2014年9月底，國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱“43號文”）出臺，堪稱振聾發(fā)聵。不僅僅因為它要解決沉疴已久，但是歷史價值不可低估的地方債問題，還因為，這或?qū)⒑艽蟪潭壬细淖冇绊懼袊鴶?shù)十年的“市長經(jīng)濟”。

誰家的孩子誰家抱

明面上，43號文，首要目標是治理地方債。

這份名為《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》據(jù)說已于日前下發(fā)至地方財政部門?！掇k法》規(guī)定：截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報;將存量債務(wù)分類納入預算管理;統(tǒng)籌財政資金優(yōu)先償還到期債務(wù);2016年起只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。

其中比較關(guān)鍵的幾個點包括：

鎖定存量，堰塞湖不能擴大。鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)存量債務(wù)余額只減不增，除正常清償外，債務(wù)數(shù)據(jù)不得調(diào)整。

納入預算管理，財務(wù)公開。地方各級政府要將鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照信息公開有關(guān)要求及時向社會公開。鎖定債務(wù)余額后，地方各級政府、各部門、各債務(wù)單位要將政府存量債務(wù)分類納入預算管理。

擬定償債順序，近乎于為地方政府資金建立財務(wù)制度。按照規(guī)定，一般公共預算可償債財力不足以償還到期一般債務(wù)的，可調(diào)入政府性基金預算資金和國有資本經(jīng)營預算資金償還;政府性基金預算可償債財力不足以償還到期專項債務(wù)的，可調(diào)入國有資本經(jīng)營預算資金償債——這等于要提前把地方政府各項收入納入企業(yè)一樣的財務(wù)制度。

分類管理，不兜底。對于公益性（如棚改區(qū)）、商業(yè)性做了比較徹底的劃分，城投債一分為二，商業(yè)性的必然要引入BOT、PPP等方式處理——但是，也意味著如果沒私營企業(yè)參與就必須壓縮相關(guān)投入，這樣才更能接近市場定價。

一言以蔽之，公益的歸公益，市場的歸市場，誰家孩子誰抱，18萬億元地方債已經(jīng)擺上案板等待處置了。

被削權(quán)的市長們

不過，弦外之音往往比字面意思更為重要，43號文還暗含了什么？

第一，市長們被削權(quán)了。過去很多市長也做市場，房地產(chǎn)與賣地收入是第一大資金來源，城投債、地方融資平臺是關(guān)鍵經(jīng)營平臺。客觀講，這種市級競爭機制促進各地政府大力招商引資、基建上大干快上，對經(jīng)濟發(fā)展起了不小的正面促進作用。

但是，隨著大、中、小城市基本建設(shè)趨于尾聲，各大行業(yè)趨于產(chǎn)能過剩，生產(chǎn)力紅利日趨減少，未來的發(fā)展主要要靠產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)富，這是前期勞動力密集、資本密集方式所不能解決的，市長們也無能為力;同時，越來越高的地方債務(wù)帶來的風險正在日益增大，賣地收入難以為繼，市長們?yōu)榱藙?chuàng)造GDP而繼續(xù)加大資本投入必將導致債務(wù)風險爆炸。

當市長搞經(jīng)濟弊大于利的時候，其歷史使命必將走向終結(jié)。

第二，地方政府“三元化”裂變。過去地方政府的職能可以看作是三個組成部分，部分管理與服務(wù)職能，主要是經(jīng)典的行政職能，如公安、社保，也就是“小政府”;部分事業(yè)單位職能，如教育、醫(yī)療，也就是中政府;還有部分大政府，如招商引資、城市建設(shè)。未來的裂變方向是這三種身份分裂，完善小政府相關(guān)職能，事業(yè)單位部分企業(yè)化、部分政府化，而大政府的職能盡量都市場化。

這種身份的變化影響至深，難度極大。因為，中央和地方向來是競合關(guān)系。

大、中、小政府的職能要劃分清晰，是為了科學管理;同時，也必須提升相關(guān)官員、國企高管的薪資待遇，并建立類似歐美的“旋轉(zhuǎn)門”——反腐在先，制度化其次，最后就是等效的激勵措施。

但是，僅就地方行政長官來說，其權(quán)利被削除之大，也可能是中國自秦代以來最大的一次（考慮到紀委將有上一級派駐，其權(quán)利所剩更少）。最終，市一級政府將形成行政權(quán)（市長）、地方國有企業(yè)CEO（含原來屬于地方政府的新型PPP混合所有制企業(yè)）、地方紀委法院、地方國資委（或由省一級管理）等近乎并立的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與省、部、央企結(jié)構(gòu)類似，是一種更為現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)。

