賈萬(wàn)軍　王碩

摘要

采用簡(jiǎn)單抽樣方法調(diào)查吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行情況，研究安華保險(xiǎn)公司供應(yīng)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題。輔以網(wǎng)上收集其他5家涉農(nóng)保險(xiǎn)公司（共保體）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行資料，推斷出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈是我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)共性問(wèn)題，其成因是：“私辦公助、商業(yè)保險(xiǎn)公司代行、窄范圍、高保費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)、低理賠”等特征，“自上向下”供應(yīng)的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”難以滿足廣大農(nóng)戶的保險(xiǎn)需求。提出了我國(guó)克服政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的對(duì)策：建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律；構(gòu)建“以國(guó)家專營(yíng)為主的金字塔型”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系；構(gòu)建完善的財(cái)政支農(nóng)體系；建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金。

關(guān)鍵詞 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈；準(zhǔn)公共產(chǎn)品

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）11-03409-04

Abstract Through simple sampling method， the paper examines policy agricultural insurance system operational experience， then studies the problem of agricultural policy insurance market failure of Anhua Insurance Company supplying. With 5 other agricultural insurance company （RAL） policy agricultural insurance operation data of online， what can we infer is that the agricultural insurance market failure is a common problem of policy agricultural insurance market of China. Its reason is： “the company is found by private， helped by the public and acted by Business Insurance Company. At the same time， the narrow range and high premium and low standard and low compensation are important features”. So supply of “topdown” quasipublic products cant meet the farmers' demand for insurance. The countermeasure overcoming agricultural policy insurance market failure： establish and perfect the agriculture insurance law； build a “Pyramid type” agricultural insurance organization system of the national franchise mainly； improve the financial support system； establish special risk fund of agricultural catastrophe.

Key words Agricultural policy insurance； Insurance market failure； Quasipublic products

為了調(diào)查6省區(qū)農(nóng)民2012年購(gòu)買安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)情況，對(duì)長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)來(lái)自吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)農(nóng)村籍大學(xué)生（家庭主業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品種植和牧業(yè)養(yǎng)殖）發(fā)放了400份調(diào)查問(wèn)卷，2012～2013學(xué)年寒假帶回家中與家長(zhǎng)一起回答，2013年3月10日寒假結(jié)束時(shí)收回有效問(wèn)卷391份。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：有387家（98.97%）知道安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，了解安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用和意義的家庭是117家（29.92%），自愿購(gòu)買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的家庭是156家（39.89%），受地方政府鼓勵(lì)而購(gòu)買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的家庭是82家（20.97%），村社負(fù)責(zé)人強(qiáng)制購(gòu)買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的家庭有106家（27.11%），47戶沒(méi)有購(gòu)買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

246戶家庭（62.91%）認(rèn)為保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重。131戶（33.50%）認(rèn)為政府補(bǔ)貼太少。297戶（75.95%）認(rèn)為保險(xiǎn)賠償過(guò)低。19戶認(rèn)為保險(xiǎn)賠償不及時(shí)。

在問(wèn)及“您的莊稼或水產(chǎn)品或豬牛羊遭到損害時(shí)，你會(huì)采取哪種方式分散損失”的問(wèn)題時(shí)，有277家（70.84%）回答“自己承擔(dān)”或“聽天由命”，38家（9.71%）回答“靠國(guó)家救濟(jì)”，52家（13.29%）靠親朋好友，只有24家（6.13%）回答靠保險(xiǎn)賠償。

觀察問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)戶知道有安華農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，但是，自愿購(gòu)買者不多，絕大多數(shù)家庭并沒(méi)有把政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的規(guī)避工具，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制沒(méi)有深入到農(nóng)民心中，六省區(qū)農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)普遍淡薄，安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒(méi)有很好的市場(chǎng)。

安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需失衡，吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈。

1 安華農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度缺陷分析

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，政府通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策扶持保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，政府通過(guò)補(bǔ)貼、損失賠償?shù)日哐a(bǔ)償種植（養(yǎng)殖）業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失，是一種直接物化成本保險(xiǎn)。

1.1 專業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)缺失

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。其功能：一是依靠財(cái)政補(bǔ)貼降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織收入水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)水平，平衡工農(nóng)業(yè)之間利潤(rùn)差別，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距；二是依靠風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，平衡工農(nóng)業(yè)之間風(fēng)險(xiǎn)差別，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。因此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該列入公共產(chǎn)品范疇，應(yīng)當(dāng)由中央政府成立專門組織機(jī)構(gòu)組織、發(fā)動(dòng)、監(jiān)管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施與運(yùn)作[1]。

