芻議建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)

郝春曦 郝瑩

芻議建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)

郝春曦 郝瑩

隨著建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)工作的深入發(fā)展，環(huán)境影響后評價(jià)工作逐漸提上議事日程，但目前對環(huán)境影響后評價(jià)的概念、目的、評價(jià)內(nèi)容等還有很多不同意見。本文提出后評價(jià)應(yīng)主要針對環(huán)境影響評價(jià)階段某些難以或不可能進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測的環(huán)境影響，竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收階段某些尚未顯現(xiàn)的環(huán)境影響，以及環(huán)境影響評價(jià)階段引起地方政府、公眾、專家們的特別關(guān)注或存在很大爭議的環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)。后評價(jià)是環(huán)境影響評價(jià)工作的深化。環(huán)境影響評價(jià)預(yù)測結(jié)果的驗(yàn)證不應(yīng)成為后評價(jià)的內(nèi)容。

建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境影響后評價(jià)；問題；探討

《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十七條規(guī)定：在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價(jià)。此外，該法第二十四條規(guī)定：環(huán)境影響評價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件。同樣的變更行為，第二十四條和第二十七條卻分別給出不同規(guī)定顯然不妥，也使得環(huán)境影響后評價(jià)概念發(fā)生混亂，對后評價(jià)的目的、內(nèi)容、范圍等往往存在不同的意見。因此，為了促進(jìn)環(huán)境影響后評價(jià)的發(fā)展與應(yīng)用，需要探討并明確環(huán)境影響后評價(jià)的目的、內(nèi)容以及范圍。

環(huán)境影響后評價(jià)的目的

對環(huán)境影響后評價(jià)的目的目前存在多種觀點(diǎn)，有的認(rèn)為后評價(jià)是為了驗(yàn)證原環(huán)境影響評價(jià)預(yù)測是否準(zhǔn)確以及結(jié)論是否正確；有的認(rèn)為后評價(jià)是對原環(huán)境影響評價(jià)的補(bǔ)充完善等。綜合各方觀點(diǎn)及環(huán)評實(shí)踐，筆者認(rèn)為開展環(huán)境影響后評價(jià)的目的主要包括以下三個(gè)方面：

對在環(huán)境影響評價(jià)階段某些難以進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測或不可能進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測的環(huán)境影響，通過后評價(jià)予以明確。該類型的環(huán)境影響主要是指累積性和持續(xù)變化的環(huán)境影響。例如，在環(huán)境影響評價(jià)中，雖然能夠預(yù)測到建設(shè)項(xiàng)目排放重金屬污染物、難降解有機(jī)物進(jìn)入環(huán)境后，其不斷累積會(huì)對環(huán)境及其功能產(chǎn)生不利影響，也能夠預(yù)測到某些工程建設(shè)會(huì)對區(qū)域或流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生持續(xù)不斷的影響，從而使原有生態(tài)系統(tǒng)逐漸發(fā)生演變。但由于客觀上的種種制約，這種預(yù)測只能是定性的，不能得出定量結(jié)論。后評價(jià)的作用就是通過對項(xiàng)目運(yùn)行后已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際影響進(jìn)行調(diào)查或監(jiān)測，對累積性和持續(xù)性環(huán)境影響的影響范圍和影響程度給出準(zhǔn)確的調(diào)查結(jié)果并預(yù)測發(fā)展趨勢，根據(jù)調(diào)查和預(yù)測的結(jié)果提出相應(yīng)環(huán)保措施要求。

對竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收階段尚無法做出準(zhǔn)確判斷的環(huán)境影響以及環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施效果，通過后評價(jià)給出明確結(jié)論。在竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收階段，由于建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)或投入運(yùn)行的時(shí)間很短，某些重要環(huán)境影響可能尚未顯現(xiàn)，另外生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)措施的實(shí)施效果也需要有較長的觀察時(shí)間。上述問題都需要通過環(huán)境影響后評價(jià)予以調(diào)查確認(rèn)，并通過后評價(jià)提出補(bǔ)救措施。

對存在社會(huì)各界特別關(guān)注的環(huán)境影響或存在疑慮的建設(shè)項(xiàng)目，通過后評價(jià)給出更加科學(xué)的結(jié)論，向社會(huì)進(jìn)行釋疑。在環(huán)境影響評價(jià)階段，建設(shè)項(xiàng)目的某些環(huán)境影響或生態(tài)破壞，可能會(huì)引起地方政府、公眾或?qū)＜覀兊奶貏e關(guān)注，對環(huán)境影響報(bào)告書所提各項(xiàng)污染防治和生態(tài)保護(hù)措施的效果，可能存在很大爭議。為對公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)通過環(huán)境影響后評價(jià)，對公眾特別關(guān)注或有較大爭議的環(huán)境問題進(jìn)行深入調(diào)查，對這些影響的實(shí)際發(fā)生情況以及影響程度和范圍給出實(shí)事求是的調(diào)查結(jié)果，對不足部分提出更加完善的環(huán)境保護(hù)對策措施，以消除社會(huì)疑慮。

