周 琦，陳楷鑫

(湘潭大學 歷史系，湖南 湘潭 411105)

1992年，時任聯(lián)合國秘書長加利在《和平綱領(lǐng)》和1995年的《和平綱領(lǐng)》補編中提出，應(yīng)在聯(lián)合國憲章的框架內(nèi)加強包括預(yù)防性外交、強制執(zhí)行和平、維持和平和沖突后建設(shè)和平等四方面在內(nèi)的措施。這也促使了聯(lián)合國第二代維和行動的萌芽。

目前，國內(nèi)外學者對于聯(lián)合國第二代維和行動的研究主要集中于國際法領(lǐng)域和聯(lián)合國安理會改革等問題上。主要探討第二代維和行動與國家主權(quán)沖突，還有安理會否決權(quán)的使用與維和行動開展的辯證關(guān)系。

但是，近些年來從聯(lián)合國維和行動的具體實踐來看，國家主權(quán)依舊是國家間關(guān)系中的基本原則，國際法的領(lǐng)域很難在短時期內(nèi)對國家主權(quán)進行重新闡釋并促成相關(guān)國家，尤其是發(fā)展中國家的觀念轉(zhuǎn)變。同時，將第二代維和行動的研究僅僅局限于聯(lián)合國安理會的改革，將常任理事國的否決權(quán)的合法性作為維和行動改革發(fā)展的先決條件研究，也使得聯(lián)合國維和行動的發(fā)展舉步維艱。因此，本文嘗試避開國際法與國家主權(quán)的矛盾，并嘗試跳出“將安理會改革作為維和行動改革前提”的圈子，從聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)改革的初步成效入手，以已存在的建設(shè)和平委員會工作進展和正在進行的和平行動為參考，努力尋求在現(xiàn)階段條件下可能的沖突后建設(shè)和平的發(fā)展方向。

20世紀90年代前期，聯(lián)合國在南斯拉夫、盧旺達、索馬里等沖突動亂地區(qū)的維和行動受到前所未有的挑戰(zhàn)。對于尚處于動亂的地區(qū)而言，維持和平人員面臨著交戰(zhàn)方拒絕遵守和平協(xié)定的艱難處境，或者他們自身缺乏足夠的資源或政治支持。隨著平民死傷人數(shù)不斷增加和敵對行動持續(xù)存在，聯(lián)合國的維和行動聲譽受損。鑒于上世紀九十年代中期維和行動遭受的挫折，聯(lián)合國于2000年3月召開大會，并由一個高級問題小組提交了《卜拉希米報告》，指出聯(lián)合國在確認維和行動必要時必須具有可信的威懾力。并且認為在完全可能簽訂和平協(xié)定的情況下利益攸關(guān)者應(yīng)該主動與聯(lián)合國充分合作。以這一報告為基礎(chǔ)發(fā)展，一個更大范圍的區(qū)別于傳統(tǒng)“維持和平行動”的“和平行動(peace operations)”被提到聯(lián)合國的改革進程中。2005年，聯(lián)合國成立建設(shè)和平委員會(簡稱“建和委”)，并將原來的維持和平行動部拆分為維持和平行動部和外勤支助部兩部分，機構(gòu)設(shè)置的改革讓聯(lián)合國能夠更加適應(yīng)日益復(fù)雜和昂貴的和平行動。沖突后建設(shè)和平(Peace-making)的提出從當初的飽受爭議到如今初見成效的實施，其伴隨維和行動的發(fā)展自身也在不斷地探索成功的經(jīng)驗。

一、聯(lián)合國維和行動從維持和平向建設(shè)和平轉(zhuǎn)變

聯(lián)合國從1948年至今已經(jīng)部署了68個維和行動。從第一次維和任務(wù)到現(xiàn)在，聯(lián)合國維和行動的任務(wù)也發(fā)生了翻天覆地的變化?，F(xiàn)在的維和行動已不再局限于實行軍事隔離，保障人道主義援助順利實施等“傳統(tǒng)”內(nèi)容，而是要在沖突地區(qū)同時完成人道主義援助，防止沖突再發(fā)生和參與當?shù)卣谓?jīng)濟重建的雙重維和任務(wù)，即建設(shè)和平(Peace-making)的任務(wù)，因此“幫助重建家園”也成了冷戰(zhàn)以后維和行動非常明顯的特點。