第三，中央政府收權(quán)，或?qū)?yīng)發(fā)放數(shù)萬億元特別國債、基金。自分稅制改革之后，中央政府已經(jīng)對財權(quán)部分上收，跑部錢進、區(qū)域調(diào)劑皆需以此為基礎(chǔ);但是，接下來，地方政府失去了地方融資平臺的擴張大權(quán)，土地出讓收入又減少了（相對與經(jīng)濟增速，未必是絕對值），自然應(yīng)該管理的事情也不能那么多了——削權(quán)與減事要結(jié)合。

所以可以看到，近期圍繞棚戶區(qū)建設(shè)，以國家信用為之背書，這等于把地方債務(wù)、權(quán)責一起移交中央，是為乾坤大挪移（所謂公益性支出）;同時，未來教育、醫(yī)療等各項支出亦將不同程度由中央垂直管理與地方管理結(jié)合（所謂事業(yè)型支出）;而社保、環(huán)保等可能與當?shù)囟愂崭苯拥膾煦^，市長由“投資發(fā)展城市”變?yōu)椤斑\營服務(wù)城市”，市長經(jīng)濟體制不復成為主流。

同時，目前諸多存量債務(wù)僅靠地方政府也不可能自己消化完成，勢必需要做統(tǒng)一的制度安排。中央對其中具有公益性的、將來屬于中央的債務(wù)進行徹底剝離，發(fā)行特別國債打包處理，以中央信用償還可能是最佳選擇;而對于那些明確應(yīng)屬于地方屬性的，部分通過地方AMC處理掉，部分將來由省一級政府統(tǒng)籌，量力而為。

究其根本就是諸多縣市長對于發(fā)展經(jīng)濟已經(jīng)沒有太大助力（直轄市、單列市等情況有所不同），需要新的制度安排。

窺探后續(xù)改革的窗口

正因為此，我們看到，43號文本身的影響或許沒那么大，但是后面的連鎖反應(yīng)還會有很多，是窺探后續(xù)改革的窗口。我們簡單推演后包括：

債務(wù)拆彈。財政體制改革與事權(quán)轉(zhuǎn)移。地方財權(quán)上收，公益性事權(quán)上收后，地方小政府化，地方企業(yè)公私合營，財政體制亦將配套改革。如資源稅、環(huán)境稅、房地產(chǎn)稅等都有鮮明區(qū)域特色。

條大于塊。以部委、央企為代表的條條，將會日益強于以地方政府為代表的塊塊，未來央企、地方國企的作用不是要弱化而是要強化。

行政等級縮減。中國的很多問題都是由于國家太大造成的，過往多達16級的管理體制是問題核心，現(xiàn)在，行政等級有望縮減到國家、省部直轄市與央企、縣市與地方國企、鎮(zhèn)、村等五級，這將近乎于漢唐時期，管理效率有望明顯提升。

同級半徑擴大與簡政放權(quán)。當然，這也會造成一個問題，就是同一級的管理半徑太大，難以橫向溝通，這就需要：第一，簡政放權(quán)，把很多市場可以做好的放給市場，僅僅做監(jiān)管者;第二，成立類似中央的小組制，或者叫參謀長聯(lián)席會議制，不能只有群策群力但沒人負責;第三，要加強群眾參政議政，有些地方必須要民眾自決，這點可能最難。

省部、縣市、村鎮(zhèn)智能重新定位。在過去這些年，省一級的職能總體上是在弱化的，因為它財權(quán)在上，事權(quán)在下，人事權(quán)也不夠明朗;當省一級直管縣之后，且上收市一級發(fā)債權(quán)之后，省這一級是要做強的，同時弱化市長權(quán)力后，部一級向下的通道也應(yīng)該會打開。同時，縣市的權(quán)力結(jié)構(gòu)有望下移，走親民路線，就是要深入到本地村鎮(zhèn);而村鎮(zhèn)的權(quán)力會集中化，以前多年很多處于廢棄狀態(tài)。

地方企業(yè)改革重構(gòu)。地方政府的權(quán)力削弱之后，地方企業(yè)的改革應(yīng)該也會順承發(fā)生，特別是很多地方政府是地方國企改革的障礙，可以想見，央企也好，地方企業(yè)自身跨區(qū)兼并合作也好，省部級企業(yè)的垂直整合也好，將會提速。

中國經(jīng)濟動力重置。過去中國的經(jīng)濟增長動力，主要是民眾自發(fā)（特別是教育進步）、中央推動、地方政府經(jīng)營三力合一;在新形勢下，地方政府的權(quán)力削弱后，中央政府在微觀項目上的弱化之后，仍然會參與到重要的國家資本主義項目，如芯片、新能源、航空等。但是這種動力機制會更加安全，不會擴大國家風險，也更適合未來全球化競爭。