夏賢格

摘要：中國農業(yè)科研院所改革相對滯后，當前應以分類推進事業(yè)單位改革為契機，進一步深化和完善農業(yè)科研院所改革，激發(fā)農業(yè)科研院所的發(fā)展生機與創(chuàng)新活力，從而滿足社會對農業(yè)科研公益服務的需求。要在科學分類的基礎上進一步明確農業(yè)科研院所的公益屬性，完善相關配套改革措施，構建現(xiàn)代農業(yè)科研院所管理和運行體制。

關鍵詞：農業(yè)科研；分類改革；政策建議

中圖分類號：D631.13 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）04-0946-04

Classified Reforms and Solutions of Academies of Agricultural Sciences

XIA Xian-ge

（Hubei Academy of Agricultural Sciences， Wuhan 430064，China）

Abstract： Due to a relative lag of reform in institutes of agricultural research， it is imperative to deepen reforms through classification， further stimulate its vitality to satisfy the social needs for public agricultural research services. Based on classification， the public service attribute should be made more explicit and supportive reforming measures should be improved. A modern management and operating system should be established for institutes of agricultural research.

Key words： agricultural research； classified reform； policy suggestion

農業(yè)科研院所是推進中國農業(yè)科技進步的重要保障，是中國農業(yè)科技創(chuàng)新的中堅力量。近年來，在中央強農惠農政策大力支持下，中國農業(yè)連獲豐收，農民收入持續(xù)增長，其中農業(yè)科技進步發(fā)揮了十分重要的支撐作用。2013年中國農業(yè)科技進步貢獻率達55%，主要農作物良種覆蓋率達96%以上，農作物耕種收綜合機械化率達57%，為實現(xiàn)糧食“十連增”提供了重要支撐，標志著農業(yè)科技已成為推動農業(yè)發(fā)展的主要力量，也表明中國農業(yè)發(fā)展進入了主要依靠科技進步的新階段。因此，進一步深化和完善農業(yè)科研院所改革，激發(fā)農業(yè)科研院所創(chuàng)新活力，對促進中國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、加快農業(yè)科技進步具有重要的現(xiàn)實意義。

1 推進農業(yè)科研院所分類改革的必要性分析

分類推進農業(yè)科研事業(yè)單位改革，是黨中央、國務院適應中國經濟社會發(fā)展新形勢新要求、不斷完善改革總體布局作出的一項重大決策，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務水平、加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的客觀需要[1]。

目前，全國1 000多個農業(yè)科研院所共有科技研發(fā)人員6.4萬人，占全國農業(yè)科技研發(fā)人員總數(shù)的60%；育成的主要農作物品種數(shù)占國審品種總數(shù)的80%以上，占省審品種總數(shù)的70%以上。經過長期的發(fā)展，農業(yè)科研院所在動植物新品種培育、農產品加工、重大病蟲害防控、科學種養(yǎng)技術研究推廣等方面取得了巨大成就，為中國成功解決13億人口的吃飯問題作出了重要貢獻。初步建立起了涉及農業(yè)產前、產中、產后不同領域，縱貫中央、省、市不同層次的農業(yè)科技研發(fā)體系。通過科研體制改革，廣大農業(yè)科研院所在優(yōu)化學科布局、健全運行機制、加強隊伍建設、提高創(chuàng)新能力等方面取得了明顯成效。農業(yè)科研院所已成為中國農業(yè)科技創(chuàng)新的中堅力量，在全國農業(yè)科技創(chuàng)新工作中發(fā)揮著主導作用，是保障國家糧食安全、推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展不可替代的支撐力量。

與農業(yè)科技面臨的新形勢、新要求相比，與國外先進農業(yè)科研院所的發(fā)展水平相比，中國農業(yè)科研院所改革和發(fā)展還存在不少問題。這些問題，既有長期以來普遍存在于中國科研領域的老問題，也有在新的發(fā)展階段逐漸凸顯的、在農業(yè)科研領域表現(xiàn)尤為突出的新問題。

