摘要：政府績(jī)效管理是新公共管理的重要內(nèi)容，也是驅(qū)動(dòng)政府創(chuàng)新管理、改善公共服務(wù)的有效工具。近年來，政府績(jī)效管理越來越受到我國(guó)理論界和實(shí)踐界的高度重視。以在國(guó)內(nèi)政府績(jī)效管理領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位的深圳市政府績(jī)效管理體系為重點(diǎn)研究對(duì)象，總結(jié)分析了深圳市在推行政府績(jī)效管理中的若干經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)其中的問題與難點(diǎn)提出建設(shè)性的對(duì)策和建議。深圳市政府績(jī)效管理作為一種地方性的實(shí)踐范本，將會(huì)直接影響到政府行政模式和治理理念，驅(qū)使政府及其公共政策體現(xiàn)民意訴求，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：地方政府績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)估；深圳經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D035.5

政府績(jī)效管理是新公共管理的重要內(nèi)容，也是驅(qū)動(dòng)政府創(chuàng)新管理、改善公共服務(wù)的有效工具。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，政府績(jī)效管理越來越受到我國(guó)理論界和實(shí)踐界的高度重視?！罢?jī)效管理”在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上首次被寫進(jìn)黨代會(huì)報(bào)告，黨中央要求“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。截至目前，我國(guó)雖然并沒有制定統(tǒng)一的政府績(jī)效管理范式，但已有24個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、20多個(gè)國(guó)務(wù)院部門以不同形式開展了績(jī)效管理工作。然而，由于理論準(zhǔn)備不足，實(shí)踐上也各自為政，從整體來看我國(guó)政府績(jī)效管理還處在較低的水平，科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化明顯不足。

本文以深圳市政府為例，以在國(guó)內(nèi)政府績(jī)效管理領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位的深圳市政府績(jī)效管理體系為例，總結(jié)分析了深圳市在推行政府績(jī)效管理中的若干經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)其中的問題與難點(diǎn)提出建設(shè)性的對(duì)策和建議。深圳市政府績(jī)效管理作為一種地方性的實(shí)踐范本，將會(huì)直接影響到政府行政模式和治理理念，驅(qū)使政府及其公共政策體現(xiàn)民意訴求，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

一、深圳推行政府績(jī)效管理的若干經(jīng)驗(yàn)

深圳市推行政府績(jī)效管理工作，將績(jī)效管理融入政府工作的全過程，在政府系統(tǒng)和廣大公務(wù)員中普遍形成“績(jī)效”的觀念，對(duì)明晰政府工作目標(biāo)、轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)、提高政府工作效率、改善政府公眾形象具有明顯的助推作用。特別是通過將先進(jìn)的信息技術(shù)有效地應(yīng)用于政府績(jī)效評(píng)估與管理領(lǐng)域，建立政府績(jī)效評(píng)估電子系統(tǒng)并付諸實(shí)踐，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也得到了許多重要的啟示。

（一）若干經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

深圳市積極順應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)和行政管理體制改革的要求，不斷創(chuàng)新行政工作，建立了政府績(jī)效管理體系，初步實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的電子化、實(shí)時(shí)化、系統(tǒng)化和制度化，探索出一系列建設(shè)性的經(jīng)驗(yàn)，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.績(jī)效管理是政府工作的“牽引器”和“助推器”

績(jī)效管理是綜合性的“目標(biāo)管理系統(tǒng)”、“督查糾偏系統(tǒng)”和“激勵(lì)問責(zé)系統(tǒng)”，內(nèi)容涵蓋面廣，目標(biāo)責(zé)任清晰，量化評(píng)價(jià)有效，實(shí)現(xiàn)過程管控與結(jié)果導(dǎo)向并舉，對(duì)提高政府執(zhí)行力、提升行政效能、推動(dòng)工作部署落實(shí)、增強(qiáng)政府公信力等都具有重要作用。近年來，深圳市各項(xiàng)工作目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，一些難點(diǎn)工作和薄弱環(huán)節(jié)也得到根本扭轉(zhuǎn)，如政府督查事項(xiàng)落實(shí)、清理無證無照經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)政府網(wǎng)上辦事、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、糾正違法用地違法建筑、加強(qiáng)食品藥品安全等，都是因?yàn)閷?shí)施了績(jī)效管理而受到高度重視和有力推進(jìn)。隨著試點(diǎn)工作的深入開展，績(jī)效管理將發(fā)揮越來越重要的作用。

2.績(jī)效管理是高難度的創(chuàng)新性工作，應(yīng)當(dāng)勇于實(shí)踐，在探索中發(fā)展

開展績(jī)效管理面臨許多難題，如怎樣設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，如何解決各個(gè)單位之間的客觀基礎(chǔ)不相同和工作重點(diǎn)有差異等問題，如何保證績(jī)效考評(píng)數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)性，如何有效協(xié)調(diào)各種考核評(píng)比等，這些問題只能通過一邊實(shí)踐一邊探索一邊改進(jìn)，不能被動(dòng)等待，也不能指望一蹴而就。

