如何落實被虛置的憲法？

王全寶

在剛剛結(jié)束的中共十八屆四中全會上，有關(guān)憲法的討論為大會重點之一。會議《決定》中強調(diào)完善違憲審查制度方面的內(nèi)容，尤其令人關(guān)注。此前，有關(guān)憲法的討論一直伴隨著各種爭議，更有甚者一度將“憲政”一詞列入敏感字眼。

《決定》提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。

在憲法公布施行30周年大會上，習(xí)近平曾強調(diào)，憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。

然而，現(xiàn)實中，憲法的實施情況并不盡如人意，甚至憲法被束之高閣，在司法實踐中還出現(xiàn)了“違憲事小、違法事大”的怪現(xiàn)象。

“究其原因，就是因為憲法監(jiān)督中缺乏完備的違憲審查制度?！敝袊▽W(xué)會憲法學(xué)研究會常務(wù)副會長莫紀宏在接受《中國新聞周刊》采訪時說，憲法是國家治理的基礎(chǔ)，推進依法治國關(guān)鍵在于落實憲法。

被虛置的憲法

十八大以來，中共中央高層在各種不同場合多次強調(diào)維護憲法的權(quán)威。

2012年12月4日，在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，新當(dāng)選不久的中共中央總書記習(xí)近平就指出，全面貫徹實施憲法是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。

此外，習(xí)近平還強調(diào)，任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。

習(xí)近平的此次講話，被外界解讀為新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體的憲法觀。

文革時期，中國脫離了憲法，權(quán)力不受約束，教訓(xùn)慘痛。新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體成員大多有文革經(jīng)歷，對于當(dāng)時的違憲行為有著切身的體會。這也就不難理解習(xí)近平為何一再重申憲法的權(quán)威性，強調(diào)一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究，警告全黨要深刻吸取文革的沉痛教訓(xùn)。

去年2月，中共中央政治局以全面推進和依法治國為主題進行第四次集體學(xué)習(xí)。在會上，習(xí)近平再次強調(diào)要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。

去年11月，十八屆三中全會再次提到，要維護憲法法律權(quán)威，堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

中共高層一再強調(diào)憲法的重要性，也與憲法在貫徹實施中出現(xiàn)的各種問題息息相關(guān)。

在中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元看來，憲法虛無主義傾向?qū)е聦椃ㄎ谋镜钠毡椴蛔鹬??！肮珓?wù)員，特別是一些高級干部的憲法理念脆弱，憲法意識淡薄，在關(guān)系國家核心價值觀與利益問題上，缺乏憲法自信，導(dǎo)致社會價值觀的混亂，憲法權(quán)威受損害，社會上不按照憲法辦事的現(xiàn)象大量存在?！表n大元說。

莫紀宏則認為，我國憲法發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，主要是決策層和領(lǐng)導(dǎo)層的憲法意識問題。

憲法在現(xiàn)實生活中被虛置，導(dǎo)致其在社會生活中的調(diào)整功能失效。在權(quán)力框架內(nèi)，公權(quán)力沒有及時得到憲法約束，進而出現(xiàn)公權(quán)力濫用現(xiàn)象，侵犯公民的基本權(quán)利。

因此，若要使法治成為理政的基本方式，則樹立憲法權(quán)威勢在必行。

如何監(jiān)督憲法實施

在樹立、強化憲法權(quán)威性問題上，中共高層已經(jīng)達成共識。不過，如何激活憲法權(quán)威性仍是尚待解決的問題。

現(xiàn)行《憲法》頒布近三十年來，有關(guān)憲法實施與監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)如何激活的爭論則從未停息過。

為解決憲法解釋處于虛置狀態(tài)的問題，2012年3月的十一屆人大五次會議上，時任全國人大代表、中國社科院學(xué)部委員梁慧星提交了一份關(guān)于制定《憲法解釋程序法》的議案。

梁慧星認為，“有必要建立包含憲法解釋制度在內(nèi)的多樣化的憲法實施制度，通過解釋憲法，保障憲法的穩(wěn)定和發(fā)揮憲法的實際功效?！?/p>

梁慧星的議案是有所指向的?，F(xiàn)行（1982）憲法賦予全國人大常委會“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”的職責(zé)，但現(xiàn)行憲法實施至今，其“解釋”“監(jiān)督”職責(zé)一直處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。

早前的1954年憲法曾規(guī)定：全國人民代表大會的職權(quán)之一是“監(jiān)督憲法的實施”。但事實證明，這個條文并沒有阻止文革的發(fā)生。

據(jù)長期在彭真身邊工作、曾參與1982憲法制定的顧昂然回憶，在憲法草案征求意見過程中就有人提出質(zhì)疑，“既然人民代表大會制度好，為什么發(fā)生文革？”

1980年9月10日，憲法修改委員會成立后，陸續(xù)接到各地群眾就憲法制定提出建議的大量信函，其中就包括保障憲法實施方面的內(nèi)容。比如，有人建議，在憲法中要有規(guī)定保證憲法實施的條款；還有人建議，設(shè)立一個憲法監(jiān)督委員會，專門負責(zé)監(jiān)督憲法的實施情況，并有權(quán)宣布違憲的政策、法律、法令為無效。

當(dāng)年9月17日，憲法修改委員會秘書處（以下簡稱“秘書處”）成立并開始工作。9月22日，秘書處部分成員就憲法結(jié)構(gòu)問題的討論中，就包括“監(jiān)督憲法的實施”。

作為秘書處成員之一，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授許崇德曾向《中國新聞周刊》回憶，《憲法討論稿》曾專門規(guī)定保障憲法實施和憲法修改的內(nèi)容。