1.1 職能定位與構建現(xiàn)代農業(yè)的需要不相適應

回溯中國農業(yè)科研院所成立的歷史，不難看出，大多數(shù)農業(yè)科研院所建立于計劃經濟時代。其職能的核定是在計劃經濟體制下，按照當時的國民經濟社會發(fā)展水平和要求來制定的，經過幾十年改革開放發(fā)展，中國經濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，其職能已經不能適應構建國家現(xiàn)代農業(yè)的需要[2]。比如分子育種技術、設施農業(yè)、農產品加工核農技術等，在湖北省農業(yè)科學院成立之初，湖北省政府并沒有核定上述職能，而這些職能恰恰已是現(xiàn)代農業(yè)科研的重點和熱點。

1.2 資源布局不盡合理

當前，中國農業(yè)科研機構以中央、省、市三級農業(yè)科研院所為主體，基本按行政區(qū)劃設置，難以組織跨部門、跨地區(qū)的科研協(xié)作， 缺乏科研創(chuàng)新所必需的學科交叉與人才流動，不能充分體現(xiàn)農業(yè)生態(tài)特點和農業(yè)區(qū)劃要求[3]。學科專業(yè)設置重復，研究內容同質化嚴重，在不同層次上沒有形成科學合理的分工，“上下一般粗”問題突出。分屬不同部門的農業(yè)科研力量條塊之間缺乏緊密聯(lián)系。以湖北省從事水稻育種研究為例，既有以武漢大學、華中農業(yè)大學、長江大學為代表的高校，也有以湖北省農業(yè)科學院、武漢市農業(yè)科學技術研究院、黃岡市農業(yè)科學院為代表的省市級農業(yè)科學院，還有以湖北荊楚種業(yè)股份有限公司為代表的種子企業(yè)。類似這樣的建制在各?。ㄊ校┢毡榇嬖?， 而且大多數(shù)農業(yè)科研院所和高等院校都集中在大城市。一位省科技廳負責人坦誠相告：“每年下達科研項目和經費， 都要認真考慮科研院所和農業(yè)院校， 若擺不平會招惹諸多意見。如果面面俱到，資金就會分散， 重復研究的問題自然也出現(xiàn)了”。

1.3 財政投入依然不夠

無論是國家還是地方農業(yè)科研院所都普遍存在農業(yè)科研投入不足的問題。盡管隨著近幾年國家在農業(yè)科研方面投入的不斷增加，科研院所“找打仗錢”的壓力大為減輕，但 “僧多粥少”， “養(yǎng)人”成了科研院所的沉重負擔，“無錢養(yǎng)兵”的壓力并未減輕，人員經費和日常公用經費嚴重不足的問題依然突出，已成為制約農業(yè)科研院所持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的“瓶頸”[4]。據(jù)對湖北省農業(yè)科學院的調查，該院2013年在職人員經費實際支出為2.56億元，而財政撥款僅為1.80億元，缺口達0.76億元，缺口額接近實際支出的1/3。

1.4 現(xiàn)代農業(yè)科研院所管理體制尚未完全建立

由于現(xiàn)在的農業(yè)科研院所其運行機制很大程度上依然是傳統(tǒng)計劃經濟模式，追根溯源，完全是從前蘇聯(lián)照搬過來的，是計劃經濟時代身份制度的產物，是特定歷史時期的政府辦科研，科研單位基本上是派出機構。一方面，由于相關管理體制改革的滯后，科研院所的微觀管理依然受到多方面的制約，政府對科研院所干預過多、科研院所自身行政化傾向等問題突出。另一方面，科研院所自身內部管理制度也不健全，以推行聘用制和崗位管理為重點的人事制度改革、以體現(xiàn)能力和業(yè)績?yōu)橹攸c的收入分配制度改革、以加強管理和提高效益為重點的科研管理制度改革尚未完全實現(xiàn)，科研院所管理還沒有真正走上科學、規(guī)范的軌道。

2 推進農業(yè)科研院所分類改革的總體思路

2011年初，國務院頒發(fā)了《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，確定了在5年時間內將事業(yè)單位進行分類，在2020年之前完成事業(yè)單位全面改革。黨的十八大將事業(yè)單位分類改革納入到行政體制改革的范疇，并明確了通過行政體制改革推進政治體制改革的指導思想，指明了農業(yè)科研院所改革的基本方向和工作要求。因此，在按照中央的整體部署推進農業(yè)科研院所分類改革，在制定措施和方案設計上，要堅持和把握以下幾方面的要求。