深圳市剛開展這項(xiàng)工作時(shí)，沒有經(jīng)驗(yàn)，困難很多，但發(fā)揚(yáng)敢試敢闖的特區(qū)精神，大膽探索，扎實(shí)推進(jìn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)。特別是，緊緊抓住全國(guó)開展試點(diǎn)工作的有利契機(jī)，在全市正式推行績(jī)效管理，統(tǒng)一全市認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)各區(qū)、各部門的積極性，共同研究解決實(shí)踐中遇到的問題，使績(jī)效管理工作體系不斷得到優(yōu)化和完善。

3.績(jī)效管理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，整體推進(jìn)

政府績(jī)效管理是綜合性、復(fù)雜性、理論性和實(shí)踐性兼具的系統(tǒng)工程，因此，實(shí)施績(jī)效管理要著眼于工作大局，著眼于總體目標(biāo)，著眼于工作措施的成龍配套，系統(tǒng)地思考、謀劃和推進(jìn)。筆者認(rèn)為，績(jī)效管理的內(nèi)容既要突出重點(diǎn)，又要體現(xiàn)綜合性，防止以偏概全、評(píng)價(jià)失真；要注重全程動(dòng)態(tài)管理，形成績(jī)效計(jì)劃、實(shí)施、考評(píng)、監(jiān)控、反饋、改進(jìn)和結(jié)果運(yùn)用相統(tǒng)一的工作鏈條；考評(píng)方式要多樣化，盡可能吸收各方面力量參與，多層次、多角度進(jìn)行全面評(píng)價(jià)；工作措施要配套，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、法規(guī)制度、獎(jiǎng)勵(lì)措施、思想理念等全方位提供有力的保障。只有堅(jiān)持整體推進(jìn)，才能形成績(jī)效管理的長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)工作實(shí)效。

（二）著重抓好的幾項(xiàng)工作

在實(shí)際工作中，為更好地推進(jìn)政府績(jī)效管理工作，使其在政府管理創(chuàng)新中發(fā)揮更大的助推作用，推動(dòng)政府更有針對(duì)性、更高效地為社會(huì)提供服務(wù)，深圳市當(dāng)前特別注重在以下幾個(gè)方面做好工作：

1.突出考評(píng)重點(diǎn)，強(qiáng)化績(jī)效管理的導(dǎo)向性

當(dāng)前政府職能仍然比較廣泛，績(jī)效管理既要整體推進(jìn)，又要突出重點(diǎn)，樹立政府工作的正確導(dǎo)向。深圳市在設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)，突出對(duì)以下工作進(jìn)行考評(píng)：一是加強(qiáng)對(duì)黨委政府重大部署落實(shí)情況的履職性考評(píng)，將年度重點(diǎn)工作落實(shí)情況作為重要內(nèi)容，實(shí)行過程考評(píng)和全程監(jiān)控，提高行政執(zhí)行力；二是加強(qiáng)對(duì)政府工作戰(zhàn)略目標(biāo)的前瞻性考評(píng)，圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、打造“深圳質(zhì)量”、實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，設(shè)立引導(dǎo)性、約束性指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮和推動(dòng)深圳當(dāng)前發(fā)展、未來發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)深圳發(fā)展速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相協(xié)調(diào)；三是加強(qiáng)對(duì)解決政府管理薄弱環(huán)節(jié)的驅(qū)動(dòng)性考評(píng)，抓住政府工作推進(jìn)的難點(diǎn)問題，如重大項(xiàng)目建設(shè)、土地整備、跨部門協(xié)作等，設(shè)置績(jī)效指標(biāo)或開展專項(xiàng)考評(píng)，推動(dòng)政府機(jī)關(guān)

采取切實(shí)措施認(rèn)真解決，促使政府機(jī)關(guān)不斷查找不足，改善行政管理。

2.改進(jìn)工作方法，強(qiáng)化績(jī)效管理的科學(xué)性

一是推行標(biāo)準(zhǔn)化操作?？?jī)效考評(píng)結(jié)果的科學(xué)合理來源于每個(gè)指標(biāo)考評(píng)工作和數(shù)據(jù)采集的科學(xué)合理。深圳引入標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，逐一制定“績(jī)效指標(biāo)考評(píng)工作標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程”，對(duì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)規(guī)則、計(jì)算方法、數(shù)據(jù)采集流程、審核監(jiān)督程序等要素進(jìn)行格式化、標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)行全程質(zhì)量控制，減少評(píng)分的彈性，防止工作的隨意性，保證考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性和公信力。