但是，安華保險(xiǎn)公司在吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)運(yùn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)缺少國(guó)家層面上的專業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（雖然有保監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管，但是，保監(jiān)會(huì)重點(diǎn)監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）。只是6省區(qū)在省級(jí)政府層面成立推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱推委會(huì)），組織、管理省區(qū)內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。

推委會(huì)的職責(zé)：一是組織領(lǐng)導(dǎo)招投標(biāo)工作；二是代表政府與安華保險(xiǎn)公司簽署合作協(xié)議，委托安華公司執(zhí)行、管理、專業(yè)化運(yùn)作省區(qū)內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；三是代表政府與安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一起確定保險(xiǎn)對(duì)象、保險(xiǎn)范圍、保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、理賠范圍，以及政府對(duì)安華公司、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；四是代表政府管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專用賬戶，發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任賠付，雙方按比例分?jǐn)傎r款，政府部分的結(jié)余，留作地方政府農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，保險(xiǎn)公司部分結(jié)余，按相關(guān)規(guī)定提取準(zhǔn)備金；五是統(tǒng)籌、管理保險(xiǎn)基金，當(dāng)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)超賠時(shí)，由保險(xiǎn)公司按超賠額的10%負(fù)責(zé)理賠，其余部分由各市（區(qū)）推委會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌。

國(guó)家層面上的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)缺失，只能由省級(jí)政府層面上的推委會(huì)行使監(jiān)督管理職能。推委會(huì)難以對(duì)本級(jí)地方政府實(shí)行有效監(jiān)管。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度推行過(guò)程中，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼、地方政府的財(cái)政配套不可或缺，地方政府的財(cái)政配套直接影響本區(qū)域內(nèi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度。但是，產(chǎn)糧大省都是財(cái)政窮省，出于財(cái)政能力的考慮，寧肯放棄中央的財(cái)政補(bǔ)貼，也不愿意全力推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度[2-3]。

1.2 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制缺乏法律保障

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)旨在規(guī)避和分散農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種（養(yǎng)）植風(fēng)險(xiǎn)（自然災(zāi)害）和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，救濟(jì)受災(zāi)農(nóng)戶和受災(zāi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。但是，在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中，保戶只有“先付費(fèi)才能享受保險(xiǎn)收益”，因此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，以“財(cái)政手段與市場(chǎng)機(jī)制相配合”的方式通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司“市場(chǎng)化運(yùn)作”而實(shí)施，由此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“政府與保險(xiǎn)公司合作”[4]。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的國(guó)家，弱質(zhì)性特征尤為突出。因此，實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展，事關(guān)國(guó)計(jì)民生。因此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的宗旨、運(yùn)行機(jī)制、組織者職責(zé)、運(yùn)行者職責(zé)以及“政府與保險(xiǎn)公司合作機(jī)制”等應(yīng)該充分法律化[5]。

但是，非要式性的“合作協(xié)議”卻充當(dāng)安華保險(xiǎn)公司在6省區(qū)推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。僅靠“合作協(xié)議”約定各方的責(zé)權(quán)利；約定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)原則：政府推動(dòng)、商業(yè)運(yùn)作、節(jié)余滾存、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；約定隱性強(qiáng)制保險(xiǎn)條款，由政府和保險(xiǎn)公司按照一定比例進(jìn)行聯(lián)辦共保，對(duì)于不實(shí)行“聯(lián)辦共保”的地區(qū)，省財(cái)政不給予保費(fèi)補(bǔ)貼[6]。

1.3 私有的商業(yè)保險(xiǎn)公司擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)主體

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)是“低保費(fèi)、高標(biāo)準(zhǔn)、高成本、高理賠”，這與商業(yè)保險(xiǎn)公司營(yíng)利目的相違背。中央政府對(duì)在高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“市場(chǎng)化運(yùn)作”政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司給予保費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，還不足以改變從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的“私人邊際成本高于社會(huì)邊際成本”的現(xiàn)狀。必須動(dòng)用財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司開展人工干預(yù)天氣作業(yè)，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保前作業(yè)成本；組建國(guó)有的、專業(yè)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，分散從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的理賠風(fēng)險(xiǎn)[7]。

安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司是一家非國(guó)家出資設(shè)立的從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司。經(jīng)中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司于2004年12月29日在成立，發(fā)起股東是吉林糧食集團(tuán)有限公司等7家法人機(jī)構(gòu)，注冊(cè)資本金4.1億元。在“政府推動(dòng)+財(cái)政補(bǔ)貼+農(nóng)民自愿”原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展特點(diǎn)，采用“公司+農(nóng)戶”模式推廣政策性保險(xiǎn)，由農(nóng)戶、企業(yè)、地方財(cái)政三方共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)。

