李毅 施智梁

根據(jù)公開資料，中國(guó)石油業(yè)改革的目標(biāo)可以概括為：在現(xiàn)有的國(guó)家石油公司（下稱NOC）模式下，建立多元主體的、地位平等的、產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的油氣市場(chǎng)；在企業(yè)層面，實(shí)行混合所有制改革，讓NOC真正具有競(jìng)爭(zhēng)力。

放眼全球，眾多國(guó)家通過(guò)行業(yè)和公司治理層面的改革，已經(jīng)建立了有效率的石油市場(chǎng)及有競(jìng)爭(zhēng)力的石油企業(yè)（包括NOC）。

墨西哥和巴西都曾是壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)家石油公司體制。在兩國(guó)政府開放石油市場(chǎng)、改革國(guó)家石油公司之后，兩國(guó)的石油業(yè)也都迎來(lái)了高速增長(zhǎng)。法國(guó)道達(dá)爾石油公司（下稱道達(dá)爾）的多元、分散股權(quán)結(jié)構(gòu)，以及挪威國(guó)家石油公司（下稱挪油）的回饋機(jī)制，也受到中國(guó)國(guó)資改革學(xué)者的關(guān)注。

從大多數(shù)NOC的改革路徑看，步驟大抵如此：先通過(guò)立法確立政企分開，其次進(jìn)行股改，在成為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)組織后，再進(jìn)行商業(yè)邏輯下的市場(chǎng)化運(yùn)作。

各國(guó)改革的側(cè)重點(diǎn)，改革所建立的發(fā)展模式，均不盡相同。在新一輪改革中，中國(guó)石油行業(yè)若能多方借鑒、博采眾長(zhǎng)，就有望實(shí)施更加科學(xué)有效的改革，并創(chuàng)出新的發(fā)展模式。

變法先行

NOC，往往先天承擔(dān)許多政府職能。變革的第一步，就要把政府職能從NOC身上剝離，實(shí)現(xiàn)政企分開，不再享有過(guò)去的壟斷特權(quán)，在市場(chǎng)上和民資、外資平等競(jìng)爭(zhēng)。

政企分開的關(guān)鍵，須立法先行。每個(gè)國(guó)家的石油改革，都不是單個(gè)NOC自身的公司行為，必須從國(guó)家層面給改革制定法律框架，實(shí)行頂層設(shè)計(jì)。

巴西國(guó)家石油公司（下稱Petrobras）的改革便是一例。1997年8月，巴西總統(tǒng)簽署新的《石油法》。這部編號(hào)為9.478的法律，詳細(xì)制定了石油改革的法律框架，據(jù)此法成立的機(jī)構(gòu)——國(guó)家石油署（ANP），將全面管理石油勘探開發(fā)的招標(biāo)和授權(quán)，代表國(guó)家行使對(duì)石油天然氣資源的管理權(quán)，從而取代了Petrobras曾行使的政府職能。

根據(jù)新的《石油法》，Petrobras不再行使政府職能，油氣領(lǐng)域?qū)γ褓Y和外資全面開放。只要符合相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，都可通過(guò)參加公開的招投標(biāo)，或者直接向國(guó)家石油署申請(qǐng)，獲得石油勘探開發(fā)、煉油、運(yùn)輸及下游業(yè)務(wù)等的許可。

Petrobras作為公司，不再享受任何特權(quán)，必須在市場(chǎng)上和其他參與者平等競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家石油署要求Petrobras移交巴西石油領(lǐng)域所有的公益性資料，包括地質(zhì)、地理等數(shù)據(jù)，并新成立了一個(gè)叫“數(shù)據(jù)銀行”的機(jī)構(gòu)。這些資料，將對(duì)所有感興趣的投資者開放，以便于讓他們和Petrobras站在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)。

改革在讓Petrobras失去壟斷地位的同時(shí)，也為Petrobras松了綁。原先需要無(wú)條件承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)減少了很多。Petrobras曾經(jīng)為政府無(wú)條件貸款，今后這種事不會(huì)再發(fā)生。改革讓Petrobras更像是一個(gè)企業(yè)。