筆者認為聯(lián)合國維和任務(wù)從維持和平向建設(shè)和平轉(zhuǎn)變的原因有以下幾點:

第一，國際沖突本身的變化。從近二十年來的情況來看，除了海灣戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭等這些由西方大國直接軍事干預(yù)引發(fā)的國家間戰(zhàn)爭行為，其他地區(qū)和國家之間難以爆發(fā)大規(guī)模的戰(zhàn)爭沖突。相比之下，國內(nèi)政治派別爭斗演變成騷亂，甚至是沖突和內(nèi)戰(zhàn)。傳統(tǒng)的維持和平程序難以在沖突不止的國家內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用。蘇聯(lián)的解體，西方勢力的侵蝕和爭奪容易誘發(fā)一些地區(qū)的國內(nèi)政局動蕩。原有政治格局的消失，使得一直存在的國內(nèi)矛盾在外國勢力干預(yù)下爆發(fā)出來，并愈演愈烈。例如，科索沃當?shù)鼐o張的局勢因為國內(nèi)民族矛盾問題仍未完全緩解，科索沃特派團至今仍然充當著協(xié)調(diào)者的角色，維和部隊依舊駐守在該地區(qū)以提供必要的幫助。對于另一些地區(qū)，長期的動亂使得新誕生的國家政府職能不健全，聯(lián)合國為了維持當?shù)刂刃虿坏貌慌R時充當“保姆”的角色。聯(lián)合國組建南蘇丹特派團幫助南蘇丹創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的條件，組建南蘇丹軍事和警察部隊，并加強司法部門的改革。目前，聯(lián)合國南蘇丹特派團共有7632名軍警人員以及861名文職人員履行職責［1］。其規(guī)模也是所有正在執(zhí)行的維和行動中最大的一個。

第二，聯(lián)合國維和行動自身發(fā)展需求。維和行動宗旨是要實現(xiàn)沖突地區(qū)的可持續(xù)和平。進行沖突隔離和監(jiān)督?；鹁嵌唐谳^為簡單的任務(wù)，但只要沖突的社會根源沒有解決，短暫的和平就有可能出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，特別是目前東西方陣營的全球范圍影響消失，沖突反彈的可能性大大提高。維和行動必須有一種承接性，即保證在軍事人員撤出后和平的不可逆轉(zhuǎn)。兩極格局的瓦解，大國干預(yù)地區(qū)事務(wù)的意識形態(tài)目標消失，在世界多極化發(fā)展的大背景下，國際社會賦予聯(lián)合國管理地區(qū)沖突的期望提高，因此，其維和行動次數(shù)和任務(wù)范圍有所增加。聯(lián)合國的維和行動從傳統(tǒng)的第一代維和過渡到“復(fù)合型”的第二代維和，職能不僅僅局限于隔離沖突，監(jiān)督停火，更多的是軍事行動與基礎(chǔ)設(shè)施重建相結(jié)合，?；鹫{(diào)解與人道主義援助相結(jié)合。近幾年聯(lián)合國新增加的維和行動均為“多層面”的任務(wù)，而這些任務(wù)旨在確保執(zhí)行全面的和平協(xié)定和協(xié)助奠定實現(xiàn)可持續(xù)和平的基礎(chǔ)。

總體而言，聯(lián)合國維和行動被賦予了越來越多的期望，維和行動的許多內(nèi)容已經(jīng)超出原有職責的范圍。因此，在國際沖突問題趨向于國內(nèi)政治沖突的大背景下，現(xiàn)今聯(lián)合國大多數(shù)維和行動的目標也從“局外調(diào)解人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)和平的主要協(xié)調(diào)者”［2］99-101。并且，參與重建任務(wù)使得建設(shè)和平成為一項長期的任務(wù)，這使得維和行動變得更加復(fù)雜，也急需系統(tǒng)的改革。

二、新時期聯(lián)合國維和行動存在的問題

2000年3月，時任聯(lián)合國秘書長安南組建了“聯(lián)合國和平行動問題高級別小組”。該小組提交的《卜拉希米報告》對以往的維和行動進行了審查和評估，并提出新的“和平行動”(peace operations)的概念。這一概念包括預(yù)防外交、建立和平、維持和平和建設(shè)和平四大方面的因素。以新的“和平行動”的概念考量，聯(lián)合國維和行動依舊存在一些問題。