在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行中，雖然也規(guī)定中國(guó)財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)公司擔(dān)當(dāng)安華保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的再保險(xiǎn)公司，但是，商業(yè)利益的驅(qū)使，中國(guó)財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)公司并不愿意承擔(dān)“低費(fèi)率的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”。難以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，是安華政策性保險(xiǎn)“高保費(fèi)、低理賠”的主要成因。

2 安華農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈成因分析

2.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系不健全

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系還不是很健全，有關(guān)“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”條款散見于《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例2012年國(guó)務(wù)院629號(hào)令》中?！掇r(nóng)業(yè)法》中僅有一款涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題?！侗ｋU(xiǎn)法》主要規(guī)范保險(xiǎn)公司的商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度并無(wú)具體規(guī)范，只有一條即第186條規(guī)定略有規(guī)定：國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例2012年國(guó)務(wù)院629號(hào)令》僅僅是對(duì)《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》涉及“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”個(gè)別條款的解釋與細(xì)化。2013年8月15日，保監(jiān)會(huì)下發(fā)了68號(hào)文件，也只是規(guī)范保監(jiān)局和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)秩序[8]。

沒(méi)有健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系作保障，保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈在所難免。

2.2 “私辦公助”的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“必然失靈”

農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有基礎(chǔ)性、外溢性特征，因此，在供給中政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，也就是由國(guó)家出資設(shè)立專營(yíng)機(jī)構(gòu)專營(yíng)，政府供給公共產(chǎn)品，設(shè)立財(cái)政賬戶獨(dú)立核算[9]。

但是，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度卻是由“非國(guó)家出資設(shè)立的” 商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——安華保險(xiǎn)公司等六家機(jī)構(gòu)（或共保體）代行，政府負(fù)責(zé)提供保險(xiǎn)補(bǔ)貼，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基本上是獨(dú)立完成“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、費(fèi)率厘定、保險(xiǎn)范圍和理賠標(biāo)準(zhǔn)的確定、保險(xiǎn)理賠”等保險(xiǎn)作業(yè)。我國(guó)目前實(shí)施的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是典型的“私辦公助”。

“私辦公助”必然導(dǎo)致“商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尋租”，必然導(dǎo)致“窄范圍、高保費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)、低理賠”，農(nóng)戶認(rèn)購(gòu)保險(xiǎn)產(chǎn)品意愿下降，必然導(dǎo)致保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈。

2.3 “自上向下”供應(yīng)的公共物品難以滿足農(nóng)民需求

全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，社區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由社區(qū)提供。“以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，輔以縣級(jí)財(cái)政適當(dāng)配套”供給政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，凸顯了政府在農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)供給過(guò)程中的主導(dǎo)作用。但是，我國(guó)公共物品供給實(shí)施“二元體制”，是典型的城市（工業(yè)）偏向型，農(nóng)村（農(nóng)業(yè)）公共物品主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)供給。另外，中央——省市——地——縣四級(jí)政府“利用政治權(quán)威進(jìn)行財(cái)政集中”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有財(cái)力為農(nóng)民提供合意的公共物品[10]。在確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍、品種、對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)制定供給規(guī)劃，致使我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給制度是典型的“自上向下”供應(yīng)。

不符合“需求——供給”邏輯的“自上向下”供給的保險(xiǎn)產(chǎn)品，難以滿足農(nóng)戶需求，必然造成公共產(chǎn)品供給與需求失衡。

2.4 保險(xiǎn)公司供給收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)戶投保收益

公共財(cái)政理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的最佳供給結(jié)構(gòu)為消費(fèi)者的邊際支付意愿之和等于生產(chǎn)單位公共產(chǎn)品的邊際成本。若二者不相等，或供給剩余，或需求剩余。

高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)戶投保意愿強(qiáng)，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)意愿弱，需求大于供給。政府對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予財(cái)政補(bǔ)貼可以增加有效供給。

中等風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)戶有投保意愿，保險(xiǎn)公司也有經(jīng)營(yíng)意愿，無(wú)需政府介入就可達(dá)到供需均衡。

低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)戶投保意愿弱，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)意愿強(qiáng)，供給大于需求。政府強(qiáng)制性保險(xiǎn)可以達(dá)到供需均衡[11]。