無(wú)獨(dú)有偶，2013年末，墨西哥石油公司的改革也是從立法開始。

近年，墨西哥石油產(chǎn)量連年下滑，其直接原因是壟斷造成的墨西哥石油公司生產(chǎn)投資不足和技術(shù)缺乏。墨西哥石油公司不僅要依據(jù)聯(lián)邦所得稅法納稅，其油氣開采業(yè)務(wù)還受國(guó)家石油法約束，需額外繳納高昂的稅收。

壟斷帶來(lái)了兩方面負(fù)面影響：一方面，私人和國(guó)外投資者進(jìn)入石油行業(yè)受限較多，墨西哥石油公司即使在財(cái)政撥款不能滿足其資本需求的情況下，也難以利用外部資金和技術(shù)，來(lái)增加石油資源開采的投入；另一方面，政府對(duì)墨西哥石油公司的高度控制，導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)激勵(lì)不足，運(yùn)營(yíng)效率低下。

重壓之下，墨西哥被迫“變法”。2013年8月，墨西哥眾議院以353票對(duì)134票，通過(guò)了一項(xiàng)憲法修正案，該法案允許墨西哥石油業(yè)與私人及外資公司合作，在國(guó)內(nèi)尋找油氣田并進(jìn)行生產(chǎn)。這是自北美貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）簽署以來(lái)最重要的經(jīng)濟(jì)改革法案。

在中海油能源經(jīng)濟(jì)研究院首席研究員陳衛(wèi)東看來(lái)，中國(guó)石油業(yè)開放改革，首先也應(yīng)“變法”。中國(guó)石油體制一大癥結(jié)，在于國(guó)家對(duì)油氣資源和儲(chǔ)量的控制，使之無(wú)法自由流轉(zhuǎn)和交易，在這方面沒(méi)有真正的市場(chǎng)機(jī)制。因此，石油行業(yè)首先應(yīng)改變現(xiàn)有法律法規(guī)。

股權(quán)多元化改革

中石油資源局前局長(zhǎng)查全衡稱，中國(guó)石油公司的情況與世界哪個(gè)國(guó)家都不同，沒(méi)有可完全照搬的案例。但就混合所有制改革的未來(lái)方向，部分國(guó)資改革專家仍認(rèn)為道達(dá)爾、殼牌等國(guó)際石油公司（下稱IOC）的股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理模式值得借鑒。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略發(fā)展研究部部長(zhǎng)程偉，正是這一觀點(diǎn)的代表。他指出，道達(dá)爾雖在法國(guó)政府的指導(dǎo)下建立，且作為法國(guó)最大的石油公司，擔(dān)負(fù)著國(guó)家石油安全的使命。但從一開始，道達(dá)爾就不是一家中國(guó)語(yǔ)境下的國(guó)有企業(yè)，法國(guó)政府的占股也逐步減少至幾可忽略的比例。盡管如此，道達(dá)爾始終是一家“在法國(guó)控制下從事石油生產(chǎn)”的公司。

道達(dá)爾1924年成立時(shí)，法國(guó)政府持股35%。隨著業(yè)務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張和公司上市，法國(guó)政府持股比例逐漸下降。到1996年，政府持股的比例僅為0.97%。截至2011年，道達(dá)爾87%的股權(quán)由美國(guó)為主的機(jī)構(gòu)投資者持有，基本都是社保基金、養(yǎng)老基金等。其次是個(gè)人股東，持股8.4%；員工持有股份4.6%。

盡管公司股權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高度稀釋狀態(tài)，前幾位股東都是美國(guó)的機(jī)構(gòu)投資者，但是公司發(fā)展一直處于法國(guó)政府的控制之中。法國(guó)政府掌握了核心的人事控制權(quán)，使董事會(huì)的15名成員全部為法國(guó)人。

