顏昌武 劉亞平

上一個(gè)世紀(jì)之交，美國(guó)人面對(duì)“美味欺詐”十分無(wú)奈。那一時(shí)期，食品藥品領(lǐng)域的墮落程度可謂史無(wú)前例，以至于公眾“一想到吃就會(huì)覺(jué)得惡心”。

美國(guó)歷史上從來(lái)不乏酒中摻水等欺詐現(xiàn)象，但假冒偽劣食品肆虐，卻是19世紀(jì)中后期獨(dú)有的現(xiàn)象。在農(nóng)業(yè)國(guó)時(shí)期，大多數(shù)美國(guó)人主要依靠種莊稼或飼養(yǎng)牲畜獲取食物。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，迅速?gòu)囊粋€(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)。社會(huì)分工的細(xì)化，工業(yè)技術(shù)的發(fā)達(dá)，市場(chǎng)的不斷拓展，以及人們工作生活方式的改變，將美國(guó)人卷入一個(gè)食品問(wèn)題成堆的年代。

一個(gè)世紀(jì)后，中國(guó)也面臨棘手的食品安全問(wèn)題。美國(guó)在進(jìn)步時(shí)代面臨的最大問(wèn)題是如何對(duì)大公司進(jìn)行監(jiān)管，以糾正市場(chǎng)失敗。而在自由市場(chǎng)賴以運(yùn)行的基本制度闕如的情況下，中國(guó)監(jiān)管者目前更頭疼的似乎是零散的食品小作坊的管理問(wèn)題。因而，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們有著什么樣的借鑒意義，并非簡(jiǎn)單直白。

食品之害

19世紀(jì)70年代，美國(guó)的大型生產(chǎn)制造企業(yè)開(kāi)始招募工業(yè)化學(xué)家為其研究各種食品工業(yè)技術(shù)，如色素、調(diào)味劑、保鮮技術(shù)等，漸漸使整個(gè)食品供應(yīng)體系呈現(xiàn)出一種與以往截然不同的面貌。

1881年，美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生局的一份調(diào)查報(bào)告表明，市場(chǎng)上銷售的肉桂實(shí)際是桂皮、杏核、玉米、小麥、多香果和豆類的混合物；黃色糖果含有致命的鉛；多香果粉中摻入了面包屑、木材組織和姜黃。為謀求高額利潤(rùn)，食品公司鋪天蓋地的廣告宣傳謊話連篇，令不明就里的人們放心享用著“珍饈美味”和“靈丹妙藥”。

社會(huì)的轉(zhuǎn)型，也帶來(lái)了人們生活方式的改變。為了養(yǎng)家糊口，剛生育的女性不得不外出工作。隨著19世紀(jì)60年代橡膠奶嘴及此后可溶性母乳替代品的發(fā)明，人工喂養(yǎng)生產(chǎn)的牛奶普遍用于哺兒，嬰幼兒的噩夢(mèng)由此開(kāi)始。

從1870年到1900年，美國(guó)5歲以下兒童中幾乎每三個(gè)就有一人死亡。追查死亡原因時(shí)，“泔水奶”丑聞開(kāi)始浮出水面。每年7月至8月高溫季節(jié)，摻水的牛奶更容易繁殖細(xì)菌，令嬰幼兒腹瀉死亡率居高不下。

有害食品不僅奪去無(wú)辜嬰幼兒的生命，連征戰(zhàn)沙場(chǎng)的軍人也難逃厄運(yùn)。1898年，時(shí)任海軍部副部長(zhǎng)西奧多·羅斯福辭去公職，組建一支志愿騎兵團(tuán)前往古巴參加美西戰(zhàn)爭(zhēng)。老羅斯福成功擊敗西班牙在古巴的陸軍一部，卻意外發(fā)現(xiàn)自己的士兵倒在了“防腐肉”面前。