二是實(shí)行精細(xì)化考評(píng)。適當(dāng)分類考評(píng)，實(shí)行較合理、有差別的指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重分配和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化評(píng)分方法，加強(qiáng)對(duì)被考評(píng)對(duì)象自身工作進(jìn)步情況的考評(píng)。改進(jìn)公眾滿意度調(diào)查方法，根據(jù)被考評(píng)對(duì)象的特點(diǎn)，更加科學(xué)地確定調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查對(duì)象、調(diào)查方式。

三是提高信息化水平。推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估電子系統(tǒng)與政府部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的連接，提高數(shù)據(jù)采集的自動(dòng)化程度，著力在實(shí)時(shí)、簡(jiǎn)便、客觀上下工夫。強(qiáng)化電子評(píng)估的預(yù)期預(yù)估和糾偏糾錯(cuò)功能，自動(dòng)診斷和分析績(jī)效變化趨勢(shì)與軌跡，為改進(jìn)政府工作提供準(zhǔn)確的依據(jù)。加強(qiáng)績(jī)效狀況和社情民意的及時(shí)收集和實(shí)時(shí)反饋，促進(jìn)同步改進(jìn)工作。

3.延伸管理范圍，強(qiáng)化績(jī)效管理的系統(tǒng)性

在政府系統(tǒng)推動(dòng)績(jī)效管理手段的廣泛運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)政府整體績(jī)效、政府部門績(jī)效與公務(wù)員個(gè)人績(jī)效“三位一體”和相互統(tǒng)一。一是績(jī)效管理向下級(jí)機(jī)構(gòu)延伸。各區(qū)政府將績(jī)效管理延伸到區(qū)屬部門、街道辦，政府各部門延伸到部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與現(xiàn)行的政府績(jī)效管理體系互相銜接。二是績(jī)效管理向公務(wù)員個(gè)人延伸。由部門對(duì)公務(wù)員個(gè)人實(shí)行績(jī)效考核，將政府績(jī)效管理與公務(wù)員個(gè)人評(píng)價(jià)和崗位考核緊密結(jié)合。三是績(jī)效管理向?qū)ｍ?xiàng)業(yè)務(wù)工作延伸。發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、環(huán)保等部門分別就相關(guān)行政管理工作，開展專項(xiàng)績(jī)效管理，對(duì)整體績(jī)效管理形成補(bǔ)充。

4.加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化績(jī)效管理的實(shí)效性

一是加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部通報(bào)制度?？荚u(píng)結(jié)果每半年向市政府常務(wù)會(huì)報(bào)告，每年向市委常委會(huì)報(bào)告，同時(shí)通報(bào)市委委員和組織人事部門，納入市管班子年度考核體系，作為干部使用的重要參考。二是實(shí)行剛性獎(jiǎng)懲措施。考評(píng)結(jié)果等次“優(yōu)秀”的，提高單位公務(wù)員年度考核“優(yōu)秀”比例，并視不同情況給予通報(bào)表揚(yáng)、嘉獎(jiǎng)等。對(duì)連續(xù)排名靠前和排名較前一年明顯進(jìn)步的，給予通報(bào)表揚(yáng)。考評(píng)結(jié)果等次“一般”、“較差”的，分別給予降低年度考核“優(yōu)秀”比例、責(zé)令限期整改、通報(bào)批評(píng)等。對(duì)連續(xù)兩年排名后三名的部門和連續(xù)兩年排名最后一名的區(qū)政府，即使考評(píng)結(jié)果等次為“良好”，也要由市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行績(jī)效面談。

二、深圳市工作中的問題與難點(diǎn)分析

在實(shí)踐中可以看出，地方政府績(jī)效管理是科學(xué)性、專業(yè)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性強(qiáng)，難度大的工作。其困難和問題主要有：