目前，安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品將近200種。但是，屬于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍內(nèi)的險(xiǎn)種有三個(gè)：種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)和少量特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在種植業(yè)（養(yǎng)殖業(yè)）的主產(chǎn)區(qū)內(nèi)選擇“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稟賦素質(zhì)較高”的優(yōu)勢(shì)區(qū)域?yàn)楸ｋU(xiǎn)范圍，選擇種養(yǎng)殖文化先進(jìn)的大糧品種為保險(xiǎn)品種，而且實(shí)行“聯(lián)辦共?！?，基本上沒(méi)有“高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”，都是“低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、土地特質(zhì)等的認(rèn)知優(yōu)于保險(xiǎn)公司，當(dāng)保險(xiǎn)費(fèi)超過(guò)農(nóng)民自己分散風(fēng)險(xiǎn)的成本時(shí)，農(nóng)戶喪失投保意愿。

在安華保險(xiǎn)作業(yè)區(qū)域內(nèi)，種植業(yè)農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)占收入比率為9%～10%，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)占比在 5%～15%， 而理賠收入不足以補(bǔ)償生產(chǎn)投入，農(nóng)民買不起“高保費(fèi)、低理賠”的保險(xiǎn)產(chǎn)品[12]。

據(jù)網(wǎng)上資料整理判斷，“其他5家商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（或共保體）”政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制與安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制類似，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈表現(xiàn)相同，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的成因也相近。

3 克服政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的對(duì)策

3.1 建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，都有健全完整的法律體系。

我國(guó)要盡快制定和頒布《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。

3.1.1

對(duì)經(jīng)營(yíng)目的、性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)原則、推進(jìn)機(jī)制、組織形式、承保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)責(zé)任以及相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管等作出明確的規(guī)定。通過(guò)立法明確規(guī)定：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平、保障范圍、運(yùn)行方式、參與方式、經(jīng)營(yíng)主體資格、保險(xiǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、會(huì)計(jì)核算制度、基金籌集方式、財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等[13]。通過(guò)立法明確規(guī)定，對(duì)具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)；對(duì)達(dá)不到規(guī)模的農(nóng)戶，實(shí)行自愿保險(xiǎn)。不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等；必須購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能追加購(gòu)買其他的保險(xiǎn)[14]。

3.1.2

對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專營(yíng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、作業(yè)范圍、作業(yè)內(nèi)容、再保險(xiǎn)等要有明確的規(guī)定。要明確中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專營(yíng)機(jī)構(gòu)的職責(zé)：擔(dān)當(dāng)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)公司；統(tǒng)一厘定商業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率；撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

3.2 構(gòu)建完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系

3.2.1

美國(guó)等國(guó)家的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是政府主導(dǎo)型。美國(guó)、加拿大、瑞典、智利、墨西哥等國(guó)家的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是政府主導(dǎo)型：“國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（再保險(xiǎn)）機(jī)構(gòu)——從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司——農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織——農(nóng)場(chǎng)”。中央政府出資組建國(guó)家獨(dú)營(yíng)的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，直接管理和經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；中央政府出資組建國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按較低保險(xiǎn)費(fèi)率對(duì)農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織承保，國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司承擔(dān)其賠付率差額。

3.2.2

日本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是“政府支持下的相互社模式”。日本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是：“中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別計(jì)劃處+國(guó)家保險(xiǎn)協(xié)會(huì)——都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)——市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”。

“市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”是“不以贏利為目的的保險(xiǎn)相互社”，直接面對(duì)“保險(xiǎn)相互社”的社員開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?！岸?、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)”也是一個(gè)“不以贏利為目的的保險(xiǎn)相互社”，其社員是“市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”。 “都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)”主要是接受“市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

“中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別計(jì)劃處”和“國(guó)家保險(xiǎn)協(xié)會(huì)”等機(jī)構(gòu)，為“農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)”提供再保險(xiǎn)。

中央政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃中的責(zé)任有三：一是通過(guò)農(nóng)林省對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；二是通過(guò)中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別計(jì)劃處和國(guó)家保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)；三是通過(guò)大藏省一般會(huì)計(jì)給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。

42卷11期 賈萬(wàn)軍等 安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈成因分析及啟示

3.2.3

構(gòu)建“以國(guó)家專營(yíng)為主的金字塔型” 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系。借鑒美日等國(guó)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該建設(shè)以國(guó)家專營(yíng)為主的金字塔型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系[15]。