1.缺乏高素質(zhì)有技能的維和人員

維和工作人員的素質(zhì)問題一直影響著聯(lián)合國維和行動的成效。由于來源廣泛，其人員素質(zhì)參差不齊在所難免。聯(lián)合國官網(wǎng)行為和紀律股的網(wǎng)頁上，要求維和人員應(yīng)該遵守當?shù)氐姆伞⒘曀缀蛻T例，尊重、禮貌對待和關(guān)懷所在國居民，并且做到中立公正，講究技巧。但是，近幾年針對維和人員的投訴和負面新聞屢屢出現(xiàn)在公眾視野中。2003年《秘書長關(guān)于防止性剝削和性虐待的特別措施的公報》［3］提出，聯(lián)合國對性剝削和性虐待行為采取零容忍政策。對“不當行為”采取預(yù)防、執(zhí)行聯(lián)合國行為標準和采取補救行動等措施，以挽救聯(lián)合國維和行動的聲譽。除此以外，由于維和行動職責擴大，維和任務(wù)的復(fù)雜性增加，需要更多具有專業(yè)技能的維和人員的參與。例如高技術(shù)的工兵和飛行員，高級工程師和社會經(jīng)濟學家。但是，目前派遣國所派出的維和工作人員普遍達不到維和行動的要求，相當大比例的派遣人員缺乏必要的維和行動專項培訓。

2.維和行動與國家主權(quán)的矛盾

國家主權(quán)是國際社會行為規(guī)范的一項重要內(nèi)容。大多數(shù)的國際組織，還有現(xiàn)行的大部分國際法公約，都強調(diào)國家主權(quán)為國際社會基本活動原則。而如今，蘇丹、剛果、海地等地區(qū)近二十年來的沖突，均屬于國內(nèi)矛盾的外溢。聯(lián)合國要幫助處理這類“外溢型”的國際沖突，難免與國家主權(quán)產(chǎn)生矛盾。最關(guān)鍵的問題就是對主權(quán)的干涉。如今對“不干涉”存在不同的認識。［4］237-239一種觀點承認失敗國家的存在，即當一個國家無法阻止國內(nèi)的屠殺行為，其他國家可以無視其主權(quán)，采取人道主義為目的的干涉行動。而另一種觀點則認為，一旦國際社會允許這樣的干涉行為存在，那么，國內(nèi)矛盾就會在外部勢力影響下長期化、復(fù)雜化，并且，打破不干涉別國內(nèi)政的秩序，更容易激發(fā)國家間的仇恨，不利于世界的和平與安全。不管是哪種觀點，都承認聯(lián)合國應(yīng)積極承擔“保護的責任”，防止國內(nèi)沖突不斷升級和平民的傷亡。但是如何防止西方國家借維和行動之名攫取自身利益肆意踐踏當事國主權(quán)也是個不得不防備的問題，否則，像北約對南聯(lián)盟轟炸那樣的以“人道主義援助”之名行人道主義災(zāi)難之實的事情又將會上演。

三、伴隨沖突后建設(shè)機制完善的聯(lián)合國維和行動機構(gòu)改革

依據(jù)《卜拉希米報告》，2005年12月增設(shè)一個咨詢性質(zhì)的“聯(lián)合國建設(shè)和平委員會”，旨在就沖突后的建設(shè)及復(fù)原工作制定戰(zhàn)略和提出咨詢意見。2007年維和行動部被拆分為“維持和平部”與“外勤支助部”。其中，“建和委”的成立是聯(lián)合國機構(gòu)改革中的一大亮點，也讓維和行動的發(fā)展進入到新的歷史發(fā)展階段。

1.成立聯(lián)合國建設(shè)和平委員會(建和委)

在2005年第六十屆聯(lián)合國大會上，各國首腦一致通過決議［5］120-122，認為需要一種對于地區(qū)沖突后建設(shè)和平以及和解的協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)籌對策，以實現(xiàn)一種持續(xù)性的和平。并于聯(lián)合國大會上正式確認成立建和委。其機構(gòu)設(shè)置有兩大特點，一是容許民間組織參與其中。建和委與國際貨幣基金組織，世界銀行的合作保障其外派實地的“特派團”正常運轉(zhuǎn);同時，民間組織的參與可以緩解工作人員短缺的問題，協(xié)助聯(lián)合國因?qū)I(yè)人士缺乏而無法有效完成的工作。二是成立“國別組合”，即就特定國家問題成立工作小組。目前已經(jīng)成立的六個國別小組的主要工作在于幫助目標國在加強法治，保障選舉，國防部門改革，民眾就業(yè)等問題上有所進展。另外，建和委在非洲地區(qū)設(shè)立的六個特派團在協(xié)助本地區(qū)重建工作上發(fā)揮著不小的作用，也為聯(lián)合國參與和平行動的其他職能部門減輕不小壓力。