綜上所述，開展環(huán)境影響后評價(jià)即是要說明在環(huán)評階段無法闡述清楚的環(huán)境影響，解決環(huán)評階段無法解決的環(huán)境問題，所以環(huán)境影響后評價(jià)是對原環(huán)評措施的深化，而不是對原環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行驗(yàn)證或完善，更不是對項(xiàng)目變更后進(jìn)行的補(bǔ)充評價(jià)。

環(huán)境影響后評價(jià)確定原則與內(nèi)容

哪些建設(shè)項(xiàng)目需要進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境影響的特點(diǎn)確定，存在以上三方面問題的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)。

存在累積性環(huán)境影響影響的建設(shè)項(xiàng)目。該類建設(shè)項(xiàng)目主要包括有色金屬冶煉、有機(jī)合成、農(nóng)藥類等向環(huán)境排放重金屬和難降解有機(jī)污染物的建設(shè)項(xiàng)目。由于重金屬和難降解有機(jī)污染物在環(huán)境中遷移、轉(zhuǎn)化、富集機(jī)理復(fù)雜，其在環(huán)境中不斷累積的環(huán)境影響以及通過食物鏈對生物體和人體健康的影響等，在環(huán)評階段往往難以準(zhǔn)確預(yù)測，只有通過后評價(jià)才能深入了解并提出相應(yīng)環(huán)保措施與要求。

該類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)的重點(diǎn)是：重金屬、難降解有機(jī)污染物進(jìn)入環(huán)境后，其遷移、轉(zhuǎn)化、富集規(guī)律，對大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量的直接影響，以及由此產(chǎn)生的對動(dòng)植物以及人體健康的間接影響。通過后評價(jià)的調(diào)查給出相應(yīng)的調(diào)查結(jié)果并預(yù)測其發(fā)展趨勢，提出控制不利環(huán)境影響的環(huán)境保護(hù)措施要求。

存在持續(xù)變化環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目。建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響，一類是相對穩(wěn)定的環(huán)境影響，例如企業(yè)正常生產(chǎn)情況下，恒定地向外排放廢氣或污水，受納大氣空域或地表水體會(huì)受到一定影響。但這種影響相對是穩(wěn)定的，只要企業(yè)排污方式與強(qiáng)度不變、受納空域或地表水體的環(huán)境條件不變，影響后的環(huán)境質(zhì)量也是相對穩(wěn)定的，環(huán)境功能也不會(huì)由此而改變。但有些環(huán)境影響的情況不是這樣，雖然影響源狀況維持不變，但環(huán)境受其影響可能會(huì)發(fā)生持續(xù)不斷的變化。例如水電工程大壩阻隔對水生生態(tài)系統(tǒng)影響、高速公路工程對野生動(dòng)物遷徙活動(dòng)的影響、農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響、石化建設(shè)項(xiàng)目對地下水的影響等。工程運(yùn)行后這種影響即產(chǎn)生且長期存在，雖然影響源不再變化，但生態(tài)系統(tǒng)依然會(huì)逐漸演變，受影響的魚類及野生動(dòng)物種群數(shù)量隨時(shí)間推移，有些逐漸消失，有些逐漸成為優(yōu)勢種，石油類滲漏持續(xù)對地下水造成污染，使得地下水質(zhì)量不斷惡化，這類影響只有通過后評價(jià)才能確切了解。

