●文/黃曉春

當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新的起點(diǎn)與方向

●文/黃曉春

近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的階層分化態(tài)勢(shì)顯著，隨之引發(fā)了需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元分化，這意味著基層治理體系將長(zhǎng)期面對(duì)如何有效供給多層次公共產(chǎn)品和協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益關(guān)系這兩個(gè)基本挑戰(zhàn)。

基層社會(huì)的治理創(chuàng)新已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)不同城市探索新型社會(huì)治理模式的重心所在。從經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，不同地區(qū)在探索基層治理創(chuàng)新的路子時(shí)有許多迥然不同的做法和經(jīng)驗(yàn)，改革的切入點(diǎn)、重心也各有側(cè)重。但從總體來(lái)看，這些探索大多具有局部創(chuàng)新、碎片化實(shí)踐的特征，改革的實(shí)踐者和推動(dòng)者大多都在“形勢(shì)所迫”和“問(wèn)題倒逼”的情境中摸索經(jīng)驗(yàn)，缺乏一種系統(tǒng)改革思路的指引。這種現(xiàn)狀向研究者提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也催促改革者從深層次上審視當(dāng)前基層治理創(chuàng)新的起點(diǎn)與方向。

歷史地看，國(guó)內(nèi)主要城市的基層治理組織與制度架構(gòu)都成型于上世紀(jì)90年代初中期。以上海、北京、沈陽(yáng)、武漢等特大城市為源頭，國(guó)內(nèi)形成了幾種具有鮮明特色的基層治理模式。這些治理模式在行政力量的配置方式、居民自治機(jī)制的探索方向等問(wèn)題上雖然有一定的差異，但就本質(zhì)而言，這些模式都有一些基本的核心特征：

一是以相對(duì)封閉條件下的居住人口管理與服務(wù)為重心。從這個(gè)角度來(lái)看，戶籍制度以及附著于戶籍制之上的公共物品配置方式是既有治理模式的核心內(nèi)容。

二是強(qiáng)調(diào)自上而下的強(qiáng)有力行政執(zhí)行力。借助“職能同構(gòu)”的政府組織體系和“層層加碼”的自上而下的科層壓力體系，這套治理模式形成了很強(qiáng)的行政執(zhí)行力以及相應(yīng)的資源整合能力。但這種強(qiáng)大的行政執(zhí)行力是以高昂的行政成本甚至社會(huì)成本為代價(jià)的，一旦資源緊縮，其可持續(xù)能力有限。

三是事權(quán)和自由裁量權(quán)在行政體系內(nèi)大量自上而下放權(quán)。這種做法的原意是授權(quán)基層政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)不同情況靈活治理，但卻間接導(dǎo)致了兩個(gè)嚴(yán)重后果：首先，人為割斷了屬地之間的橫向聯(lián)系，阻礙了資源的橫向流動(dòng)和跨區(qū)域配置；其次，在技術(shù)上把各類公共產(chǎn)品切割為地方化的公共產(chǎn)品，阻礙了區(qū)域性公共產(chǎn)品的出現(xiàn)。

四是有限動(dòng)員社會(huì)。主要表現(xiàn)為“社會(huì)協(xié)同”與“公眾參與”仍主要停留在城市管理的末梢（如居民區(qū)），行政管理部門往往習(xí)慣于從補(bǔ)充行政管理的角度來(lái)動(dòng)員社會(huì)和組織公眾參與，而不是鼓勵(lì)具有主體性意識(shí)的社會(huì)主體發(fā)育。其后果是各類社會(huì)組織的數(shù)目越來(lái)越多，但社會(huì)自我協(xié)調(diào)的能力卻始終羸弱。

五是強(qiáng)調(diào)“技術(shù)治理”和單一目標(biāo)的項(xiàng)目化運(yùn)作。既有治理模式下，管理部門日趨注重在技術(shù)主義的層面解決各類社會(huì)治理難題，其后果是：很多項(xiàng)目?jī)H僅在表層上解決了問(wèn)題，但深層次問(wèn)題卻一直缺乏整體性的應(yīng)對(duì)思路。另一方面，由于每個(gè)項(xiàng)目只針對(duì)單一目標(biāo)，因此整體性的公共管理目標(biāo)往往被各種項(xiàng)目碎片化了，不同項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)也越來(lái)越困難。

既有治理模式的上述特點(diǎn)構(gòu)成了人們理解當(dāng)前基層治理創(chuàng)新起點(diǎn)的基本線索?？陀^來(lái)看，這套治理模式在社會(huì)流動(dòng)速度相對(duì)緩慢、需求結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單、利益分化不太顯著的時(shí)代背景下具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。借助這套治理模式，北京、上海、廣州等特大城市有效應(yīng)對(duì)了上世紀(jì)90年代中后期以來(lái)十多年城市發(fā)展中遇到的各類社會(huì)治理問(wèn)題。但近五年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這套治理模式的不適應(yīng)性日顯，尤其是在面對(duì)以下三個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題時(shí)，顯得越發(fā)力不從心：