（一）內(nèi)生性矛盾關(guān)系處理難度大

對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行考評(píng)與管理，是一個(gè)世界性難題，對(duì)于我國(guó)來說更是一件新鮮事物。政府績(jī)效具有多元化和綜合性的復(fù)雜特點(diǎn)，因此在考評(píng)和管理工作中難免產(chǎn)生一些平衡協(xié)調(diào)難度較大的內(nèi)生性問題。在這里試舉一些例子，一是總量與發(fā)展速度的矛盾關(guān)系。不同單位的客觀基礎(chǔ)存在現(xiàn)實(shí)的差異，如GDP、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、專利申請(qǐng)量、查處違法用地和違法建筑等指標(biāo)的總量大小各異?？偭看蟮膯挝灰话阆Ｍ荚u(píng)時(shí)應(yīng)突出總量，而總量小的單位則希望強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度。甚至還會(huì)出現(xiàn)自相矛盾的聲音，即同一單位在考慮自身的不同指標(biāo)時(shí)，對(duì)總量大的指標(biāo)強(qiáng)調(diào)總量，對(duì)發(fā)展速度快的指標(biāo)強(qiáng)調(diào)速度。二是考評(píng)內(nèi)容的綜合性與簡(jiǎn)便性的矛盾關(guān)系。對(duì)于考評(píng)內(nèi)容和規(guī)則設(shè)置簡(jiǎn)潔的指標(biāo)，有的單位覺得太單一，考評(píng)不夠全面、不夠合理，建議更全面進(jìn)行考評(píng)；對(duì)于考評(píng)內(nèi)涵豐富一些、考慮因素多一些的指標(biāo)，有的單位又認(rèn)為考評(píng)內(nèi)容很復(fù)雜，建議簡(jiǎn)略一點(diǎn)。三是共性與個(gè)性的矛盾關(guān)系。通常各單位更多的是考慮和強(qiáng)調(diào)自身的個(gè)性和特殊性，而綜合性的績(jī)效管理是以共性為基礎(chǔ)的，否則又會(huì)失去可比性。如何更好地兼顧共性和個(gè)性，也是績(jī)效管理工作中要經(jīng)常面對(duì)的難點(diǎn)。四是數(shù)量與效率的矛盾關(guān)系。對(duì)于“政府督查事項(xiàng)落實(shí)”、“行政審批效能”、“行政執(zhí)法狀況”等考評(píng)指標(biāo)，不同單位承擔(dān)的業(yè)務(wù)量不同。業(yè)務(wù)量大的單位認(rèn)為要有量的加分，并且加分越大越好；業(yè)務(wù)量小的單位對(duì)此則有相反的意見，認(rèn)為績(jī)效應(yīng)當(dāng)側(cè)重于效率。

（二）績(jī)效管理對(duì)各項(xiàng)考核評(píng)比的統(tǒng)領(lǐng)作用未能發(fā)揮

對(duì)重大工作部署落實(shí)情況進(jìn)行考評(píng)，是推動(dòng)工作落實(shí)的重要手段和有力措施。當(dāng)前，中央至地方都十分重視和強(qiáng)調(diào)考評(píng)，許多工作都要求進(jìn)行考評(píng)，這是基層考評(píng)事項(xiàng)較多的基本原因。例如，目前有環(huán)保實(shí)績(jī)、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、目標(biāo)責(zé)任制考評(píng)等一些專門性的工作考評(píng)，也有領(lǐng)導(dǎo)班子和公務(wù)員年度考核，此外還有各種各樣的專項(xiàng)考評(píng)。據(jù)本市某區(qū)統(tǒng)計(jì)，2012年該區(qū)接受上級(jí)考評(píng)的事項(xiàng)多達(dá)94項(xiàng)，其中省級(jí)考評(píng)7項(xiàng)，納入市政府績(jī)效考評(píng)35項(xiàng)，市對(duì)區(qū)級(jí)政府其他單項(xiàng)考評(píng)42項(xiàng)，部門內(nèi)部考評(píng)10項(xiàng)。這些考評(píng)既有各自的功能定位，又在內(nèi)容上相互交叉，導(dǎo)致重復(fù)考評(píng)或多頭考評(píng)。深圳市力圖通過政府績(jī)效管理的平臺(tái)和體系，將各種業(yè)務(wù)工作考評(píng)統(tǒng)到一起，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了一些統(tǒng)籌，但是沒有從根本上改變基層單位疲于應(yīng)付考評(píng)的局面，甚至嚴(yán)重影響到本職工作，由此導(dǎo)致的怨言甚多。

考評(píng)繁多，盡管不是績(jī)效管理本身的問題，但是也給績(jī)效管理工作帶來了一些沖擊力和阻力。因此，各種各樣的考核考評(píng)如何進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，績(jī)效考評(píng)與其他考評(píng)關(guān)系如何界定，如何發(fā)揮績(jī)效考評(píng)的統(tǒng)領(lǐng)作用，也是目前面臨的突出問題。

（三）績(jī)效考評(píng)的結(jié)果運(yùn)用難以推進(jìn)

目前，深圳市績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用措施有限，激勵(lì)機(jī)制不足，有些難以操作。例如，將考評(píng)結(jié)果作為政策調(diào)校、財(cái)政預(yù)算、干部任用、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政問責(zé)的重要依據(jù)，但在實(shí)踐中操作困難，有些涉及政策限制問題，有些法理依據(jù)不足，有些涉及多個(gè)部門，實(shí)施難度較大。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.考評(píng)結(jié)果難以真正拉開差距

