土地增量空間越來越小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地供需矛盾越來越大，長沙需要借鑒上?！岸伍_發(fā)”經(jīng)驗(yàn)，尋找到屬于自己合適的道路。

土地“二次開發(fā)”，是對已辦理過相關(guān)用地手續(xù)但利用效率不高、產(chǎn)業(yè)層級能級低的土地，通過有效途徑，對其重新開發(fā)利用，以提高土地經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和空間效益的行為。

2006年以來，上海市針對土地資源增量空間極為有限的情況，按照 “控制總量、用好增量、盤活存量、提高質(zhì)量”的思路，以工業(yè)用地為突破口實(shí)施土地“二次開發(fā)”，依靠內(nèi)涵提升促進(jìn)發(fā)展，取得良好實(shí)效。

對湖南省會長沙而言，土地“二次開發(fā)”同樣是緊迫的課題：4個國家級開發(fā)區(qū)、10個省級開發(fā)園區(qū)，經(jīng)過多年發(fā)展，土地增量空間越來越小，用地供需矛盾越來越大，如何從上海經(jīng)驗(yàn)尋找到屬于自己合適的道路，值得深思。

政策支撐：十年出臺十一項(xiàng)文件

上海市近年來先后制定了多項(xiàng)相關(guān)政策引導(dǎo)市場行為。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，十年間關(guān)于推動土地資源節(jié)約開發(fā)、提升開發(fā)利用效益的政策性文件超過11個。

2004年上海市發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)能效指南》和《工業(yè)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向及布局指南》，對土地需求量提出指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，為招商引資和土地集約使用提供量化依據(jù)；2006年則正式提出土地“二次開發(fā)”，發(fā)布《上海工業(yè)節(jié)約集約用地十八法》，推進(jìn)工業(yè)集聚化、集約化和規(guī)?；l(fā)展；2008年發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)舾梢庖姷耐ㄖ?，鼓勵工業(yè)向園區(qū)集中，進(jìn)一步將新增建設(shè)用地指標(biāo)與消化盤活存量土地相掛鉤。2012年制定實(shí)施《關(guān)于統(tǒng)籌優(yōu)化全市工業(yè)區(qū)塊布局的若干意見》，圍繞統(tǒng)籌工業(yè)區(qū)塊發(fā)展資源，推進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約、集約利用。與時俱進(jìn)的政策支撐體系成為推動上海市土地“二次開發(fā)”的堅(jiān)強(qiáng)保障。

園區(qū)發(fā)展：聯(lián)動與多元開發(fā)

上海園區(qū)的開發(fā)注重品牌聯(lián)動和綜合開發(fā)。以提升增量用地的開發(fā)利用水平為重點(diǎn)，根據(jù)工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展定位，在保持連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)定位，促進(jìn)優(yōu)化發(fā)展，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

一方面實(shí)行品牌聯(lián)動。充分利用成熟開發(fā)區(qū)在招商、管理、資金等方面的品牌優(yōu)勢和引領(lǐng)作用，堅(jiān)持聯(lián)動發(fā)展，幫助原有土地開發(fā)較為粗放、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的區(qū)級工業(yè)區(qū)提升產(chǎn)業(yè)層次；同時，統(tǒng)一進(jìn)行區(qū)域開發(fā)、招商、廠房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配置，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏，促進(jìn)土地開發(fā)利用增效。

另一方面促進(jìn)產(chǎn)城融合。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)科學(xué)規(guī)劃，引入更多城市發(fā)展的要素資源，在集聚先進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源的同時，提升城市綜合承載功能，提供優(yōu)質(zhì)舒適生活環(huán)境，帶動周邊區(qū)域融合發(fā)展。如嘉定新城結(jié)合新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃布局相關(guān)產(chǎn)業(yè)研發(fā)基地，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展，促進(jìn)了土地由單一開發(fā)利用向多元開發(fā)利用轉(zhuǎn)變，加速了各類生產(chǎn)要素的互動共贏，提升了土地利用的綜合效益。

核心環(huán)節(jié)：舊地開發(fā)的擴(kuò)容提質(zhì)

提升老舊工業(yè)用地效率是土地“二次開發(fā)”的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。對老舊工業(yè)用地進(jìn)行重新策劃、包裝、整合，盤活土地存量，容納更多的高端產(chǎn)業(yè)，提高土地產(chǎn)出效益。

首先是土地回購。園區(qū)采取拍賣回購、違約回購、調(diào)整功能回購、動遷回購、協(xié)議回購、到期回購等方式回購企業(yè)用地，用以進(jìn)行用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源重復(fù)使用。如閔行開發(fā)區(qū)自2002年以來累計(jì)回購效益低或產(chǎn)業(yè)生命周期衰竭的企業(yè)用地112 幅。