2.1 堅持和把握中央關于事業(yè)單位分類改革的總體原則和指導思想

按照中央關于分類推進事業(yè)單位改革的總體部署和要求，堅持實事求是，以人為本，改革創(chuàng)新，把促進現(xiàn)代農業(yè)科技事業(yè)發(fā)展、提高現(xiàn)代農業(yè)科技服務水平、滿足廣大農民對農業(yè)科技需求作為改革的根本目的，而不是簡單地“減人、減機構”。創(chuàng)新管理體制和運行機制，推進政事分開、事企分開、管辦分離，進一步理順政府與事業(yè)的關系，建立健全科研院所以決策層及其領導下的管理層為主要構架的事業(yè)單位法人治理結構，逐步取消行政級別[5]。深化人事制度改革，以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力的科研院所人事管理制度。深化收入分配制度改革，以完善工資分配激勵約束機制為核心，建立符合科研單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度，調動科研人員的積極性。推進社會保障制度改革，完善基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保險方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。妥善解決離退休人員待遇，建立工作人員職業(yè)年薪制度，解決科研院所的后顧之憂。

2.2 堅持和把握科學研究工作的一般規(guī)律和普遍要求

要遵從科學研究工作的一般規(guī)律和普遍要求，從科技創(chuàng)新的基本要素和保障條件入手，夯實科研院所的發(fā)展基礎，增強科研院所的創(chuàng)新能力。堅持人才資源是第一資源，尊重知識，尊重人才，強化人才的主體作用，遵循人才成長規(guī)律，營造良好的工作氛圍，調動農業(yè)科研人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性。優(yōu)化科研資源配置，大幅度增加農業(yè)科研經費投入，切實加強農業(yè)科研條件建設，按照農業(yè)的產前產中產后、科研的上中下游，合理配置科研資源，確保農業(yè)科研的關鍵環(huán)節(jié)、重點領域能夠得到有效支持。鼓勵聯(lián)合協(xié)作，打破部門、區(qū)域、行業(yè)、單位和學科的界限，強化農業(yè)科研院所之間、科研院所與農業(yè)高校、科研院所與涉農企業(yè)、科研院所與推廣體系的有效聯(lián)動，推進大聯(lián)合大協(xié)作，實現(xiàn)大突破大發(fā)展。

2.3 堅持和把握農業(yè)科研所處的特殊地位

農業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產業(yè)，是直接關系到中國13億人口有沒有飯吃的問題。農業(yè)科技工作直接服務“三農”，其科研成果惠及億萬農戶，是確保國家糧食安全的基礎支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，是加快現(xiàn)代農業(yè)建設的決定力量，具有顯著的公共性、基礎性、社會性。同時，農業(yè)科研的對象是動植物、微生物及其環(huán)境，受自然條件影響大，抗市場風險能力較弱，具有明顯的季節(jié)性、地域性和風險性特點，且投資回報率相對較低，社會資本投入相對不足。特別是在當前條件下，企業(yè)還難以離開科研院所這個“婆婆”[6]。因此，一定要把握中國農業(yè)科研工作的特殊性，突出農業(yè)科研院所的公益性特征，加大政府財政投入力度。堅持以現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)需求為導向，把服務“三農”發(fā)展作為科技活動的出發(fā)點，把解決農業(yè)生產中的實際問題作為科技成果的檢驗標準。

3 農業(yè)科研院所分類改革的政策建議

推進農業(yè)科研院所分類改革，要從國家戰(zhàn)略需求和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求出發(fā)，遵循農業(yè)科技發(fā)展規(guī)律，立足于中國基本國情、農情和現(xiàn)代農業(yè)建設的科技需求，按照中央關于分類推進事業(yè)單位改革、科技體制改革的總體部署，通過剝離、整合、轉制、轉型等方式，分類指導、穩(wěn)步推進、積極探索，努力為各類科研院所和分類推進事業(yè)單位改革創(chuàng)造和積累有益經驗。