19世紀(jì)90年代，美國(guó)已經(jīng)形成肉類包裝及加工產(chǎn)業(yè)，軍隊(duì)補(bǔ)給也從過(guò)去的配備牲畜改為供應(yīng)冷凍牛肉和牛肉罐頭。駐扎在古巴和波多黎各的美軍官兵經(jīng)常向總部投訴說(shuō)牛肉罐頭和所謂“新鮮牛肉”早已“腐爛”或“有刺鼻的臭味”。一則廣為流傳的故事中，老羅斯福指責(zé)一名士兵扔掉了給養(yǎng)，他咆哮道：“像個(gè)男人一樣吃下去?！狈蠲酝旯揞^的士兵隨后嘔吐不止。老羅斯福自己嘗了嘗罐頭里的肉，發(fā)現(xiàn)“不僅味道難聞、筋多，而且肉質(zhì)粗糙……就像一堆纖維”。專職調(diào)查前線軍人非戰(zhàn)斗減員事件的“道奇委員會(huì)”事后證實(shí)，軍人食用的“所謂冷凍牛肉，都是經(jīng)過(guò)防腐處理的牛肉”。

問(wèn)題食品一再“擊中公眾的胃”，“守胃”大戰(zhàn)一觸即發(fā)。

多贏的戰(zhàn)爭(zhēng)

大公司無(wú)疑是改革的最主要阻力，而國(guó)家對(duì)食品和藥品的衛(wèi)生指標(biāo)、純度指標(biāo)以及標(biāo)簽的真實(shí)性，也沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。

憤怒的公眾要求國(guó)會(huì)在提供潔凈的食品藥品方面制定法律，但國(guó)會(huì)受到大公司的牢牢控制，不愿在這方面有所作為。以牛肉托拉斯為例，即使在辛克萊著名的《屠場(chǎng)》發(fā)表之后，公眾對(duì)整個(gè)肉品加工行業(yè)完全失去信心，農(nóng)業(yè)部派去的調(diào)查組仍然聲稱：“很明顯，辛克萊急切地想要嘩眾取寵和聳人聽(tīng)聞，作者不僅在這一問(wèn)題上，而且在整本書(shū)中，選擇的都是芝加哥屠宰場(chǎng)中最糟糕的情景，而且有意對(duì)那些有著優(yōu)良環(huán)境的屠宰場(chǎng)視而不見(jiàn)?！?/p>

自由市場(chǎng)理念的信奉者也是改革堅(jiān)定的反對(duì)者。他們相信市場(chǎng)的力量完全可以解決目前所出現(xiàn)的問(wèn)題，政府的干預(yù)只會(huì)令問(wèn)題更糟。在他們看來(lái)，造假者最終將受到市場(chǎng)制裁，而政府的干預(yù)并不能真正彌補(bǔ)市場(chǎng)的失敗，反而會(huì)損害市場(chǎng)精致而復(fù)雜的自我調(diào)節(jié)機(jī)制。

州政府則認(rèn)為，把監(jiān)管權(quán)力交給聯(lián)邦政府將會(huì)損害地方自治。對(duì)它們來(lái)說(shuō)，將監(jiān)管權(quán)力拱手相讓，意味著放棄商業(yè)界的政治和資金支持，使州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)變得多余。既然許多產(chǎn)品都是在同一州內(nèi)生產(chǎn)和銷售，州才是最有效的監(jiān)管單位，對(duì)不適宜長(zhǎng)途運(yùn)輸?shù)哪讨破酚绕淙绱?；?lián)邦政府并不具有足夠的人力物力去實(shí)施食品監(jiān)管，只有地方政府才最了解食品企業(yè)信息，而且他們能夠比聯(lián)邦政府更快速地作出反應(yīng)。

出人意料的反對(duì)力量來(lái)自窮人。他們認(rèn)為，個(gè)人應(yīng)當(dāng)能夠在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)便宜的食品，而且饑餓比造假食品對(duì)健康更為有害。甚至有人提出，極端地看，個(gè)人有權(quán)選擇購(gòu)買(mǎi)次品甚至有毒食品，只要這是出于他們自己的意志。

在眾多強(qiáng)大的反對(duì)力量抵制之下，盡管從19世紀(jì)80年代早期開(kāi)始，純粹食品議案就已提交到國(guó)會(huì)，但反對(duì)者一次又一次將之扼殺于襁褓之中。艱難的拉鋸戰(zhàn)再次向人們表明，僅有改革的動(dòng)力，并不足以推行改革。

