徐佩玉

隨著我國市場經(jīng)濟體系的逐步確立，工業(yè)化、現(xiàn)代化、信息化得到快速發(fā)展，綜合國力明顯提升，但隨之而來的可持續(xù)發(fā)展問題、環(huán)境問題、社會公平問題、社會保障問題、城鄉(xiāng)差別等問題已日益顯現(xiàn)。完善國家治理機制，提升國家治理的能力與水平，實現(xiàn)國家的良好治理，已成為各類治理機構(gòu)不懈追求的目標。國家審計機關(guān)作為政府的職能部門之一，是國家治理的重要組成部分。如何合理有效地發(fā)揮國家審計在國家治理過程中的作用，已成為審計理論界和實務(wù)界高度關(guān)注的現(xiàn)實問題。

一、國家治理與國家審計的內(nèi)涵

國家治理就是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理。

關(guān)于國家審計的概念，目前并未形成統(tǒng)一的看法。學(xué)界較具代表性的觀點有“會計檢查說”、“經(jīng)濟監(jiān)督說”、“財政財務(wù)監(jiān)督說”、“合規(guī)效益評價說”、“過程監(jiān)督說”、“經(jīng)濟控制說”等，但均存在不同程度的局限性。2006年修訂的《中華人民共和國審計法》第1條明確了立法宗旨，2010年5月1日起實施的《中華人民共和國審計法實施條例》第2條規(guī)定，“審計法所稱審計，是指審計機關(guān)依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益的行為?！币虼?，所謂國家審計，是指國家審計機關(guān)及其工作人員，依法對公共財政收支和財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性進行審查、評價的一種國家監(jiān)督活動。

二、國家審計對國家治理的意義

國家審計作為國家基本政治制度的重要組成部分，是維護市場經(jīng)濟秩序的銳利武器，是用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力運行的重要措施，是推進民主與法治的重要途徑，是加強反腐倡廉建設(shè)的有力工具，是提高財政公共資金使用效益的積極推手，是維護國家利益和國家安全的重要保障。在完善社會主義市場經(jīng)濟、促進宏觀調(diào)控政策落實、推進反腐倡廉建設(shè)、維護國家財政經(jīng)濟秩序、提高財政資金使用效益、保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展，實現(xiàn)國家政治安定、經(jīng)濟持穩(wěn)、文化繁榮、社會和諧的過程中發(fā)揮著積極而重要的作用。

國家審計機關(guān)通過對市場經(jīng)濟秩序的審計監(jiān)督，揭示政府部門在履行調(diào)節(jié)、監(jiān)督、管理和服務(wù)職能中的不作為、亂作為行為及市場主體的無序競爭行為，為維護市場經(jīng)濟秩序服務(wù)；通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行監(jiān)督和評價，監(jiān)督制約權(quán)力運行，促進權(quán)力與責(zé)任匹配，為保障國家各項宏觀經(jīng)濟政策落到實處服務(wù)；通過堅持依法審計和審計結(jié)果公開，促進政府部門依法理財和依法行政，推進民主管理和民主監(jiān)督，維護國家法律法規(guī)的權(quán)威性。為推進民主與法治建設(shè)服務(wù)；通過對經(jīng)濟領(lǐng)域重大違法違紀問題和案件的揭露和查處，推進反腐倡廉建設(shè)，為建立“預(yù)防為主，懲訪并舉”、有中國特色的廉政制度服務(wù)；通過對財政資金的審計，規(guī)范財經(jīng)管理、推動財經(jīng)體制改革，為確保國家經(jīng)濟安全服務(wù)；通過對以社保、教育、住房等與老百姓切身利益有關(guān)的民生資金審計，為促進國家長治久安、構(gòu)建和諧社會服務(wù)；通過資源環(huán)保審計，推動宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和微觀節(jié)能減排，推進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，為國家的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分，對完善國家治理具有重要意義。

三、改進國家審計的具體措施

（一）深化經(jīng)濟責(zé)任審計和政府績效審計。（1）經(jīng)濟責(zé)任審計是現(xiàn)代審計理論與方法結(jié)合中國特色審計實踐而產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新。嚴格執(zhí)行經(jīng)濟責(zé)任審計將對各部委各部門，以及國家企事業(yè)單位擔(dān)任要職的領(lǐng)導(dǎo)干部施壓，起到監(jiān)督監(jiān)管作用，加強了黨風(fēng)廉政建設(shè)。因此，應(yīng)進一步深化經(jīng)濟責(zé)任審計，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計。（2）全面推廣政府績效審計將提升政府工作效率效果，應(yīng)建立績效審計報告與績效審計結(jié)果公告制度，健全績效管理制度等。

（二）強化預(yù)算執(zhí)行情況審計、經(jīng)濟安全審計及腐敗治理審計。（1）預(yù)算執(zhí)行情況審計可對中央部門預(yù)算起到管理、規(guī)范作用，提高財政資金使用效益。（2）國家審計是國家經(jīng)濟安全保障體系中的重要組成部分，對維護國家經(jīng)濟安全具有重要的作用。強化經(jīng)濟安全審計，可以更好地實現(xiàn)維護國家經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略目標，提升國家治理水平。（3）國家審計具有法定的權(quán)力和責(zé)任，是腐敗治理的一種重要手段。腐敗治理審計中，應(yīng)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計緊密結(jié)合，從源頭、機制上預(yù)防和治理腐敗。