從客觀基礎(chǔ)上看，被考評(píng)單位本身沒有很大的差距；從現(xiàn)實(shí)的考評(píng)結(jié)果看，也是分差不大；為了體現(xiàn)差距，在考評(píng)規(guī)則上是可以操作的，但是結(jié)果很難真正科學(xué)反映差距。比如，劃分幾個(gè)檔次，設(shè)定前幾名為優(yōu)，中間的為良、中，后幾名為差，但從實(shí)際上觀感看得分排名靠后的單位并不見得其工作的綜合績(jī)效也差。因此，這樣的考評(píng)效果可能會(huì)起到反作用，會(huì)挫傷到一部分部門的積極性。

2.績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)存在政策上的限制

中央六部委《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼問題的通知》是地方獎(jiǎng)勵(lì)政策的“高壓線”，而實(shí)際工作中，激勵(lì)措施又是十分有必要的。深圳市自2011年正式推行績(jī)效管理后，雖然有一些激勵(lì)措施，如按《深圳市政府績(jī)效評(píng)估與管理結(jié)果運(yùn)用規(guī)則》規(guī)定，年度考評(píng)結(jié)果優(yōu)秀的單位，單位公務(wù)員年度考核優(yōu)秀等次人數(shù)比例在15%的基礎(chǔ)上提高3%。如一個(gè)單位在編公務(wù)員是幾十人，則單位獲得的獎(jiǎng)勵(lì)就是增加一兩個(gè)年終考核優(yōu)秀的名額，但是這樣的績(jī)效結(jié)果運(yùn)用和績(jī)效激勵(lì)作用十分有限。多年來，深圳市各級(jí)機(jī)關(guān)也普遍反映機(jī)關(guān)公務(wù)員問責(zé)措施多而激勵(lì)不足，存在獎(jiǎng)懲不對(duì)稱的問題。此外，公務(wù)員年度考核要求的及時(shí)性與目前績(jī)效考評(píng)的數(shù)據(jù)滯后性也存在矛盾，導(dǎo)致深圳市公務(wù)員年度考核工作推遲到次年的3月份才能完成。

3.行政問責(zé)難以操作

首先，績(jī)效考評(píng)是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)工作狀況的綜合評(píng)價(jià)，反映的是一種相對(duì)優(yōu)劣.而行政問責(zé)的基礎(chǔ)是基于“過”、“錯(cuò)”；并且各單位本身很多工作差距不大，考評(píng)結(jié)果差距也不大，很難說分?jǐn)?shù)較低的部門就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，現(xiàn)有的問責(zé)制度也沒有相關(guān)規(guī)定。其次，大量的行政問責(zé)的啟動(dòng)在其他行政監(jiān)管活動(dòng)中，包括行政監(jiān)察、政務(wù)督查、行政復(fù)議、財(cái)政檢查等，績(jī)效管理只是將行政問責(zé)的情況在績(jī)效考評(píng)中給予綜合反映。比如說“政府督查事項(xiàng)落實(shí)情況”、“違紀(jì)違法案件和問責(zé)發(fā)生率”指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)問責(zé)或其他處理的，相關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)程序，最后將各單位的綜合情況反映在績(jī)效考評(píng)中。

（四）缺乏相應(yīng)的制度環(huán)境和績(jī)效文化

良好的制度環(huán)境是績(jī)效管理工作順利推進(jìn)的重要保障。目前，深圳市開展政府績(jī)效管理的制度化建設(shè)還不夠，相關(guān)制度仍不健全，缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為應(yīng)用的法定依據(jù)。雖然深圳市在2009年出臺(tái)了《深圳市政府績(jī)效評(píng)估與管理暫行辦法》及其配套文件，但仍局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，人大立法和政府財(cái)政、審計(jì)、人事等部門相關(guān)的配套制度尚未建立，績(jī)效管理工作得不到足夠的制度支撐，影響了政府績(jī)效管理的常規(guī)化及其實(shí)效。

此外，傳統(tǒng)行政文化的影響依然很深，正確的績(jī)效文化尚未形成，部分政府單位或公務(wù)員對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)還不足，績(jī)效觀念和績(jī)效意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)績(jī)效管理的理解僅僅限于評(píng)比、打分，過于關(guān)注考評(píng)結(jié)果分?jǐn)?shù)與等次，對(duì)如何通過強(qiáng)化績(jī)效管理來提高行政效率、改進(jìn)管理方法、強(qiáng)化服務(wù)效果等重視不夠。

三、深圳市政府績(jī)效管理發(fā)展前瞻

針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問題和困難，深圳市認(rèn)為需要從多個(gè)方面考慮改進(jìn)，以推動(dòng)地方政府績(jī)效管理工作進(jìn)一步深入發(fā)展，打造出政府績(jī)效管理的“深圳模式”。展望未來的深圳市政府績(jī)效管理，將主要在以下幾個(gè)方面繼續(xù)努力探索：