聯(lián)邦政府最終的改革議程，反映的正是上述利益斗爭(zhēng)的結(jié)果。商業(yè)利益并不足以保證食品法的通過(guò)，因?yàn)槔婕姞?zhēng)和對(duì)未來(lái)監(jiān)管結(jié)果的不確定性使他們很難就具體的監(jiān)管細(xì)節(jié)達(dá)成共識(shí)；同樣，進(jìn)步主義者也并不足以保證改革的成功，因?yàn)樗麄冎淮砩鐣?huì)中一少部分——中產(chǎn)階級(jí)市民。改革的成功，要求準(zhǔn)確地?fù)糁小案麟A層美國(guó)人的胃”。正是由于辛克萊等扒糞者的努力，將原本只屬于食品行業(yè)的商家的利益爭(zhēng)斗擴(kuò)大到全社會(huì)，為支持聯(lián)邦政府監(jiān)管的議員提供了強(qiáng)大的輿論環(huán)境和道德支持。

經(jīng)過(guò)各方努力，1906年國(guó)會(huì)通過(guò)《純凈食品和藥品法案》，聯(lián)邦政府也成立了食品藥品監(jiān)督管理局（FDA），二者被公認(rèn)為最有力的“守胃”神。它們誕生在一個(gè)提倡改革的年代，見(jiàn)證了各利益方不斷博弈、妥協(xié)與尋求共識(shí)的艱難歷程。

盡管1906年食品法律的通過(guò)僅僅是食品監(jiān)管之役的開(kāi)始，但無(wú)疑是一場(chǎng)非常漂亮的戰(zhàn)爭(zhēng)，使得一直以來(lái)沸沸揚(yáng)揚(yáng)的食品安全問(wèn)題在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)從公眾議程中消失。

議員們相信這是一場(chǎng)史無(wú)前例的勝利，因?yàn)榉山缍耸裁词羌倜皞卧欤⒘艘惶讬z查、告知、聽(tīng)證、上訴、處罰和罰沒(méi)處置程序，授權(quán)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)勞工部等部長(zhǎng)設(shè)立執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序。對(duì)國(guó)會(huì)而言，這是相對(duì)于地方的一個(gè)巨大勝利，通過(guò)食品法，聯(lián)邦政府的食品監(jiān)管權(quán)力正式得到確認(rèn)。對(duì)消費(fèi)者而言，法律通過(guò)宣稱危險(xiǎn)、假冒的商業(yè)實(shí)踐將會(huì)受到懲罰以及應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者提供足夠的信息以做出知情的消費(fèi)選擇等保障了他們的權(quán)利。

因此，無(wú)論從表面還是從實(shí)質(zhì)來(lái)看，這都是一場(chǎng)多贏的戰(zhàn)爭(zhēng)。

改革力量

進(jìn)步時(shí)代彌足珍貴的“守胃”之道，可以歸納為兩點(diǎn)：重新認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，確立了政府必須對(duì)公眾健康負(fù)責(zé)的價(jià)值導(dǎo)向；重新梳理了聯(lián)邦政府、州政府與地方政府的關(guān)系，明確了聯(lián)邦政府在食品安全監(jiān)管中的保護(hù)神作用。

進(jìn)步運(yùn)動(dòng)初期的美國(guó)社會(huì)，信奉“自由放任”的理念，相信小的政府即是好的政府。小鎮(zhèn)生活是美國(guó)人的基本生活方式，政府負(fù)責(zé)維持社會(huì)秩序，以最低的成本提供一些公共服務(wù)，不以任何方式去干預(yù)自由競(jìng)爭(zhēng)的法則。

對(duì)“自由放任”理念的信奉，使得美國(guó)人高度依賴法院來(lái)應(yīng)對(duì)各種有害的社會(huì)行為。人們從未想過(guò)食品的質(zhì)量與聯(lián)邦政府有什么關(guān)聯(lián)。即使發(fā)生了食物中毒等問(wèn)題，人們也主要通過(guò)法院來(lái)解決爭(zhēng)端。當(dāng)時(shí)流行的信念是：只有當(dāng)個(gè)人認(rèn)為利益受到侵害時(shí)，才需要公權(quán)力的介入。而另一個(gè)被普遍信仰的理念是：個(gè)人生活條件惡化，是因?yàn)樾愿窕蜃匀环▌t使然，無(wú)關(guān)經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)不公。

