鄭永年

中國的開放政策已經(jīng)持續(xù)了30多年，積累了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。不過要意識(shí)到，今天的中國已經(jīng)面臨新的內(nèi)外環(huán)境，進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。隨著上海自由貿(mào)易區(qū)等新特區(qū)的建立，要贏得這新一輪開放政策的成功，人們更需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

特區(qū)成功與失敗的主要原因是什么？盡管這里有多元的因素，但從政策層面說，有兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)的因素是關(guān)鍵的，那就是領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)力和制度創(chuàng)新。

首先是領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)力。無論哪一個(gè)國家，無論做什么事情，要取得成功，首要的就是領(lǐng)導(dǎo)能力。中國的第一波開放是上世紀(jì)80年代沿海開放經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在眾多的特區(qū)中，深圳是最成功的。從一開始，深圳特區(qū)就成為中國政治的焦點(diǎn)，無論是圍繞“租界”，“殖民地”的主權(quán)爭論，還是“姓資”、“姓社”的路線之爭，焦點(diǎn)都是深圳。正因?yàn)樯钲诰哂羞@樣的政治重要性，包括中央政府和廣東省政府在內(nèi)的各級(jí)政府不敢怠慢，任命了一大批有遠(yuǎn)見和能力的干部和官員，這些具有遠(yuǎn)見和能力的官員，能夠在中國復(fù)雜的政治環(huán)境中，通過追求思想解放“殺出了一條血路”。

中國開放的第二波是以上海為中心的長三角地區(qū)。無疑，在這一波里，上海是最成功的。除了中央層面在政治上的大力支持外，上海所擁有的眾多政治和經(jīng)濟(jì)人才是主要因素。除了深圳和上海，在過去的20多年里，也不斷有開放區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，但表現(xiàn)都不是那么令人鼓舞。實(shí)際上，開發(fā)區(qū)往往成為地方領(lǐng)導(dǎo)人的開發(fā)項(xiàng)目，也就是地方領(lǐng)導(dǎo)人追求地方經(jīng)濟(jì)增長的項(xiàng)目。他們只追求地方短期利益，沒有大局概念，不能把地方的發(fā)展和整個(gè)國家的發(fā)展結(jié)合起來。很多開發(fā)區(qū)甚至連本地所面臨的地緣經(jīng)濟(jì)要素都沒有考慮到，純粹是領(lǐng)導(dǎo)人主觀意志的產(chǎn)物。

與領(lǐng)導(dǎo)力相關(guān)的第二個(gè)重要因素是體制創(chuàng)新。第一個(gè)層面的遠(yuǎn)見和頂層設(shè)計(jì)非常重要，但要把遠(yuǎn)見具體化轉(zhuǎn)變成為政策的頂層設(shè)計(jì)，還有一個(gè)執(zhí)行能力問題。如何強(qiáng)化執(zhí)行力？這里最主要的是體制創(chuàng)新。在成功的特區(qū)案例中，人們不難發(fā)現(xiàn)具有區(qū)別于現(xiàn)存體制的新體制，尤其是在經(jīng)濟(jì)體制方面。

其次，即使在一些體制上原先有創(chuàng)新，但隨著體制的運(yùn)作，這些創(chuàng)新的方面逐漸消失，被現(xiàn)存體制所同化。從政治性比較強(qiáng)的體制領(lǐng)域，例如黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、黨政關(guān)系、政府層級(jí)到社會(huì)性比較強(qiáng)的體制領(lǐng)域，例如社會(huì)、文化組織等方面，特區(qū)沒有和現(xiàn)存體制有任何區(qū)別。

再次，在特區(qū)發(fā)展過程中，意識(shí)到體制改革的重要性，一些特區(qū)，尤其是深圳，也不斷推出了一些體制改革。但是體制改革從來就沒有成功過。一旦體制改革的動(dòng)議出現(xiàn)，最后往往演變成為一場意識(shí)形態(tài)之爭。一旦上升到意識(shí)形態(tài)的層面，制度創(chuàng)新就變得不可能了。

如何追求新一輪政策的成功呢？最重要的是中央層面的頂層設(shè)計(jì)。上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是有頂層設(shè)計(jì)的，90年代的長三角的開放也是有頂層設(shè)計(jì)的，其他區(qū)域的各種特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的頂層設(shè)計(jì)，就不是那么科學(xué)了，往往是地方做好了之后，中央批準(zhǔn)一下， 實(shí)際上是中央批準(zhǔn)的地方項(xiàng)目。

現(xiàn)在人們的共識(shí)是，新一輪的特區(qū)需要體現(xiàn)的是升級(jí)版的開放政策。什么是升級(jí)版的開放政策？人們至少可以從三個(gè)方面來看。首先是產(chǎn)業(yè)開放，就是要從以前的制造業(yè)等方面向更高層次開放，包括金融服務(wù)貿(mào)易等方面。第二，升級(jí)版的開放政策的目標(biāo)，在于服務(wù)于國家整體改革的需要，尤其是經(jīng)濟(jì)改革?，F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制改革變得非常困難，因?yàn)槊恳惑w制背后都是龐大無比的既得利益。新的特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)要改變這種情況。

第三，更為重要的是實(shí)現(xiàn)制度的升級(jí)版?，F(xiàn)在的設(shè)計(jì)仍然過分停留在經(jīng)濟(jì)技術(shù)層面。特區(qū)不是政治特區(qū)，就是說特區(qū)必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，但是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是說特區(qū)在行政、社會(huì)和文化體制方面的創(chuàng)新就不可以了。可以把政治和行政、社會(huì)、文化制度等方面區(qū)分開來。

特區(qū)或者試驗(yàn)區(qū)建設(shè)就是要以開放促改革，以體制創(chuàng)新促體制改革。中國在這方面，已經(jīng)走過了30多年的歷程。今天中國面臨新的局面，特區(qū)和試驗(yàn)區(qū)也具有了新的使命，從這個(gè)角度看，還有很長很長的路要走。

（摘自《聯(lián)合早報(bào)》）endprint