（一）堅(jiān)持在實(shí)踐中不斷改進(jìn)提高

既然政府績(jī)效管理在我國(guó)是一項(xiàng)全新的工作，在實(shí)踐中遇到種種困難和問題在所難免，如前面提到的總量與發(fā)展速度、共性與個(gè)性、業(yè)務(wù)數(shù)量與辦事效率、綜合性與簡(jiǎn)便性等若干矛盾關(guān)系。對(duì)于這些發(fā)展中的內(nèi)生性矛盾關(guān)系，深圳市一直強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“干中學(xué)”與“學(xué)中干”，在實(shí)踐中總結(jié)、學(xué)習(xí)、解決、發(fā)展，不斷改進(jìn)和提高。

同時(shí)，在遇到實(shí)際問題時(shí)，深圳市通常采用如下處理原則。

一是統(tǒng)籌考慮。在制訂評(píng)分規(guī)則時(shí)認(rèn)真權(quán)衡，著重考慮大多數(shù)單位和地區(qū)的實(shí)際情況，在處理這些矛盾關(guān)系時(shí).對(duì)矛盾的主要方面給予較高的權(quán)重，以示強(qiáng)調(diào)和突出，并由此獲得一個(gè)相對(duì)公平的結(jié)果。比如，在給含有數(shù)量和效率加分因素的指標(biāo)賦權(quán)時(shí)，優(yōu)先考慮工作效率情況。

二是力求精簡(jiǎn)。作為一個(gè)綜合評(píng)估體系，績(jī)效管理在總體設(shè)計(jì)上必須體現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性，同時(shí)要簡(jiǎn)便易行、可操作。在績(jī)效指標(biāo)數(shù)量設(shè)定上，深圳市是相對(duì)比較少的，比國(guó)內(nèi)其他地方的評(píng)估指標(biāo)一般少10項(xiàng)以上。在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上，要求各單項(xiàng)考評(píng)單位盡量從簡(jiǎn)、突出重點(diǎn)。在數(shù)據(jù)采集上，一般結(jié)合日常行政監(jiān)管工作進(jìn)行，盡量采取自動(dòng)監(jiān)測(cè)、業(yè)務(wù)工作數(shù)據(jù)提取等方式，減少被評(píng)估對(duì)象負(fù)擔(dān)。

三是區(qū)別對(duì)待。充分考慮各區(qū)、各部門存在的客觀差異，對(duì)不同指標(biāo)采取不同的評(píng)估方法，差異大的采取“縱比”（自己跟自己以往工作情況相比），側(cè)重考核各單位自身工作的進(jìn)步情況；共性大的側(cè)重“橫比”（自己跟同類單位相比）；有的是“縱比”和“橫比”相結(jié)合；同時(shí)，重大任務(wù)、刑事警情、經(jīng)費(fèi)開支等指標(biāo)，不同單位的考評(píng)內(nèi)容、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別。

（二）充分發(fā)揮績(jī)效管理的統(tǒng)領(lǐng)作用

由于政府績(jī)效管理具有導(dǎo)向和指引作用，有什么樣的績(jī)效指標(biāo)就會(huì)有什么樣的政府行為，因此開展政府績(jī)效管理不僅是確定一個(gè)地方工作導(dǎo)向，決定政府領(lǐng)導(dǎo)人施政方式的大事，而且關(guān)系到政府職能的履行，影響到公共資源的配置，牽動(dòng)著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。同時(shí)，由于政府績(jī)效管理涉及面廣、政策性強(qiáng)，涉及政府工作的全過程，直接影響到黨政各部門及主要領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力和利益，不僅可以兼容并包，而且操作的靈活性較大，具備將各種考核評(píng)比統(tǒng)籌歸一的可能性。在實(shí)際工作中，可以將一些具有通用可比、明晰可考、目標(biāo)導(dǎo)向等特點(diǎn)的考核評(píng)比事項(xiàng)作為一項(xiàng)完整的指標(biāo)，直接納入政府績(jī)效管理的范疇，如“幸福廣東責(zé)任落實(shí)”、“創(chuàng)造深圳質(zhì)量工作狀況”等；也可以將那些領(lǐng)導(dǎo)高度重視又具有重大社會(huì)意義，但涉及的單位有限的考核評(píng)比事項(xiàng)作為部分或個(gè)別單位的個(gè)性化指標(biāo)，放到公共服務(wù)白皮書任務(wù)完成率或者重點(diǎn)專項(xiàng)工作中，如“泥頭車專項(xiàng)工作治理”等。