2.成立維和行動部與外勤支助部

現(xiàn)今維和行動部署的規(guī)模越來越大，人員和資金愈發(fā)顯得短缺;而最重要的一點，就是如何將得之不易的和平維持下去，使和平不可逆轉(zhuǎn)。2005年成立的“建和委”使維持和平與建設(shè)和平有了區(qū)分和過渡銜接的基礎(chǔ)。因此，維和行動部的機構(gòu)改革方向便是使之能與“建和委”的建設(shè)和平職能相銜接，將工作職責明晰。2007年，聯(lián)合國秘書長潘基文為加強聯(lián)合國管理和維持新的和平行動的能力，將維和行動部拆分為“維持和平行動部”和“外勤支助部”兩部分，并且增加這些部門的資源傾斜，以及新增活動的支助。

聯(lián)合國維和行動部的改革體現(xiàn)在機構(gòu)改革和實地維和行動兩個方面。機構(gòu)層面上，新劃分的維和部主要職能是對特派團提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強與地區(qū)安全部門聯(lián)系，部署軍事人員，以及與其他部門協(xié)調(diào)維和行動。而外勤支助部負責在財務(wù)、后勤、信息和通信技術(shù)、人力資源和一般行政管理領(lǐng)域提供支助以及提供專業(yè)化的知識儲備，以幫助特派團促進和平與安全。簡單地說，維和部主要負責宏觀方向，外援部主要負責微觀任務(wù)。

四、聯(lián)合國沖突后建設(shè)目前可行性探究

建設(shè)和平的目的就是實現(xiàn)和平的“不可逆轉(zhuǎn)”性。而這需要聯(lián)合國和各個國際行為體的參與，以及在法治、安全建設(shè)，共享經(jīng)驗，聯(lián)合國經(jīng)費的有效利用等方面加以有益的改良。

1.以“全球伙伴”(Global Partnership)的集體行動機制加強與會員國和區(qū)域組織間的合作

2012年的“維持和平人員國際日”的主題是“維持和平是一種全球伙伴關(guān)系”。全球伙伴(Global Partnership)一詞最早可以追溯到1999年安南在世界經(jīng)濟論壇的發(fā)言中提出的“全球契約”。［6］25-262002年時任聯(lián)合國秘書長安南在其工作報告中也強調(diào):就減輕絕對貧困和促進可持續(xù)發(fā)展，加強全球安全等方面，全球性的伙伴關(guān)系是不可或缺的。［7］89-90其中，弱國在聯(lián)合國框架內(nèi)的全球伙伴地位尤為重要，特別是要提升弱國的“制度權(quán)力”。［8］89-90如前文所述，近二十年來國家間的戰(zhàn)爭沖突均是由大國挑起直接軍事干預(yù)引起的。弱小國家在國際上無法單個抗衡大國的粗暴行徑?！皣H社會”中弱國的伙伴地位是微不足道的。事實上，弱國融入“國際社會”困難重重，因為這個詞來源于西方國家的話語體系中。在涉及相當多的重大國際問題時(例如敘利亞局勢，克里米亞歸屬)“國際社會”并沒有包括廣大的弱國、其他有區(qū)域性影響力的大國(例如中國和俄羅斯)，甚至是當事國。因此，這種強勢的話語權(quán)帶來的是一種思維方式的西化和弱國的邊緣化。1899年和1907年兩次海牙和會奠定了國際干預(yù)的雛形［9］22，使得國家間的爭端不再是當事國之間的事情，其他國家也可以介入國際爭端的解決。聯(lián)合國和平建設(shè)工作中，提升弱小國家的伙伴地位，更多的是在決策層面中對弱小國家的傾斜，也就是提升他們在聯(lián)合國框架下的“制度權(quán)力”。以制度達成國家間的公平，并用制度約束西方國家在“國際社會”中的強勢地位，以集體行動機制制約少數(shù)國家的霸權(quán)行徑。