其次是“騰籠換鳥”。從2011年開始，通過淘汰劣勢企業(yè)、從已開發(fā)項(xiàng)目擠出部分閑置廠房和土地等辦法，盤活存量土地，騰出部分土地資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地資源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如青浦區(qū)3年盤活老園區(qū)土地1000畝，其中八成是閑置廠房，80%采取一次性的股份和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。

第三是改變業(yè)態(tài)。采取土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整等措施，實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)。如市北工業(yè)新區(qū)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展為契機(jī)，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，將原有通用廠房改造成更緊密的現(xiàn)代工業(yè)廠房，將老工業(yè)廠房改建為智能型工業(yè)樓宇，引進(jìn)大批現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)，成為總部經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的“市北高新技術(shù)服務(wù)業(yè)園區(qū)”。

第四是引導(dǎo)企業(yè)提升效能。鼓勵企業(yè)依法充分利用原有土地資源，通過加層、改建、擴(kuò)建廠房，增加企業(yè)投資額，提高單位土地投入產(chǎn)出水平，擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。

通過“原地?cái)U(kuò)建”的形式，鼓勵企業(yè)在不新增用地的基礎(chǔ)上向空間延伸，改、擴(kuò)建廠房和辦公用房，提高單位土地投入產(chǎn)出水平；或者對新落戶項(xiàng)目不供地，引導(dǎo)其租用、購買閑置廠房、閑置土地，提高土地使用率，實(shí)現(xiàn)“零地招商”；對已辦理用地審批手續(xù)，或已取得土地使用權(quán)，由于多種因素未實(shí)施或暫停建設(shè)，以及處于關(guān)閉停產(chǎn)狀態(tài)的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，引進(jìn)投資者進(jìn)行二次開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營。

長沙思路：加強(qiáng)激勵與修改供地制度

進(jìn)行土地“二次開發(fā)”，對于同樣面臨土地供需緊張形勢的長沙而言意義重大。為了進(jìn)一步提升土地開發(fā)利用效率，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展具有重要意義。長沙需要借鑒上海的成功經(jīng)驗(yàn)，以提升工業(yè)用地效率為切入點(diǎn)推進(jìn)土地“二次開發(fā)”，節(jié)約集約用地。

編制工業(yè)用地“二次開發(fā)”專項(xiàng)規(guī)劃是當(dāng)務(wù)之急。需要在全面梳理全市工業(yè)存量土地的基礎(chǔ)上，認(rèn)真編制存量工業(yè)用地“二次開發(fā)”總體規(guī)劃，以各類園區(qū)、老舊企業(yè)、招商引資項(xiàng)目等為重點(diǎn)，制定年度計(jì)劃，結(jié)合用地需求、開發(fā)潛力、利用條件等不同因素，對可挖潛的存量工業(yè)用地，明確 “二次開發(fā)”的主要目標(biāo)和重點(diǎn)區(qū)域，確保存量工業(yè)用地合理、有序、滾動開發(fā)。

激勵政策則是重中之重?？梢钥紤]將促進(jìn)工業(yè)用地“二次開發(fā)”與兩型綜合配套改革節(jié)地模式創(chuàng)新緊密結(jié)合起來，研究制定引導(dǎo)和促進(jìn)工業(yè)用地“二次開發(fā)”的相關(guān)政策措施，形成政策支撐體系；鼓勵園區(qū)通過土地回購、騰籠換鳥、改變業(yè)態(tài)等方式，對舊工業(yè)用地進(jìn)行重新策劃、包裝和整合。

當(dāng)前的工業(yè)用地供應(yīng)制度需要進(jìn)一步完善。需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律研究產(chǎn)業(yè)自身生命周期，并以此推行出讓區(qū)別年期制或標(biāo)準(zhǔn)廠房租賃制，對不同年期的出讓價格按照相應(yīng)年限進(jìn)行評估確定；完善相配套的土地租賃權(quán)益及土地租賃相關(guān)制度； 加強(qiáng)對工業(yè)企業(yè)閑置土地和廠房的短期利用和臨時租賃管理，鼓勵優(yōu)先使用存量土地，提高工業(yè)閑置地、閑置廠房等使用率。

針對長沙的實(shí)際情況，可以加快開展城市“四舊改造”和試點(diǎn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。借鑒有關(guān)城市在舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造的經(jīng)驗(yàn)，研究制定長沙市舊城、舊村、舊企業(yè)、舊宅基地“四舊改造”計(jì)劃，通過“四舊改造”進(jìn)一步挖掘城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間。

在節(jié)約集約用地制度配套上也需要進(jìn)一步完善，出臺相關(guān)政策文件，強(qiáng)化節(jié)約集約用地的政策保障。