現(xiàn)階段，要充分發(fā)揮績(jī)效管理在考核評(píng)比中的統(tǒng)領(lǐng)作用，首先要深刻領(lǐng)會(huì)和認(rèn)真貫徹十八大關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等的重大部署，努力構(gòu)建導(dǎo)向明確、簡(jiǎn)便易行、有效管用、統(tǒng)籌兼顧的指標(biāo)體系；其次要統(tǒng)一梳理全市所有的考核評(píng)比項(xiàng)目，取消重復(fù)考核的項(xiàng)目和脫離實(shí)際的指標(biāo)，解決考核過多過濫、考核內(nèi)容煩瑣等問題；最后要將各種分散進(jìn)行的考核評(píng)比活動(dòng)擇其要點(diǎn)，統(tǒng)一納入績(jī)效管理范疇中。在條件成熟的時(shí)候，可以通過立法規(guī)定，將設(shè)立考核評(píng)比事項(xiàng)應(yīng)統(tǒng)一由績(jī)效管理機(jī)構(gòu)把關(guān)確認(rèn)，給予全面統(tǒng)籌權(quán)衡。

（三）逐步健全績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用制度

再好的管理工具，如果不能建立與之配套且又科學(xué)合理的結(jié)果運(yùn)用制度，其效果都將大打折扣，甚至形同于無。在開展績(jī)效管理的初期階段尤其要建立合適的、針對(duì)全體政府工作人員的物質(zhì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，由此方能推動(dòng)績(jī)效管理工作真正深入人心，并充分挖掘每個(gè)個(gè)體的潛力。在此基礎(chǔ)上，逐步將政府當(dāng)前各類考核評(píng)比的相關(guān)獎(jiǎng)懲統(tǒng)籌起來，做到相互銜接，避免重復(fù)獎(jiǎng)懲，使績(jī)效考評(píng)結(jié)果與政府工作人員的晉升、待遇、榮譽(yù)等直接掛鉤。

在建立績(jī)效結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制的同時(shí)，要充分發(fā)揮績(jī)效管理的診斷和改進(jìn)功能，嚴(yán)格按規(guī)定對(duì)考評(píng)對(duì)象的工作進(jìn)度進(jìn)行系統(tǒng)診斷和分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并推動(dòng)持續(xù)改進(jìn)。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，隨著績(jī)效管理的方法更加科學(xué)、手段更加豐富、結(jié)果更加公正，有必要系統(tǒng)地建立健全相關(guān)制度，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為政策調(diào)校、財(cái)政預(yù)算、行政獎(jiǎng)懲、行政問責(zé)的重要依據(jù)。在實(shí)踐中，政府績(jī)效評(píng)估與管理結(jié)果的運(yùn)用應(yīng)至少體現(xiàn)以下三方面的內(nèi)容：

一是將考評(píng)結(jié)果作為政府主要領(lǐng)導(dǎo)掌握工作動(dòng)態(tài)及效果的依據(jù)。政府績(jī)效考評(píng)結(jié)果可用于檢驗(yàn)被考評(píng)單位是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期管理目標(biāo)，作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)決策、政策調(diào)校、推進(jìn)政府體制改革、驅(qū)動(dòng)改進(jìn)績(jī)效、制定財(cái)政預(yù)算、進(jìn)行行政獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

二是將考評(píng)結(jié)果作為考核部門及其領(lǐng)導(dǎo)班子工作績(jī)效的依據(jù)和部門領(lǐng)導(dǎo)提拔任用的重要參考。政府績(jī)效考評(píng)的主要目的是推動(dòng)政府部門行政績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)，真正服務(wù)群眾，讓群眾滿意，這就必須要求績(jī)效考評(píng)結(jié)果具有強(qiáng)制性和約束力。因此，績(jī)效考評(píng)結(jié)果應(yīng)作為考核部門及其領(lǐng)導(dǎo)班子工作績(jī)效的依據(jù)和部門領(lǐng)導(dǎo)提拔任用的重要參考。對(duì)于績(jī)效考評(píng)結(jié)果優(yōu)秀的部門應(yīng)給予表彰，成績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)得到提拔。與之相反，對(duì)于連續(xù)出現(xiàn)績(jī)效考評(píng)結(jié)果較差的部門，其主要領(lǐng)導(dǎo)就不能得到提拔任用，甚至要追究行政責(zé)任。

三是將考評(píng)結(jié)果作為政府部門及其公務(wù)員獎(jiǎng)懲機(jī)制的基石。目前對(duì)政府部門及其公務(wù)員仍缺乏有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，干多干少一個(gè)樣，甚至造成干多錯(cuò)多、干少錯(cuò)少、不干不錯(cuò)的消極心態(tài)。因此，要積極利用績(jī)效考評(píng)結(jié)果，建立正負(fù)反饋機(jī)制，將考評(píng)結(jié)果運(yùn)用與公務(wù)員考核優(yōu)秀比例、行政獎(jiǎng)懲和行政問責(zé)相結(jié)合，對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果優(yōu)秀的部門及其公務(wù)員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果較差的部門及其公務(wù)員給予一定的懲處，真正體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)懲劣、獎(jiǎng)懲分明的原則。