而在聯(lián)合國框架外，區(qū)域組織可以分擔聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)職能。非盟——聯(lián)合國達爾富爾混合行動給世人展示了一個有效協(xié)調(diào)合作的例子。該行動自2008年部署以來，非盟作為參與行動的區(qū)域性組織，產(chǎn)生了積極的效果?！胺侵奕酥卫矸侵蕖笔沁@次維和行動的一個創(chuàng)新性嘗試，聯(lián)合國也希望通過這樣的人事分配使得蘇丹能夠較好地接受維和任務(wù)，消除“外來勢力借此插手蘇丹內(nèi)政”的疑慮。同時，非盟作為蘇丹的所屬地區(qū)性組織，能夠在非盟框架內(nèi)較好解決蘇丹作為非洲國家特有的部族糾紛。在2011年南蘇丹獨立之后，聯(lián)合國安理會決定向蘇丹和南蘇丹邊境地區(qū)派遣的“聯(lián)合國阿卜耶伊臨時安全部隊”(簡稱聯(lián)阿安全部隊)中，非洲有12個國家派遣了軍隊和警察人員。從以上的人員派遣說明，非洲國家也希望在處理蘇丹部族紛亂以及與鄰國的邊界問題中，能夠更好地開展本地區(qū)的協(xié)調(diào)工作。在致力于兩國《全面和平協(xié)定》開啟的和平進程中，非盟及其會員國均是一支不可缺少的力量。

維和行動現(xiàn)在正努力朝著全球性的集體行動發(fā)展。不管是國家，區(qū)域組織還是其他非政府組織，在新時期的聯(lián)合國維和行動中都需要他們以“全球伙伴”的角色加入其中。正如時任聯(lián)合國秘書長安南在其《聯(lián)合國全球契約領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的開幕詞》［10］中所說:“請你們與聯(lián)合國合作，減少我們所有人面臨的全球風險。”

2.在和平建設(shè)過程中著重當?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)和安保部門重建

沖突后的法治建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)。維護法制是維和行動成功的關(guān)鍵要素，也是實現(xiàn)和平可持續(xù)性的法治保障。1999年以來新增的維和行動都將與所在國一道加強法治作為一項戰(zhàn)略部署。法治建設(shè)主要包括司法獨立公正與懲治的強有力執(zhí)行。然而資金短缺，專業(yè)人員不足，設(shè)施遭到摧毀等問題使當?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)出現(xiàn)危機。

司法重建過程中首先是要對司法部門展開全面的評估。聯(lián)合國應(yīng)該派駐專員到所在地區(qū)司法辦公場所與當?shù)毓賳T一起工作。這樣既可以以咨詢顧問的身份向當?shù)靥峁┧痉ㄔ?，也能及時有效地與當?shù)鼐S和特派團和聯(lián)合國其他相關(guān)機構(gòu)進行溝通。另外，一些非洲國家由于歷史特殊原因，部族內(nèi)部擁有類似司法部門的權(quán)力機構(gòu)。聯(lián)合國就這一問題應(yīng)該多與非洲本土法律人士展開對話，尋求將地方部族的司法權(quán)力收歸國家統(tǒng)一的途徑與方法。資金問題是制約司法重建的瓶頸。由于資金的缺乏，司法人員工資普遍低下甚至被拖欠，這將為貪污腐敗提供前提條件。因此，在必要的時候，維和特派團應(yīng)當撥出專門款項用于先行墊付當?shù)毓珓?wù)人員的薪資。以上問題的有效解決可以幫助實現(xiàn)地區(qū)司法獨立公正，從法律上保證沖突后建設(shè)的有效開展。

在押囚犯在沖突時期往往是容易受到忽視的群體，監(jiān)獄管理也是在該時期最薄弱的環(huán)節(jié)。這一時期由于看守疏漏，加上食物短缺，發(fā)生大規(guī)模越獄的概率將大大提高，而這會給該地區(qū)帶來巨大考驗。因此，在重建社會和平穩(wěn)定秩序的議程中，對監(jiān)獄的管理可以減輕聯(lián)合國維和行動的壓力。這其中，囚犯的人權(quán)問題是核心。聯(lián)合國應(yīng)該指導(dǎo)所在國嚴格監(jiān)控監(jiān)獄管理人員的行為，防止虐囚事件發(fā)生。同時，對于獲刑較輕，對社會危害不大的人員，特別是未經(jīng)有效審判而羈押的人員，可以減輕處罰，讓更多的勞動力盡早投入到社會重建中。