道達(dá)爾在成立之初，政府占股超過(guò)30%，故被定義為國(guó)企。法國(guó)法律規(guī)定，國(guó)企的董事會(huì)由政府代表、職工代表和企業(yè)有關(guān)專家、知名人士、客戶代表組成，董事長(zhǎng)一般由法國(guó)政府部門提名并由總理任命。道達(dá)爾的公司章程也明確規(guī)定，為保證關(guān)鍵行業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略，董事會(huì)成員必須全部為法國(guó)籍人士。

此后，盡管法國(guó)政府股權(quán)比例逐漸稀釋，但當(dāng)時(shí)建立的公司章程卻并未改變，即：公司在人事任免等方面，要服從法國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。

另一方面，美國(guó)也有法律規(guī)定，個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者不能直接參與公司經(jīng)營(yíng)管理，只可以借助資本市場(chǎng)證券交易和兼并收購(gòu)的機(jī)制，來(lái)間接控制產(chǎn)業(yè)資本。因此，道達(dá)爾董事會(huì)中并沒(méi)有前幾位股東的代表。

中國(guó)石油公司的高管們到道達(dá)爾考察時(shí)，均對(duì)其董事會(huì)全是法國(guó)籍非常感興趣。同樣，意大利的埃尼石油公司和意大利電力公司也有類似規(guī)定。

道達(dá)爾雖從國(guó)有控股變?yōu)楣蓹?quán)高度稀釋的IOC，但法國(guó)的石油產(chǎn)業(yè)安全并未被弱化。這一點(diǎn)，對(duì)于始終強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本控制力的中國(guó)石油企業(yè)而言，無(wú)疑頗具吸引力。

程偉介紹說(shuō)，世界上從來(lái)沒(méi)有哪一個(gè)石油對(duì)外依存度逼近60%的國(guó)家，還要依托NOC來(lái)解決國(guó)家能源安全問(wèn)題。去年底宣布開放的墨西哥石油，及老牌NOC的挪威石油，都是依托本國(guó)資源，依靠公司出口石油，來(lái)解決財(cái)政和國(guó)民福利問(wèn)題。程偉認(rèn)為，中國(guó)未來(lái)更應(yīng)通過(guò)整合全球資源來(lái)保障石油安全。

回饋機(jī)制

老牌NOC挪油的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法照搬到中國(guó)，但其將運(yùn)營(yíng)油氣資源的所得注入“石油基金”，進(jìn)而回饋全民的機(jī)制，值得中國(guó)借鑒。

從法理上講，NOC代表政府，對(duì)全民擁有的油氣資源進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)，其絕大部分收入應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)，從而作為全民福利回饋社會(huì)。

挪威石油商會(huì)中國(guó)區(qū)資深顧問(wèn)郭建告訴《財(cái)經(jīng)》記者，挪油每年將全部收入盈余進(jìn)行投資，投資收益用于社會(huì)福利，從而建成全球知名的石油基金。2014年，該基金管理的資金規(guī)模已達(dá)8400億美元，是全球最大的股權(quán)投資者。如按挪威總?cè)丝诜謹(jǐn)?，平均每人?6.5萬(wàn)美元。

相比之下，中國(guó)政府盡管也按季對(duì)三大NOC收繳俗稱暴利稅的“特別收益金”，但其數(shù)額相對(duì)于三大公司每年數(shù)百億、上千億元的利潤(rùn)而言，仍然過(guò)少。

另一方面，挪威政府在石油基金的用途、回饋機(jī)制上的透明，也很值得中國(guó)借鑒。這些，都是通過(guò)立法和政府對(duì)自身角色的清晰把握而實(shí)現(xiàn)的。

挪威在1969年發(fā)現(xiàn)近海石油之前，是歐洲第二窮國(guó)，但石油資源使其變成了歐洲最富的國(guó)家之一，人均購(gòu)買力僅次于盧森堡，人均GDP高達(dá)8萬(wàn)美元，是中國(guó)的40倍?！笆拓?cái)富幾乎讓挪威實(shí)現(xiàn)了均貧富?！惫ǚQ。