（三）加強審計項目選擇的科學(xué)性?，F(xiàn)有的審計項目都是每年年初在有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和要求下，綜合各方面的意見，由各級審計機關(guān)制定出本年度的審計計劃方案。這些方案往往比較粗略、寬泛，甚至?xí)霈F(xiàn)有些單位在短期內(nèi)重復(fù)審計而有些單位卻多年漏審的現(xiàn)象，這些都使審計資源無法得到有效的配置，也不利于重大審計問題的及時揭示。審計署可建立一個審計項目的篩選體系，在全國范圍內(nèi)建立其所關(guān)注的各類行政事業(yè)單位、國家重點國企等的監(jiān)測指標，各省、市、縣也可按照審計性質(zhì)、審計行業(yè)等不同類型的劃分依次建立自己所關(guān)注的被審計單位監(jiān)測指標，當某單位某一項目的監(jiān)測指標超標嚴重時，可考慮將此列入該年度審計項目計劃。與此同時，審計署派出局、特派辦、審計廳等也應(yīng)具備一定的項目選擇自主性，申請審計計劃外的項目。

（四）樹立審計機關(guān)權(quán)威性。目前審計在具體業(yè)務(wù)上仍然是局限于一般的財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項資產(chǎn)審計等。往往由于各種復(fù)雜的原因而流于形式，不能達到原本審計的目的。因此，這就需要國家為審計賦予更加獨立的權(quán)利和義務(wù)，賦予審計部門更多的權(quán)威性，使審計部門在執(zhí)行審計過程中能夠充分利用各部門的有效信息，不受牽制的調(diào)配各種與審計目標相關(guān)的資源，使審計不再僅僅是表面功夫，而是能夠深入內(nèi)部、深入底層、深入事實本質(zhì)的利劍，讓審計在捍衛(wèi)國家利益中起到真正的衛(wèi)士作用。此外，還要加強審計后的整改情況，尤其是在發(fā)現(xiàn)了重大案件線索后，更應(yīng)注重被審計單位對于審計發(fā)現(xiàn)問題的后續(xù)整改措施，將審計與紀檢、監(jiān)察等其他監(jiān)督部門進行有效的協(xié)調(diào)配合，共享監(jiān)督資源，樹立審計機關(guān)的權(quán)威。

（五）重視事前審計。現(xiàn)行審計主要扮演的還是事后審計的角色，對事前審計的經(jīng)驗仍然有所欠缺。事前審計應(yīng)分為兩個階段，一是預(yù)警階段，二是快速處理階段。在預(yù)警階段，審計部門可以綜合所掌握的各類數(shù)據(jù)對當前經(jīng)濟形勢進行預(yù)測，并將其作為日常審計事務(wù)中的一個關(guān)鍵點，持續(xù)關(guān)注經(jīng)濟中的各種財政、金融、國有資產(chǎn)管理等領(lǐng)域一些苗頭性的問題，對可能發(fā)生的問題和危機進行綜合預(yù)測和報警，將風(fēng)險事件的發(fā)生和程度控制在一定范圍內(nèi)。而快速處理階段，則是在問題剛剛發(fā)生但還未造成擴大影響的前提下，進行快速反應(yīng)，快速進駐有關(guān)單位，對即將到來的大范圍風(fēng)險擴散進行導(dǎo)向性的抵御。這時的審計人既是審計師又是評估師還是風(fēng)險戰(zhàn)略師，其所扮演的角色應(yīng)該圍繞著為國家治理服務(wù)的大方向隨時轉(zhuǎn)變。國家審計機關(guān)應(yīng)當對可能的風(fēng)險點進行職業(yè)性的關(guān)注，提前關(guān)注可能發(fā)生的問題；另外，還必須建立一定的識別標準，判斷風(fēng)險的大小。審計機關(guān)需要有針對性地進行風(fēng)險分級，并確定風(fēng)險等級的含義，并且決定重點關(guān)注的對象。對重大經(jīng)濟安全事件進行篩選與甄別以后，可以提出相應(yīng)的應(yīng)對方案.并且報告給有關(guān)部門。

國家治理是一個宏大的概念，國家審計作為國家治理的重要部分，如何更好地發(fā)揮功能作用以服務(wù)國家治理、改善國家治理的質(zhì)量與水平，是一個值得深入探討的重大課題。實踐的發(fā)展離不開理論的指導(dǎo)，理論既要超前于實際，又要服務(wù)于實際。國家審計理論的發(fā)展長期以來滯后于其他學(xué)科甚至是社會審計、內(nèi)部審計理論的發(fā)展，創(chuàng)新并發(fā)展國家審計理論是審計學(xué)者共同的使命。（作者單位：南京審計學(xué)院）

參考文獻

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