3.1 在科學分類基礎上進一步明確農業(yè)科研院所的公益屬性

分類是農業(yè)科研院所改革的基礎和關鍵環(huán)節(jié)，分類不清楚，就很難確定哪些事業(yè)單位要加強它的公益性，哪些要回歸體制內，哪些要進行改制推向市場和社會，無法分類清晰就無法將改革推進下去。對目前一些定位不準確的農業(yè)科研機構，要抓緊完善改革方案，進行科學調整。對于主要承擔基礎研究、應用基礎研究、前沿高技術研究、共性關鍵技術研究以及重大技術集成與示范等公益性職能任務的，不宜由市場配置資源的研究所，要明確其公益性質，按公益類機構管理和運行。對以公益性科研為主，同時兼有經營開發(fā)活動的研究所，要將其經營開發(fā)活動剝離出來，實行分類管理。對其承擔的公益性職能任務，按公益機構管理和運行；對其剝離出的經營開發(fā)活動，要走企業(yè)化發(fā)展方向，給予一定的扶持政策，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按生產經營機構管理和運行。同時，要按照農業(yè)科技創(chuàng)新不同環(huán)節(jié)的特點，科學布局創(chuàng)新力量，進一步明確中央、省、市等不同層級農業(yè)科研機構的職能任務，形成既有分工又互相協(xié)作的創(chuàng)新格局。

3.2 進一步完善公益性科研院所的改革配套措施

農業(yè)科研院所主要承擔公益性科研任務，提供的是公共服務，政府公共財政是經費投入的責任主體。要針對目前農業(yè)科研投入總體不足的實際情況，加大經費投入力度，著力優(yōu)化經費投入結構，尤其要大幅度增加科研院所的人員費用和基本公用經費，保障科研院所的正常運轉；進一步加強科研單位條件能力和基礎公共平臺及野外科研設施、基地建設，保障運轉經費，推進科技資源共建共享。要盡快落實農業(yè)科研院所改革的配套政策措施，完善離退休人員待遇政策，對改革前的離退休人員，無論是非營利科研機構，還是轉制科研單位，按政策保障其離退休經費，同時加強離退休人員的醫(yī)療保障；加快推動農業(yè)科研院所進入地方社會保障體系，與地方社會保障對接。此外，要進一步加強對轉制單位的政策扶持，在有關政策上給予傾斜和優(yōu)惠，調動管理人員和技術骨干的轉制積極性。

3.3 加快構建現(xiàn)代農業(yè)科研院所管理體制

按照科技體制改革的總體要求，結合農業(yè)科研的特點，抓緊建立健全農業(yè)科研院所運行制度，形成科學發(fā)展的長效機制。在領導體制上，要完善院（所）長負責制，進一步明確（院）所長“一把手”地位，賦予（院）所長充分的人、財、物自主支配權。同時，加強對（院）所長權利運行的監(jiān)管，實行“任期+目標+競崗”的方式進行管理，形成責、權、利高度統(tǒng)一的領導體制。在人員管理上，健全人員聘用制度和崗位管理制度，形成中長期聘用和項目聘用相結合的靈活用人方式。在收入分配上，在實行績效工資改革的基礎上，建立適合農業(yè)科研單位特點的收入分配辦法，調動科研人員的積極性。在科技評價上，按照分類評價原則，根據(jù)不同類型農業(yè)科研院所的職能定位、科技活動的特點和科研人員的崗位職責，健全農業(yè)科技評價體系。在科研立項上，強化產業(yè)需求導向，發(fā)揮技術用戶在立項論證和成果評價中的重要作用，實行擇優(yōu)穩(wěn)定支持與公開公平競爭相結合，對基礎性研究和重大關鍵技術研究中周期長的科研領域建立連續(xù)穩(wěn)定支持機制。在成果轉化上，健全知識產權制度，建立科技成果信息共享平臺，實行科技成果定期發(fā)布制度，探索建立公益性科技成果社會共享、盈利性科技成果拍賣轉讓等運行模式。

推進農業(yè)科研院所事業(yè)單位改革事關經濟社會發(fā)展大局，是一場廣泛而深刻的變革，任務復雜艱巨，不可能一蹴而就。因此，對農業(yè)科研院所的分類改革必須在科學分類的基礎上科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進。

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