業(yè)負責(zé)人普遍反映，參與土地流轉(zhuǎn)、開展規(guī)模經(jīng)營存在不少風(fēng)險：一是自然風(fēng)險。盡管近幾年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)有所改善，但農(nóng)業(yè)仍然沒有擺脫“靠天吃飯”的被動局面。二是生產(chǎn)風(fēng)險。突出表現(xiàn)為近幾年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)增加。農(nóng)資價格升高、人工成本提高，機械化作業(yè)、土地流轉(zhuǎn)等費用也上漲迅速，導(dǎo)致生產(chǎn)風(fēng)險越來越大。三是資金風(fēng)險。主要是資金籌措難。一些種糧大戶反映，現(xiàn)在種一畝雙季稻，物化成本都要500元左右，如果加上請工，費用更高，種100畝田就要投入六七萬元，但現(xiàn)在農(nóng)村貸款非常因難。四是政策風(fēng)險。主要集中在土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)問題上。按照國家“依法、自愿、有償”的原則，連片流轉(zhuǎn)土地必須做到每家每戶自愿同意。但由于農(nóng)村情況復(fù)雜，有些鄉(xiāng)村干部在少數(shù)村民不同意的情況下“強流硬轉(zhuǎn)”，擅自發(fā)包，從而為土地受讓大戶埋下隱患。一旦遇到諸如2008年金融危機、農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)的情況，農(nóng)民們手握政策上訪，往往使種糧大戶損失嚴重。

另外，土地流轉(zhuǎn)法律政策尚不配套。

突出表現(xiàn)在：首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。在集體土地所有權(quán)主體上，“農(nóng)村集體”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的含義和權(quán)能邊界不清，僅“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村小組經(jīng)濟組織三類，由于他們在土地經(jīng)營中的權(quán)利和責(zé)任劃分不清晰，導(dǎo)致難以承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的重任。同時，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)民，由于沒有健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，不敢輕易流出土地。其次，對土地承包經(jīng)營者權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確。特別是對造成耕地損害、拋荒、非農(nóng)化等行為缺乏有效的法律責(zé)任追究。土地流轉(zhuǎn)后，一些種植大戶，尤其是流轉(zhuǎn)期限較短的種植大戶只“種”不“養(yǎng)”、掠奪式經(jīng)營，從而導(dǎo)致地力不斷下降。三是法律與政策規(guī)定不協(xié)調(diào)。黨的十七屆三中全會《決定》明確了農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，這是黨中央對農(nóng)村土地承包期限的最新指導(dǎo)思想；但法律的修改存在明顯的滯后性，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的承包期限仍為30年，《土地管理法》、《物權(quán)法》等其他法律也未作相應(yīng)修訂，很多地方二輪延包期限將屆滿。這使土地流轉(zhuǎn)主體不敢轉(zhuǎn)入也不敢流出，流轉(zhuǎn)機制發(fā)育不起來，也限制了對流轉(zhuǎn)土地的長期投資和投入。

（本文節(jié)選自湖南省國土資源規(guī)劃院《湖南省農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)研究》課題組研究報告，課題組負責(zé)人趙亞輝）