淺析我國養(yǎng)老金制度的改革

王 明

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封 475004）

作為世界上人口最多的國家，我國正面臨著人口老齡化的嚴(yán)峻考驗(yàn)。根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家60歲以上人口達(dá)到總?cè)丝跀?shù)的10%或者65歲以上老年人口占總?cè)丝诘?%以上，該國就屬于人口老齡化國家。國家統(tǒng)計(jì)局公布的第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國的總?cè)丝谑?3.39億人，65歲及以上人口占總?cè)丝诘?.87%，比第五次人口普查上升了1.91個(gè)百分點(diǎn)，因此我國已經(jīng)步入老齡化社會。由于人均國民總值比較低，我國呈現(xiàn)出“未富先老”的現(xiàn)象。因此如何解決好養(yǎng)老問題，對于我國經(jīng)濟(jì)高速、有效的發(fā)展具有重要意義。

一、我國養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程

我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)是以1951年2月政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》為起點(diǎn)，其發(fā)展可以概括為四個(gè)階段：1.創(chuàng)建階段（1951～1965）：該階段主要工作是著手建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并逐步趨向正規(guī)化和制度化；2.破壞階段（1966～1976）：該階段中國社會保險(xiǎn)事業(yè)與全國經(jīng)濟(jì)文化一樣遭受到嚴(yán)重破壞，社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌調(diào)劑制度停止，相關(guān)負(fù)擔(dān)全部由各企業(yè)自理，社會保險(xiǎn)成了企業(yè)保險(xiǎn)，正常的退休制度中斷；3.恢復(fù)和調(diào)整階段（1977～1992）：中國采取漸進(jìn)的方式對養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)整，恢復(fù)了正常的退休制度，調(diào)整了養(yǎng)老待遇計(jì)算方法，部分地區(qū)實(shí)行了退休費(fèi)統(tǒng)籌制度；4.創(chuàng)新改革階段（1993～至今）：該階段主要是創(chuàng)建了適應(yīng)中國國情、具有中國特色的社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，改變了計(jì)算養(yǎng)老金的辦法，建立了基本養(yǎng)老金增長機(jī)制和實(shí)施了基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放，基本建成多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

二、我國的養(yǎng)老金制度的改革現(xiàn)狀

目前，我國新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以“廣覆蓋、?；尽睘榉结?，形成了包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“統(tǒng)賬結(jié)合”的管理模式，要求參保單位和個(gè)人分別繳納工資總額的20%和8%的比例，繳費(fèi)滿15年并達(dá)到退休年齡可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，計(jì)發(fā)辦法采取“新人新制度、老人老辦法、中人逐步過渡”的方式。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013》數(shù)據(jù)顯示（見圖1）：從2001年到2012年，我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入和基金支出不斷增加，分別從2001年的2489.0億元、2321.3億元增加到2012年的20001.0億元、15561.8億元，增加了803.58%和670.39%；累計(jì)結(jié)余也在不斷增加，從2001年的1051.4億元增加到2012年的23941.3億元。

企業(yè)年金，通常作為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的“第二支柱”，是企業(yè)自主為員工簡歷的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。我國現(xiàn)在實(shí)行的是繳費(fèi)確定型企業(yè)年金（DC計(jì)劃），通過建立個(gè)人賬戶的方式，由企業(yè)和職工定期按一定比例繳納保險(xiǎn)費(fèi)（其中職工個(gè)人少繳或不繳費(fèi)），職工退休時(shí)的企業(yè)年金水平取決于資金積累規(guī)模及其投資收益。據(jù)中華人民共和國人力資源和社會保障部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年第三季度末，全國共61582家建立了企業(yè)年金，僅覆蓋2000萬員工，年金總規(guī)模大約是5794億元。為了鼓勵(lì)企業(yè)建立企業(yè)年金，2013年12月，財(cái)政部、人力資源和社會保障部以及國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》，規(guī)定自2014年起實(shí)施企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅遞延繳納的稅優(yōu)政策。

三、我國養(yǎng)老金制度的改革方向

我國是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，由于人均預(yù)期壽命的延長和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國已進(jìn)入老齡化的加速階段。雖然新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)過十幾年的改革和建設(shè)，取得一定成就，但面臨日益加劇的老齡化、轉(zhuǎn)軌制度遺留的歷史欠賬以及中國經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多問題，新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍有許多重大的、急需解決的問題，因此中國的養(yǎng)老金制度仍需改革。

（一）建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國目前社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體制按照人口類型可分為城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)三大部分。一個(gè)國家實(shí)行3種不同的養(yǎng)老金制度，既有失公平，也是低效率的一種體現(xiàn)。