1965年，挪威國(guó)家議會(huì)制定了第一部《石油法》。隨后，相繼出臺(tái)了30多部油氣管理法規(guī)，如《石油稅法》、《海上鉆井規(guī)章》、《海上作業(yè)規(guī)章》及《石油生產(chǎn)許可證》等，形成了完善的石油法律框架體系。

依照法律，挪威政府主要通過(guò)征收稅費(fèi)、直接參與油氣收人分配及從NOC分紅等方式，體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益。為保證挪威“后石油時(shí)代”的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，政府依法建立了“石油基金”，并授權(quán)挪威中央銀行承擔(dān)基金的經(jīng)營(yíng)管理。

這一機(jī)制得以運(yùn)轉(zhuǎn)的原因，也在于挪威采取兩家NOC的平行管理架構(gòu)。

挪威石油能源部（MPE）負(fù)責(zé)區(qū)塊招標(biāo)程序和評(píng)估參與競(jìng)標(biāo)的公司。它同時(shí)決定國(guó)家在每個(gè)區(qū)塊中所占有的權(quán)益份額。Statoil是MPE控股66.7%的石油公司，主要負(fù)責(zé)作業(yè)，是一家完全按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的純經(jīng)濟(jì)組織；而另一家Petoro，則由MPE100%控股，代表政府管理挪威近海的油氣資源。

因此，Petoro與statoil同時(shí)接受MPE控股和領(lǐng)導(dǎo)，是兩頭平行的模式。不同于中石油集團(tuán)和上市公司中國(guó)石油（601857.SH）母子公司的垂直模式。

Statoil中國(guó)區(qū)前總裁Vidar Skjaveland告訴《財(cái)經(jīng)》記者，Petoro代表挪威政府通過(guò)參與區(qū)塊合伙的方式，對(duì)國(guó)家油氣資源進(jìn)行管理，它在合作中對(duì)挪威北海每個(gè)區(qū)塊都自動(dòng)擁有50%股權(quán)。目前，大約有50家與Petoro合作的挪威及外國(guó)公司活躍在挪威大陸架上。

Petoro沒(méi)有任何區(qū)塊的作業(yè)權(quán)，公司員工僅300余人，其使命在于代表國(guó)家實(shí)現(xiàn)挪威近海石油資產(chǎn)價(jià)值的最大化。隨后，公司將根據(jù)立法，將全部收入盈余注入政府的石油基金進(jìn)行投資，從而回饋社會(huì)。

Statoil盡管也由MPE控股，但后者并不干涉Statoil的業(yè)務(wù)活動(dòng)。作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，Statoil的CEO由董事會(huì)任命，對(duì)董事會(huì)而非對(duì)MPE負(fù)責(zé)，后者僅扮演大股東角色。如有必要，MPE可以在股東大會(huì)上向Statoil提出質(zhì)詢，并和其他股東一樣，在股東大會(huì)上對(duì)決議進(jìn)行投票表決。

Vidar Skjaveland指出，Statoil的目標(biāo)是通過(guò)從事勘探以及石油和石油衍生產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工和銷售，確保為股東創(chuàng)造長(zhǎng)期價(jià)值。MPE不參與日常業(yè)務(wù)活動(dòng)，卻可以借助Petoro調(diào)整和引導(dǎo)石油行業(yè)的活動(dòng)，保障石油行業(yè)對(duì)挪威整體經(jīng)濟(jì)的影響。而回饋機(jī)制自然是其中的重要部分。

由此可見(jiàn)，政府的作為是一國(guó)石油改革能否成功、能否高效運(yùn)行的關(guān)鍵。相比上述各國(guó)，中國(guó)石油體制的改革更加復(fù)雜，因?yàn)橹袊?guó)存在“黨委決策”和“黨管干部”，這就讓實(shí)現(xiàn)“政企分開”變得尤其困難。

本刊實(shí)習(xí)生章若瑤對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)