（四）優(yōu)化績(jī)效制度環(huán)境，推動(dòng)績(jī)效文化建設(shè)

針對(duì)深圳市的現(xiàn)實(shí)情況，優(yōu)化政府績(jī)效管理的制度環(huán)境，一是要建立法定的政府績(jī)效管理機(jī)構(gòu)；二是要完善政府績(jī)效管理的法制建設(shè)。政府績(jī)效管理是當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新行政管理，提高政府公信力和執(zhí)行力的有效手段，但同時(shí)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)與管理也是世界性的難題。因此，要順利有效地開展政府績(jī)效管理工作，必須建立一個(gè)相應(yīng)規(guī)格的法定機(jī)構(gòu)，并配備既有首創(chuàng)精神和研究實(shí)力，又有實(shí)踐推動(dòng)能力的高素質(zhì)應(yīng)用型人才隊(duì)伍，探索政府績(jī)效管理工作在我國(guó)的有效實(shí)踐。

從國(guó)外的情況看，政府績(jī)效管理法制化和制度化已經(jīng)成為趨勢(shì)。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)家都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，保障、規(guī)范和促進(jìn)其政府績(jī)效管理的順利開展，并以此推動(dòng)政府改革的進(jìn)程。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)證明，法律先行是實(shí)施和推廣政府績(jī)效管理的重要經(jīng)驗(yàn)和普遍做法。因此，要借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及各地的實(shí)際情況，加快政府績(jī)效管理法制化進(jìn)程。對(duì)于深圳市而言，要在目前以政府規(guī)章形式頒布的《深圳市政府績(jī)效評(píng)估與管理暫行辦法》及其配套文件的基礎(chǔ)上，邊實(shí)踐邊完善，通過人大立法，將績(jī)效管理上升到法制化的高度。同時(shí)，逐步建立健全政府績(jī)效管理相關(guān)的機(jī)制與制度，形成制度合力，建立確保政府績(jī)效管理有效推進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

在績(jī)效文化建設(shè)方面，首先要讓各級(jí)各部門理解績(jī)效管理的基本價(jià)值取向，引導(dǎo)其自覺提高工作績(jī)效，避免過分關(guān)注“打分排名”的考核導(dǎo)向，讓績(jī)效管理真正成為發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)問題、提高績(jī)效、改善服務(wù)的有效方式。同時(shí)，要加大社會(huì)參與政府績(jī)效管理的宣傳力度，增進(jìn)公眾對(duì)政府認(rèn)識(shí)，逐步提高公眾滿意度調(diào)查在績(jī)效考評(píng)總成績(jī)中所占的比重，促進(jìn)社會(huì)各界對(duì)政府績(jī)效管理的高度重視與廣泛參與，從而實(shí)現(xiàn)公眾由“被動(dòng)的有限參與”向“主動(dòng)的完全參與”轉(zhuǎn)變。

總體看來，深圳市政府績(jī)效管理作為政府績(jī)效管理中國(guó)化的一個(gè)具體實(shí)踐范疇，具有績(jī)效理念的一般性特征，同時(shí)又是一種有著特定內(nèi)涵、背景與實(shí)踐條件模式，具有整體性、全面性、互動(dòng)性、主客觀相結(jié)合等基本特征。深圳市實(shí)施全方位績(jī)效管理的破冰之舉為我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)服務(wù)型政府方略提供了積極的示范，證明特區(qū)在行政管理改革領(lǐng)域也是一塊合格的“試驗(yàn)田”。實(shí)際上，深圳市績(jī)效政府建設(shè)的價(jià)值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了提升深圳市地方政府行政效能的單向維度，除了提高管理效率的追求之外，它還涉及公共責(zé)任、行政倫理、服務(wù)品質(zhì)、管理風(fēng)格等多重內(nèi)容，這種內(nèi)涵廣泛的特性也決定了它的生命力和影響力的延續(xù)性。深圳市績(jī)效管理作為一種地方性的實(shí)踐范本，將會(huì)直接影響到政府行政模式和治理理念，突破官本位、權(quán)力本位的管理模式，驅(qū)使政府及其公共政策體現(xiàn)民意訴求，更重要的是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，作為一種責(zé)任機(jī)制的地方政府績(jī)效管理也正是通過各種管理手段的實(shí)施，將政府各方面的表現(xiàn)過程及其結(jié)果情況進(jìn)行科學(xué)的描述并公布于眾，以便于社會(huì)公眾來了解、監(jiān)督和參與政府工作，促使政府不斷加強(qiáng)自身建設(shè)、創(chuàng)新管理和改善服務(wù)，從而也使得政府部門與社會(huì)公眾之間增加良性互動(dòng)，關(guān)系不斷得到改善。

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（編輯：周南）