在對《憲法草稿》第三次討論稿的討論中，對前述準備設(shè)立的憲法委員會有了進一步的修改意見，提出“關(guān)于全國人民代表大會憲法委員會，可以擬兩個方案：第一方案是，憲法委員會的地位與全國人大常務(wù)委員會相當(dāng)，僅對全國人民代表大會負責(zé)并報告工作，專門負責(zé)審理違憲問題；第二個方案是，憲法委員會的地位低于全國人大常委會，對全國人大及其常委會負責(zé)并報告工作，協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施?！?/p>

許崇德回憶說，當(dāng)時多數(shù)人傾向于第一方案。不過，事情很快發(fā)生了變化。1981年8月3日的討論稿中，憲法委員會的規(guī)定條款消失了。該稿在列舉全國人大職權(quán)時，加上了“監(jiān)督憲法的實施”，將憲法監(jiān)督的職權(quán)交給了全國人大及其常委會。

1981年11月以后，在憲法修改草案的討論稿中，憲法委員會的設(shè)計被取消。1982年4月26日，五屆全國人大常委會第二十三次會議通過《憲法修改草案》，并交付全民討論中，憲法監(jiān)督與憲法如何有效實施的問題又一次被提出來。

據(jù)許崇德回憶，當(dāng)時許多群眾認為立法容易執(zhí)法難，因此明確建議規(guī)定保障憲法實施的具體條文。例如，西南政法學(xué)院劉克希等建議，設(shè)立憲法法院，監(jiān)督憲法的實施；衛(wèi)生部也建議，應(yīng)該建立一個有權(quán)威的監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)督促檢查憲法的實施，防止文革期間那種實際上把憲法丟在一邊的現(xiàn)象再次發(fā)生。

1982年11月25日，五屆人大五次會議《憲法修改草案》提交審議，憲法監(jiān)督制度問題仍有很多爭議。而到了最后，只保留了“解釋憲法、監(jiān)督憲法實施”一句話，沒有具體操作條款，以至于后來發(fā)生很多違反憲法的事件，卻幾無處理。

1983年2月27日，中共中央印發(fā)了彭真《在中央政法委員會擴大會議上的講話要點》的通知。該通知指出，“工作中的違憲問題，政法部門有，其他一些部門也有，相當(dāng)一部分黨委也經(jīng)常發(fā)生，諸如未經(jīng)法定任免手續(xù)就正式宣布干部調(diào)動，以及對司法工作的干預(yù)等，已經(jīng)造成了不好的影響?！?/p>

在理論界，關(guān)于憲法實施監(jiān)督制度以及違憲審查制度的爭論始終存在。其中爭論的內(nèi)容包括建議設(shè)立憲法法院，建議全國人大常委會在現(xiàn)有憲法制度框架下如何加強違憲審查，甚至有學(xué)者提出司法審查機制。

在經(jīng)過三十多年爭論后，如何激活憲法、發(fā)揮憲法的監(jiān)督機制已是迫在眉睫，不能無休止地局限于口頭爭論之中。

建立違憲審查機構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急

莫紀宏認為，當(dāng)前憲法發(fā)展的瓶頸還是憲法實施的保障機制和機構(gòu)建設(shè)問題，“沒有一個專門處理違憲問題的機構(gòu)，就不能發(fā)現(xiàn)大家都認可的違憲問題。所以建立違憲審查機構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急”。

此次中共四中全會明確提出健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。

依據(jù)2000年制定的《立法法》第90條規(guī)定，中國日常性行使憲法監(jiān)督權(quán)的機關(guān)為全國人大常委會。

2004年5月，全國人大常委會成立了法規(guī)審查備案室，協(xié)助全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督權(quán)，對審查要求與審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。

2005年，全國人大常委會還制定了《司法解釋備案審查工作程序》，進一步完善了審查制度的運作機制。彼時，社會對于憲法的監(jiān)督充滿了期待。

對于憲法監(jiān)督的問題，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹曾撰文稱，全國人大常委會備案審查室自成立以來，除了主動對行政法規(guī)、地方法規(guī)、司法解釋進行審查之外，由公民提起的意見和建議，也就是被動審查，該室已經(jīng)受理過1000多件。

但是，對于全國人大常委會備案審查室承擔(dān)違憲審查的能力，還是有人提出了質(zhì)疑。

“全國人大常委會的法規(guī)審查備案室實際上承擔(dān)了違憲審查的問題，但其權(quán)威性和力量不足以擔(dān)負違憲審查的職能。由于體制、機制、機構(gòu)、程序等多方面的原因，現(xiàn)階段全國人大常委會的違憲審查的職能實際上被虛置，很難發(fā)揮實效?！币晃徊辉妇呙娜耸扛嬖V《中國新聞周刊》。

推進依法治國，如何保障法律實施是關(guān)鍵，更為重要的是要落實憲法的監(jiān)督職能。上述人士建議，在現(xiàn)有體制框架下，由全國人大設(shè)立憲法委員會來專門負責(zé)憲法監(jiān)督實施，憲法委員會應(yīng)該獨立于全國人大常委會，不僅要監(jiān)督違憲行為，也要監(jiān)督全國人大常委會的立法行為，同時對黨的文件也要予以監(jiān)督。

此外，另一個不容忽略的問題是，在憲法解釋程序機制方面，有關(guān)機關(guān)往往采取用司法解釋的方式來代替法律解釋，有時甚至代替憲法解釋。

梁慧星建議，可通過《憲法解釋程序法》把憲法解釋工作的各個環(huán)節(jié)具體化，保證憲法解釋的規(guī)范性與科學(xué)性。

“制定《憲法解釋程序法》保障憲法解釋的有序運作，避免給國家法律秩序與社會生活帶來不必要的影響。”梁慧星說。