以城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，不同主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是統(tǒng)籌的方法不同，即企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機(jī)關(guān)事業(yè)單位則有國家財(cái)政統(tǒng)一籌資；二是支付的渠道不同，即企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由國家財(cái)政統(tǒng)一支付；三是享受的標(biāo)準(zhǔn)不同，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員。以養(yǎng)老金替代率為例，根據(jù)《中國人力資源和社會保障年鑒（2011）》顯示，2010年，企業(yè)單位、機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的統(tǒng)籌人員養(yǎng)老金替代率分別是45.7%、60.9%和60.3%，機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率比企業(yè)單位分別高15.2個(gè)百分點(diǎn)和14.6個(gè)百分點(diǎn)。

2014年2月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》指出，在“十二五”末，在全國基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接；建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是實(shí)現(xiàn)黨的十八大“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”目標(biāo)的重要舉措，是落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于社會保障領(lǐng)域重點(diǎn)改革任務(wù)重大部署的實(shí)際行動，也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求和推進(jìn)“新四化”建設(shè)的需要。取消養(yǎng)老金“多軌制”，建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，不僅有助于我國在老齡化社會中解決人員流動的問題，而且體現(xiàn)社會的公平。

（二）由“三支柱”向“多支柱”轉(zhuǎn)變

國家統(tǒng)計(jì)局公布的最新數(shù)據(jù)顯示，我國2012年年末總?cè)丝谑?3.54億人，65歲及以上人口是12714萬人，占總?cè)丝诘?.38%，比第六次人口普查上升了0.51個(gè)百分點(diǎn)，這意味著我國的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)日益加重，而養(yǎng)老金的隱形債務(wù)問題得不到很好的解決，我國的養(yǎng)老金缺口會逐漸擴(kuò)大。

我國目前采取的是由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種制度在取得一定成效的同時(shí)，也給我國的養(yǎng)老金制度帶來了一些挑戰(zhàn)：

1.我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率過高。國際上一般認(rèn)為，企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率以10%為警戒線，達(dá)到20%將難以為繼。我國企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)率一般為28%，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金收不抵支。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和人口加速老齡化的雙重壓力下，為了解決養(yǎng)老金隱形債務(wù)問題，我國實(shí)行社會統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶混合管理模式。結(jié)果是，企業(yè)和在職職工同時(shí)承擔(dān)著已退休職工養(yǎng)老金的支付和在職職工自己未來養(yǎng)老金個(gè)人賬戶資金積累的雙重任務(wù)，也使在職職工的個(gè)人賬戶因用于當(dāng)前支付而成了空賬。

2.企業(yè)年金發(fā)展不足。由于基本養(yǎng)老金中企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重，再加上國家對企業(yè)年金沒有強(qiáng)制要求，只有相對較少的企業(yè)為職工購買了企業(yè)年金。根據(jù)中華人民共和國人力資源和社會保障部公布的《2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2012年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入20001億元，而年末企業(yè)年金規(guī)模是4821億元，僅為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的24.1%；2012年底，我國參加企業(yè)年金繳費(fèi)的職工人數(shù)為1847萬人，僅為全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的6.1%，由此可見，我國的企業(yè)年金發(fā)展不足。

3.個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)處于起步階段，目前對我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)不大。養(yǎng)老金體制的兩個(gè)重要目標(biāo)——減少貧困，消除退休后生活標(biāo)準(zhǔn)迅速下降的危險(xiǎn)和保護(hù)脆弱的老年人免受經(jīng)濟(jì)和社會影響。多重支柱的設(shè)計(jì)方案具有靈活性，能更好的解決養(yǎng)老金體制面對的不同風(fēng)險(xiǎn)。世界銀行給出了“五支柱”的組合：1.無職工繳費(fèi)的養(yǎng)老金計(jì)劃（即“零支柱”），提供最低限度的保障；2.“第一支柱”繳費(fèi)制度，與不同的收入水平掛鉤，可替代部分收入；3.強(qiáng)制性“第二支柱”，基本上是個(gè)人儲蓄賬戶，但能通過不同方式構(gòu)建；4.自愿性的“第三支柱”安排，可以采取多種形式；5.非正式的家庭之間或隔代之間對老年人的經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)援助。

四、結(jié)語

目前，我國正在進(jìn)行養(yǎng)老金制度的改革，改革應(yīng)主要放在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上。建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對促進(jìn)人口縱向流動，增強(qiáng)社會安全感，穩(wěn)定人民群眾對改善民生的預(yù)期，拉動消費(fèi)，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，具有重要意義。養(yǎng)老金由“三支柱”向“多支柱”轉(zhuǎn)變，不僅有助于充分利用我國的養(yǎng)老保障資源，而且有助于提高我國養(yǎng)老金的充足性、可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性和穩(wěn)健性。

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