該類建設(shè)項(xiàng)目主要是水利水電類、交通運(yùn)輸類、農(nóng)業(yè)開發(fā)類、礦產(chǎn)資源開發(fā)類、化工或石油化工類等開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。環(huán)境影響后評價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)是建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行對水生、陸生及海洋生態(tài)系統(tǒng)、地下水以及相關(guān)環(huán)境敏感目標(biāo)產(chǎn)生的持續(xù)不利環(huán)境影響。例如，水電項(xiàng)目后評價(jià)應(yīng)特別關(guān)注水生生物生境演變，特別是對洄游魚類、國家和地方重點(diǎn)保護(hù)魚類、地方特有魚類等水生生物的影響；公路項(xiàng)目后評價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)特別關(guān)注阻隔對野生動(dòng)物的影響，及對重要生態(tài)敏感區(qū)域的分隔影響；礦山類及石化類項(xiàng)目后評價(jià)應(yīng)特別關(guān)注對地下水資源及水質(zhì)的影響，同時(shí)也應(yīng)關(guān)注地下水水文狀況改變對地表生態(tài)敏感目標(biāo)和用水目標(biāo)的影響；農(nóng)業(yè)開發(fā)類項(xiàng)目后評價(jià)既要關(guān)注區(qū)域生物多樣性以及生態(tài)功能演變，也要關(guān)注開發(fā)活動(dòng)對地表及地下水資源分配與水污染的影響，同時(shí)還應(yīng)關(guān)注生態(tài)水量被占用的生態(tài)影響、水資源重新分配的社會(huì)影響等。

驗(yàn)收階段尚未顯現(xiàn)效果的建設(shè)項(xiàng)目。在竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收階段，很多建設(shè)項(xiàng)目的某些重要環(huán)境影響可能尚未顯現(xiàn)或發(fā)生。例如煤礦建設(shè)項(xiàng)目，其最重要的環(huán)境影響是對地下水和地表沉陷影響，但在工程竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收階段，由于剛投產(chǎn)不久，且首采區(qū)往往僅占整個(gè)煤田較小范圍，煤炭開采初期對地下水水文情勢、地表沉陷的生態(tài)影響以及對某些環(huán)境敏感目標(biāo)的影響基本尚未表現(xiàn)出來，需要運(yùn)行幾年或更長時(shí)間這些影響才會(huì)逐漸明顯。在竣工環(huán)保驗(yàn)收階段，無法針對這類影響給出科學(xué)準(zhǔn)確的結(jié)論。存在這類問題的建設(shè)項(xiàng)目除礦山類建設(shè)項(xiàng)目外，還包括交通類、冶金類、水利水電類等行業(yè)。

＞＞環(huán)境影響后評價(jià)為改進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目管理和環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)，是提高環(huán)境管理和環(huán)境決策的重要手段。攝影/郝春曦

生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償措施的實(shí)施效果，尤其是環(huán)評階段針對重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)植物、珍稀瀕危動(dòng)植物以及其他重要生態(tài)保護(hù)目標(biāo)提出的保護(hù)、恢復(fù)、補(bǔ)償措施要求，是生態(tài)影響型建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的重要內(nèi)容。但由于落實(shí)這些要求后的實(shí)際效果需要較長周期才能顯現(xiàn)出來，在竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收階段往往只能確認(rèn)這些要求是否實(shí)施，而無法判斷實(shí)施的效果，實(shí)際效果的確認(rèn)需要通過后評價(jià)完成。

這類環(huán)境影響后評價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施的實(shí)際情況確定，如調(diào)查野生動(dòng)物通道的設(shè)置效果、野生動(dòng)物棲息地和野生植物集中分布區(qū)域生境的保護(hù)效果、替代生境效果、魚類保護(hù)和補(bǔ)償措施效果、人工魚道效果、魚類“三場”和洄游通道保護(hù)效果、地下水保護(hù)措施效果、地表沉陷區(qū)生態(tài)治理與恢復(fù)效果等。

存在較大影響或爭議的建設(shè)項(xiàng)目。該類建設(shè)項(xiàng)目主要指在環(huán)境影響評價(jià)階段，在項(xiàng)目該不該建設(shè)、選址是否環(huán)境合理、環(huán)保措施是否有效、對環(huán)境的影響能否接受等重大問題上存在較大爭議，相關(guān)地方政府、公眾或?qū)＜覍δ承┉h(huán)境影響可能存在較大疑慮，竣工環(huán)保驗(yàn)收雖能在一定程度上緩解疑慮，但由于工程運(yùn)行時(shí)間短，部分環(huán)境影響尚未顯現(xiàn)以及時(shí)間、經(jīng)費(fèi)等方面的局限，不可能完全證實(shí)或消除公眾的疑慮。對這樣的建設(shè)項(xiàng)目，可針對公眾關(guān)注的主要環(huán)境問題及疑慮，在后評價(jià)中進(jìn)行深入調(diào)查和評價(jià)，必要時(shí)還應(yīng)進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，以驗(yàn)證或消除公眾疑慮，實(shí)事求是地向社會(huì)作出交代。