首先，在高度開(kāi)放、流動(dòng)的新型社會(huì)背景下，傳統(tǒng)基層治理網(wǎng)絡(luò)的“盲區(qū)”愈發(fā)顯著。現(xiàn)在，流動(dòng)人口已經(jīng)成為全國(guó)各大城市社會(huì)的主要構(gòu)成部分之一，但這些城市以居、村委為依托的基層治理網(wǎng)絡(luò)卻無(wú)法有效覆蓋這部分人群，這一方面造成了流動(dòng)人口各種需求難以得到有效滿足，另一方面也不利于城市社會(huì)秩序的長(zhǎng)效維系。此外，近年來(lái)，在北京、上海、廣州等特大城市的中心城區(qū)和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)區(qū)域，社區(qū)人口中居住人口的規(guī)模已被分布于各類商業(yè)場(chǎng)所中的職業(yè)人口快速趕超，但目前基層治理的管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)幾乎都是針對(duì)前者而言的，基層政府在面對(duì)轄區(qū)內(nèi)規(guī)模龐大的職業(yè)群體時(shí)既無(wú)授權(quán)也無(wú)相應(yīng)的組織架構(gòu)來(lái)提供管理與服務(wù)。由此提出了基層治理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度重塑的深層挑戰(zhàn)。

其次，在社會(huì)需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)快速分化的背景下，傳統(tǒng)的以行政體系為主要依托的基層公共服務(wù)體系和社會(huì)矛盾化解體系已越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)。近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的階層分化態(tài)勢(shì)顯著，隨之引發(fā)了需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元分化，這意味著基層治理體系將長(zhǎng)期面對(duì)如何有效供給多層次公共產(chǎn)品和協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益關(guān)系這兩個(gè)基本挑戰(zhàn)。這就勢(shì)必要更多地引入社會(huì)力量和市場(chǎng)力量，形成多層次的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，這從深層次上對(duì)基層治理的體制架構(gòu)改革、政社關(guān)系調(diào)整以及相應(yīng)的公共政策創(chuàng)新都提出了很高的要求。

第三，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨的現(xiàn)代發(fā)展背景下，傳統(tǒng)基層治理體系松散整合的結(jié)構(gòu)特征亟須得到系統(tǒng)提升。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益融入全球體系，城市尤其是特大城市已經(jīng)和全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)緊密聯(lián)結(jié)。各類傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積、爆發(fā)的可能性日增，面對(duì)這種新情況，亟須形成以政府專業(yè)治理部門為主導(dǎo)、快速聯(lián)動(dòng)的跨部門、跨界治理網(wǎng)絡(luò)，這在很大程度上對(duì)當(dāng)前基層治理變革提出了新要求。

基于上述分析，我們可以對(duì)當(dāng)前基層治理創(chuàng)新的歷史方向作出更為清晰的勾勒：一方面，當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)的治理變革首先涉及到對(duì)社會(huì)發(fā)展新態(tài)勢(shì)的回應(yīng)，由此需要在人口的精細(xì)化管理與服務(wù)、社會(huì)矛盾長(zhǎng)效化解以及風(fēng)險(xiǎn)與公共安全體系建設(shè)方面形成針對(duì)性的治理模式，并探討不同治理模式共處的組織與制度安排。另一方面，每種治理模式的形成與發(fā)展都涉及到特定的國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)多方合作治理結(jié)構(gòu)，因此，改革的實(shí)踐者需要結(jié)合不同領(lǐng)域的治理目標(biāo)，探索形成多種治理結(jié)構(gòu)。換句話說(shuō)，我們需要更為具體地探索“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與，法治保障”的實(shí)現(xiàn)方式，而不能用“一刀切”的方式來(lái)總體性地討論國(guó)家與社會(huì)間的關(guān)系，比如：在人口的精細(xì)化管理與服務(wù)方面，政府負(fù)責(zé)主要體現(xiàn)為“把關(guān)人”和“托底者”的角色，政府通過(guò)公共政策安排鼓勵(lì)市場(chǎng)與社會(huì)力量在此領(lǐng)域發(fā)揮重要作用；但在風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，政府負(fù)責(zé)就表現(xiàn)為全權(quán)主導(dǎo)式的動(dòng)員與資源整合。當(dāng)一種更具包容力、容納多種治理結(jié)構(gòu)的新型基層治理格局成型時(shí)，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理能力也將邁向新的臺(tái)階。

（作者單位：上海大學(xué)基層治理創(chuàng)新研究中心）