幫助訓練重建當?shù)氐陌脖２块T是銜接維護和平與建設(shè)和平的關(guān)鍵步驟。在選擇社會人員時，關(guān)鍵是要選取“可靠的人員”進入新組建的當?shù)匕脖２块T。對于重建后的軍隊和警察部隊而言，其準入門檻應(yīng)對有極端宗教思想影響，或者來自于有矛盾部族的人員實行更為嚴格的審查等級。同時，需要對于現(xiàn)存的武裝力量人員進行縮編和改組，清退現(xiàn)有安保隊伍中潛在的危險人員和極端分子。恢復(fù)安保部門與當?shù)孛癖姷幕バ乓彩侵匾墓ぷ?。安保部門與民眾之間的不信任容易造成新一輪的暴力沖突。聯(lián)合國應(yīng)當努力讓當?shù)仄矫裾J識到新的安保力量是“藍盔部隊”的延伸，其存在是為了保障當?shù)孛癖姷纳?。?lián)合國應(yīng)該努力幫助樹立新安保隊伍的威望以消除民眾的不安心理。目前，聯(lián)合國已經(jīng)設(shè)立安保部門改革股，開始在戰(zhàn)略一級為沖突地區(qū)的特派團提供相關(guān)支助。雖然還處在積累經(jīng)驗的階段，各種協(xié)調(diào)仍然不成熟，但是，相信在未來不久就能初見成效。

3.利用“建和委”的特定國家和平建設(shè)戰(zhàn)略小組的指導(dǎo)建議，形成可共享的經(jīng)驗并推廣

自2006年以來，聯(lián)合國建設(shè)和平委員會已經(jīng)在非洲六個國家陸續(xù)成立針對特定國家的和平建設(shè)戰(zhàn)略小組［11］54-55，這些小組都是在目標國擺脫國內(nèi)沖突后不久，“擁有最低程度安全”的國家向聯(lián)合國提出申請派遣的。這些針對特定國家的和平建設(shè)戰(zhàn)略小組(以下簡稱“國別小組”)通過聯(lián)合國總部與目標國實地的工作人員召開一系列正式與非正式會議，并由國別小組具體指導(dǎo)目標國實際問題的解決。

目前，國別小組的一些做法值得重視。國別小組作為一個平臺，將利益攸關(guān)者匯聚在一起，組織資源，并就建設(shè)和平綜合戰(zhàn)略提出咨詢意見。從2007年建設(shè)和平委員會布隆迪訪問團的報告中可以看到［12］，國別小組對話的對象是目標國高級官員，他們可以就具體的司法、人道主義救助等問題提供實際操作的便利。另外，在涉及?；稹⑸鐣詣e問題、前戰(zhàn)斗員的復(fù)員和土地問題上也提出了訪問團的一般性指導(dǎo)意見。國別小組這樣的“接受—反饋—指導(dǎo)”的平臺有利于聯(lián)合國相關(guān)維和部門與實地政府的協(xié)調(diào)。能夠在長期的和平重建議題上及時調(diào)整戰(zhàn)略，發(fā)揮協(xié)同增效的作用。國別小組的另一大作用就是重點突出目標國的主要問題，并對建設(shè)和平的進程發(fā)展提出路線方案及挑戰(zhàn)和風險進行評估。在建設(shè)和平委員會第四屆會議上通過的關(guān)于利比里亞小組的共同承諾聲明中可以看出［13］，針對利比里亞民族爭端，聲明提出要因地制宜地制定1000人青年試點的項目，讓青年人加入到服務(wù)當?shù)氐娜后w中，以此促進“共同民族意識與公共服務(wù)精神”。這種意識與精神的樹立對于非洲其他地區(qū)的民族沖突的解決也具有借鑒意義。通過技能培訓，創(chuàng)業(yè)等的幫助，有利于國民的愛國主義意識培育，以此減少國內(nèi)種族武裝派別壯大的人員渠道。另外，利比里亞國別小組還提供來自非政府組織的關(guān)于民族和解的咨詢意見，卡特中心與美國律師協(xié)會的關(guān)于民族沖突的人權(quán)知識同樣對于解決利比里亞問題具有價值，特別是在司法建設(shè)和政府與反對派談判技巧兩個方面。