然而，凸顯的事實(shí)迫使人們重新認(rèn)識(shí)政府在保護(hù)公眾健康方面的作用。

科學(xué)技術(shù)的日益發(fā)展和社會(huì)分工的日益細(xì)化，使得普通人并不具有足夠的知識(shí)和信息去判斷食品藥品的質(zhì)量。分工的細(xì)化使得消費(fèi)者不再自給自足，而主要通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)來(lái)滿足消費(fèi)需求，并且消費(fèi)從鄰里市場(chǎng)擴(kuò)展到陌生人市場(chǎng)。人們吃穿住用的全部生活資料，幾乎都依賴于他人來(lái)生產(chǎn)和提供，但人們并不知道這些消費(fèi)品的生產(chǎn)過(guò)程，也不具有相應(yīng)的知識(shí)去預(yù)先判斷它們的質(zhì)量。

過(guò)去，消費(fèi)者往往有能力保護(hù)自己，只要保持足夠的警惕，就能免于商家缺斤少兩的欺詐。如今，人們需要依靠科學(xué)的手段才能識(shí)別出欺詐行為，但這種科學(xué)手段并不是普通消費(fèi)者所能夠運(yùn)用的。如果自身的能量不足以保護(hù)自己，而唯利是圖的企業(yè)又先天性地缺乏道德的血液，那么，消費(fèi)者就只能夠?qū)⑿湃渭耐杏诠珯?quán)力之上。從這個(gè)角度來(lái)講，因信息不對(duì)稱帶來(lái)的市場(chǎng)失敗，為政府積極保護(hù)消費(fèi)者提供了充足的理?yè)?jù)。

就地方政府而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全國(guó)化趨勢(shì)使地方層面的監(jiān)管體系軟弱無(wú)力。秉承地方自治的理念，美國(guó)人習(xí)慣于通過(guò)地方政治體系來(lái)運(yùn)作。然而，產(chǎn)品在全國(guó)范圍內(nèi)的流通使地方政府的監(jiān)管和制裁措施很難奏效。地方政府只能對(duì)轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品實(shí)施制裁，對(duì)其他州生產(chǎn)的產(chǎn)品，以及本州生產(chǎn)但銷往其他州的產(chǎn)品無(wú)能為力。只要能夠“以原初完整包裝”運(yùn)輸，外州的生產(chǎn)商和批發(fā)商就可以繞開(kāi)本州純粹食品監(jiān)管。此外，由于地方政府的能力和預(yù)算有限，并不具有足夠的能力來(lái)執(zhí)行食品監(jiān)管。

聯(lián)邦主義者們堅(jiān)持認(rèn)為，如果沒(méi)有聯(lián)邦法律對(duì)美國(guó)各州之間的食品貿(mào)易進(jìn)行規(guī)范，就根本無(wú)法保障食品質(zhì)量。進(jìn)步人士在保留地方自治的同時(shí)，成功令公眾認(rèn)識(shí)到食品安全是全國(guó)性的問(wèn)題，必須由聯(lián)邦政府來(lái)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)了在食品安全方面的政府集權(quán)。

美國(guó)的監(jiān)管體系不見(jiàn)得就是靈丹妙藥，美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的改革也不一定能為中國(guó)改革提供參照的樣板，應(yīng)該相信，中國(guó)可行的改革方案，必須從本土實(shí)踐中發(fā)掘和發(fā)現(xiàn)。我們可以從進(jìn)步時(shí)代經(jīng)驗(yàn)中借鑒和學(xué)習(xí)的，是從危機(jī)中不斷改革和調(diào)整適應(yīng)的精神，是如何通過(guò)妥協(xié)而集聚足夠的改革力量的精神。

顏昌武為暨南大學(xué)行政管理學(xué)系副教授、劉亞平為中山大學(xué)行政管理學(xué)系教授