總之，環(huán)境影響后評價(jià)的內(nèi)容要根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的內(nèi)容和特點(diǎn)實(shí)事求是地確定，無須面面俱到。對建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行后可納入環(huán)境保護(hù)行政主管部門日常監(jiān)管的，均無須納入后評價(jià)中。對環(huán)境影響后評價(jià)中調(diào)查發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題，應(yīng)提出可行的補(bǔ)救措施或改進(jìn)建議，使建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的不利影響得到有效控制或減緩。

環(huán)評預(yù)測結(jié)果驗(yàn)證不宜納入后評價(jià)

進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)預(yù)測結(jié)果和結(jié)論的驗(yàn)證是必要的，但不應(yīng)在后評價(jià)環(huán)節(jié)中進(jìn)行。由于環(huán)境影響評價(jià)“驗(yàn)證”是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，需要進(jìn)行相關(guān)研究并制定專門的技術(shù)規(guī)范。如果僅在后評價(jià)期間針對某些環(huán)境要素進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，將監(jiān)測數(shù)據(jù)與預(yù)測數(shù)據(jù)對比，并得出預(yù)測結(jié)果是否正確的結(jié)論，如此“驗(yàn)證”則不科學(xué)也無意義，因?yàn)轵?yàn)證的前提條件是二者需要具有相同或近似環(huán)境條件，而后評價(jià)是在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行幾年甚至更長時(shí)間后進(jìn)行的，區(qū)域或流域環(huán)境往往已發(fā)生很大變化。

不宜進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量的預(yù)測驗(yàn)證

環(huán)評階段預(yù)測參數(shù)的選取往往是依據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果得出平均值或最不利參數(shù)值，如河流的年平均流速、流量，大氣平均風(fēng)速、穩(wěn)定度的出現(xiàn)頻率等。而后評價(jià)期間的監(jiān)測時(shí)間僅幾天，實(shí)際河流、大氣狀況往往與預(yù)測狀況存在較大差異。

對區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量的評價(jià)需要科學(xué)布設(shè)監(jiān)測點(diǎn)位及進(jìn)行長期監(jiān)測，并對大量監(jiān)測數(shù)據(jù)采用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法處理后，才能給出區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量評價(jià)的科學(xué)結(jié)論。而后評價(jià)僅設(shè)置少量監(jiān)測點(diǎn)位、利用幾天時(shí)間進(jìn)行監(jiān)測，以此驗(yàn)證預(yù)測結(jié)果是不科學(xué)的。

根據(jù)相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)測結(jié)果一般以平均值或最大值表述，如水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以最大值表述，而后評價(jià)期間對水環(huán)境的幾次監(jiān)測，不能說明一年中豐、平、枯不同水期的水質(zhì)狀況；大氣環(huán)境環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)大部分以年平均值表述，而用后評價(jià)在有限時(shí)間內(nèi)取得的監(jiān)測數(shù)據(jù)平均值，與環(huán)評預(yù)測的年平均值進(jìn)行比較，顯然也是不適宜的。

與竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收不同，后評價(jià)往往在工程投產(chǎn)或運(yùn)行后數(shù)年進(jìn)行，由于時(shí)間較長，區(qū)域環(huán)境狀況可能已發(fā)生較大變化，如河流本底水質(zhì)和大氣本底質(zhì)量可能由于有新的污染源加入而變差，也可能由于治理的加強(qiáng)而變好，種種變化因素混合在一起很難判斷該建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際貢獻(xiàn)，更無法對預(yù)測結(jié)果是否準(zhǔn)確進(jìn)行核定。

不宜進(jìn)行水文情勢的預(yù)測驗(yàn)證

在環(huán)境影響評價(jià)中，對地表水和地下水水文情勢的預(yù)測是為了預(yù)測評價(jià)由此產(chǎn)生的環(huán)境影響，如地下水資源量、水位及流向變化對地表植被、地下水水源、泉水等景觀水體的影響；地表水資源量、水文情勢、水溫變化等對水生生物、魚類“三場”、河流濕地生態(tài)系統(tǒng)的影響等。在環(huán)境影響報(bào)告書中，雖然能夠?qū)λ那閯萁o出定量預(yù)測結(jié)果，但環(huán)保部門最為關(guān)注的相關(guān)環(huán)境影響，如對陸生或水生生態(tài)系統(tǒng)影響、對魚類種群及“三場”影響等，目前還不能給出定量結(jié)果，僅驗(yàn)證水文情勢預(yù)測結(jié)果意義不大。

郝春曦，原國家環(huán)?？偩趾Ｑ筠k副主任，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心常聘專家；郝瑩，環(huán)境保護(hù)部信息中心。