總體而言，國別小組提供的幫助在于其作為一個平臺和信息中樞，能夠匯集來自政府和非政府組織的意見與幫助，更重要的是在針對特定國家的長期和平建設(shè)議程中，逐漸就某一特定領(lǐng)域，比如民族沖突，法治建設(shè)等方面形成卓有成效的系統(tǒng)的解決機制。這些來自特定國別小組的報告是聯(lián)合國建設(shè)和平行動中十分珍貴的經(jīng)驗，在成熟的時候可以形成普遍性的行動機制并加以推廣。

4.加強建設(shè)和平基金的作用

聯(lián)合國的建設(shè)和平作為一種中長期的復(fù)合型任務(wù)，需要強有力的后勤資源作為依托。落實全球后勤資助戰(zhàn)略，提高維和行動后勤資源發(fā)放和利用效率顯得尤為重要。“建和委”的建設(shè)和平基金(PBF)成立可以作為一種新的可推廣的經(jīng)驗。PBF可以就聯(lián)合國建設(shè)和平行動解決燃眉之急?！敖ê臀痹谠u估已確定的優(yōu)先事項中，支助有可能重新陷入沖突的地區(qū)。自2006年P(guān)BF成立至今，已經(jīng)在布隆迪，中非共和國，乍得等全球26個國家中進行了支助。PBF優(yōu)先向有可能短期內(nèi)出現(xiàn)重陷沖突的地區(qū)提供幫助，支助包括政治對話在內(nèi)的和平進程，另外提供經(jīng)濟重建所需的啟動資金，相關(guān)行政服務(wù)及人員培訓，甚至還需在特殊時期支付所在地區(qū)公務(wù)人員薪資。

PBF也可以與其他組織一道籌集資金。聯(lián)合國正在進行的16個維和行動中有8個在非洲地區(qū)。2013年至2014年度的核定預(yù)算約為75.4億美元，而八個非洲地區(qū)維和行動的核定預(yù)算就有54.95億美元(見表1)，占了總預(yù)算的72.88%。但是，這么大的支出比重仍舊無法滿足非洲地區(qū)的行動要求。

表1 2013年至2014年度聯(lián)合國在非維和行動核定預(yù)算

近幾年，“全球伙伴”愈加頻繁地加入到聯(lián)合國維和行動的構(gòu)想中，因此，就非洲地區(qū)而言，非盟作為日益受到重視的綜合性政府組織，應(yīng)當充分擔當其責任。非盟——聯(lián)合國達爾富爾混合行動表明非盟有能力進行相關(guān)的資源調(diào)動。而在后勤資源保障中，PBF可以與東非共同體，中非國家經(jīng)濟共同體、非洲開發(fā)銀行等非洲區(qū)域組織加強協(xié)作。這些組織可以設(shè)立一個平臺與PBF成立共同的專項基金，在聯(lián)合國資金出現(xiàn)臨時短缺的情況下，他們可以提供資金幫助。這樣，通過非洲地區(qū)的經(jīng)濟組織與其他地區(qū)經(jīng)濟組織的合作提高本地區(qū)經(jīng)濟信譽，吸引地區(qū)外經(jīng)濟體的資金流入，為聯(lián)合國在非維和行動提供寬裕的資金條件。

目前，聯(lián)合國的改革焦點在“新視野”進程當中，著重評估未來聯(lián)合國維和行動可能遇到的困境并積極與利益攸關(guān)者進行對話。聯(lián)合國分別于2010年和2011年發(fā)布第1號進展報告和第2號進展報告。報告提出了自新視野倡議提出后聯(lián)合國改革的優(yōu)先事項和進展狀況。我們希望，聯(lián)合國的改革能夠在今后日益復(fù)雜并愈加昂貴的維持和平、建設(shè)和平等的任務(wù)中使聯(lián)合國維和行動進入到平穩(wěn)鞏固的時期，以聯(lián)合國宗旨原則與《卜拉希米報告》為基礎(chǔ)，在今后的特派團運行的明晰性、可預(yù)測性和能力上有所調(diào)整，并就維和行動的“全球伙伴”關(guān)系得到進一步加強。相信聯(lián)合國維和行動將會彰顯出它的時代性，繼續(xù)作為“地球居民”提供和平與發(fā)展的支持力量發(fā)揮效用。

［1］聯(lián)合國安理會.第2132(2013)號決議［EB/OL］.http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2132(2013)，2013-12-24.

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