作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該納入政府的職責(zé)范疇，政府應(yīng)當(dāng)成為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體。由中央政府出資發(fā)起組建中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專營(yíng)機(jī)構(gòu)（當(dāng)運(yùn)營(yíng)資金不足時(shí)，可以以國(guó)家信用作擔(dān)保面向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券籌集資金），制訂政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品目錄、指導(dǎo)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款，各級(jí)政府財(cái)政資金補(bǔ)貼的范圍、渠道、標(biāo)準(zhǔn)、方向、規(guī)模等，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅種、稅率及征繳方式[16]。在省市縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，代表中央政府協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司與農(nóng)民及政府各部門的關(guān)系，決定在所屬行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式、參與單位、組織體系、承保、賠付方案，在國(guó)家指導(dǎo)性條款的基礎(chǔ)上確定具體的災(zāi)害種類、定損標(biāo)準(zhǔn)及保額、費(fèi)率等。協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、水利、氣象、土地、林業(yè)、財(cái)政等政府部門在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中的配合關(guān)系。明確農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧防疫等機(jī)構(gòu)，在承保、定損階段應(yīng)提供的技術(shù)保障種類和程度。明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與涉農(nóng)保險(xiǎn)公司在承保收費(fèi)、賠款支付方面的合作方式、結(jié)算辦法。

我國(guó)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由4家專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，截止2013年7月底，保監(jiān)會(huì)又下發(fā)了13張農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)牌照。開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司已經(jīng)構(gòu)成了開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主渠道。

在構(gòu)建“金字塔型”政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的過(guò)程中，基層分支機(jī)構(gòu)最為匱乏，應(yīng)該大力發(fā)展保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司即充當(dāng)政府保險(xiǎn)顧問(wèn)角色，又參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的方案設(shè)計(jì)，并協(xié)助政府部門招標(biāo)?！氨ｋU(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司介入有助于解決保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶間由于信息不對(duì)稱、不透明等產(chǎn)生的各類問(wèn)題，一旦災(zāi)害發(fā)生，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人能夠協(xié)助被保險(xiǎn)人索賠與追償。此外，目前國(guó)內(nèi)不少保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司在風(fēng)險(xiǎn)分布、災(zāi)害統(tǒng)計(jì)等方面都有一定的數(shù)據(jù)積累，必要時(shí)還能為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)研究提供技術(shù)支撐[17]?！?/p>

3.3 構(gòu)建完善的財(cái)政支農(nóng)體系

3.3.1

財(cái)政預(yù)算制度建設(shè)。首先提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼預(yù)算比例；第二適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)；第三是調(diào)整補(bǔ)貼政策，設(shè)定新的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策，即：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、糧食生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)具補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼；第四，降低地方政府財(cái)政配套比例。

3.3.2

加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度。科學(xué)明確地核定政府財(cái)政補(bǔ)貼。首先要確定涉農(nóng)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，確定對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼范圍，制訂補(bǔ)貼規(guī)則；其次，將補(bǔ)貼與從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司天氣干預(yù)工程結(jié)合起來(lái)；第三，提高對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；第四是從稅收政策方面對(duì)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予優(yōu)惠及支持。

3.3.3

政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的基本職能是分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。保險(xiǎn)的目的在于分散風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，威脅到保險(xiǎn)人自身的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定時(shí)，保險(xiǎn)人可以利用再保險(xiǎn)方式，將風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)人間分散、轉(zhuǎn)移。在我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生的情況下，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)就顯得更為重要。國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都以各種再保險(xiǎn)組織進(jìn)行分保。如，美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司對(duì)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各種私營(yíng)保險(xiǎn)公司、聯(lián)營(yíng)保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持。日本則由都、道、府、縣的共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供兩級(jí)再保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主管部門應(yīng)制定農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)分保方案，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。

3.3.4

建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金。巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金是用以應(yīng)付特大災(zāi)害發(fā)生而積累的專項(xiàng)基金，用于發(fā)生巨災(zāi)時(shí)的大額保險(xiǎn)賠付。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金建立對(duì)策：一是國(guó)家采取財(cái)政撥款方式建立專項(xiàng)基金；二是調(diào)整產(chǎn)糧大省支農(nóng)資金預(yù)算安排，調(diào)整救災(zāi)款預(yù)算安排，建立專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ茫鋵?shí)后備；三是由國(guó)家建立的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)行債券籌集風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金使用范圍：大的自然災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司超賠部分由農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金賠付；人工干預(yù)天氣工程；興修水利設(shè)施；禽、畜、漁業(yè)傳染病預(yù)防；農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警研究；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究等[18]。

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[17] 易元保，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)食農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)情況研究解析[EB/OL].（2013-09-04）http：//www.chinairn.com/news/20130904/125429424.html.

[18] 鄭昌.我國(guó)應(yīng)建立有中國(guó)特色的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式[J].中國(guó)禽業(yè)導(dǎo)刊，2006（12）：17-19.