試述檔案行政指導(dǎo)的層級性

吳雁平

摘要：檔案行政指導(dǎo)必須遵循法律優(yōu)先原則。既不能設(shè)定過死，也不能恣意濫用。法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的位階，決定了檔案行政指導(dǎo)設(shè)定具有一定的層級性，不同位階的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)定的檔案行政指導(dǎo)的范圍、內(nèi)容存在著事實(shí)上的差異，厘清這種差異，有助于各級檔案行政管理機(jī)關(guān)明確各自的職責(zé)，更有針對性地開展檔案行政指導(dǎo)工作。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導(dǎo)；檔案行政指導(dǎo)設(shè)定；層級性

檔案行政指導(dǎo)作為一種“用于彌補(bǔ)檔案行政執(zhí)法的法外空間，對法律空白之處予以填補(bǔ)”[1]的檔案行政行為，必須遵循法律優(yōu)先原則。既要給檔案行政指導(dǎo)部門一定的檔案行政指導(dǎo)設(shè)立權(quán)和檔案行政指導(dǎo)實(shí)施權(quán)，充分發(fā)揮檔案行政指導(dǎo)的靈活性，又必須遵循相關(guān)的法律精神和法律原則，不可隨意設(shè)置檔案行政指導(dǎo)，更不能濫用檔案行政指導(dǎo)權(quán)。而法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的位階，又決定了檔案行政指導(dǎo)設(shè)定具有一定的層級性，不同位階的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)定的檔案行政指導(dǎo)的范圍、內(nèi)容存在著事實(shí)上的差異。

1 法律中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

“從理論層分析，法律可以制定行政指導(dǎo)，但是在制定行政指導(dǎo)時(shí)必須符合法律優(yōu)先原則和法律保留原則，并在制定機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍之內(nèi)?！盵2]“從國外行政指導(dǎo)設(shè)定的現(xiàn)狀看，在單行法之中設(shè)定行政指導(dǎo)是極其必要的，且國外關(guān)于行政指導(dǎo)的設(shè)定和實(shí)施情況都是規(guī)定在部門單行法和程序法之中。”[3]“從我國法律中設(shè)定的行政指導(dǎo)現(xiàn)狀來看，在單行法之中規(guī)定行政指導(dǎo)已成為一種普遍的現(xiàn)象?！盵4]并結(jié)合了具體部門和領(lǐng)域的實(shí)際，將其予以具體化。檔案行政指導(dǎo)就是由單行法《檔案法》所規(guī)定。

《檔案法》第六條第一款規(guī)定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)……監(jiān)督和指導(dǎo)?！泵鞔_了國家檔案行政管理部門對全國檔案事業(yè)進(jìn)行檔案行政指導(dǎo)的責(zé)任。

《檔案法》第六條第二款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域……檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！泵鞔_了縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門負(fù)有對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行檔案行政指導(dǎo)的責(zé)任。

《檔案法》第六條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指定人員負(fù)責(zé)保管本機(jī)關(guān)的檔案，并對所屬單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！薄稒n案法》第七條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！鄙鲜龇蓷l款明確規(guī)定了的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)負(fù)有的檔案行政指導(dǎo)的具體范圍、內(nèi)容。

此外，第九條第二款規(guī)定的“在檔案的收集、整理、保護(hù)和提供利用等方面成績顯著的單位或者個(gè)人，由各級人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”和第十六條第三款規(guī)定的“向國家捐贈(zèng)檔案的，檔案館應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)”，亦應(yīng)當(dāng)視為法定的檔案行政指導(dǎo)事項(xiàng)。

從《檔案法》上述條款的具體規(guī)定中可以看到對不同層級的檔案行政管理機(jī)關(guān)，不設(shè)檔案行政管理機(jī)關(guān)的政府機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)檔案工作的人員，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)檔案工作的人員，所擔(dān)負(fù)的檔案行政指導(dǎo)的范圍、內(nèi)容并不相同，存在著明顯的層級差異。此外，《檔案法》對檔案行政指導(dǎo)的規(guī)定還是宏觀性的，內(nèi)容比較寬泛，還有待于在今后的修改中進(jìn)一步完善之。

2 法規(guī)中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

檔案行政指導(dǎo)的設(shè)定，不僅在法律層面由《檔案法》給予確定，在法規(guī)層面亦有明確的規(guī)定。

2.1 國家法規(guī)中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。例如，《檔案法實(shí)施辦法》第七條第四款規(guī)定：國家檔案局“對中央和國家機(jī)關(guān)各部門、國務(wù)院直屬企業(yè)事業(yè)單位以及依照國家有關(guān)規(guī)定不屬于登記范圍的全國性社會(huì)團(tuán)體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作，實(shí)施監(jiān)督、指導(dǎo)”；第五款規(guī)定：國家檔案局“組織、指導(dǎo)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)”。明確了國家檔案行政管理機(jī)關(guān)檔案行政指導(dǎo)的范圍和內(nèi)容。

第八條第三款規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)履行“監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，依法查處檔案違法行為”的職責(zé)。第四款規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)履行“組織、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)”的職責(zé)。設(shè)定了縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理機(jī)關(guān)檔案行政指導(dǎo)的范圍和內(nèi)容。

第九條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)依照《檔案法》第七條的規(guī)定，履行下列職責(zé)：……（二）指導(dǎo)本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作；……（四）監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作?！痹O(shè)定了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)檔案行政指導(dǎo)的范圍和內(nèi)容。

再如：《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第四條規(guī)定：機(jī)關(guān)檔案部門的基本任務(wù)是：（一）對本機(jī)關(guān)文書部門或業(yè)務(wù)部門文件材料的歸檔工作，進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；……（三）中央和地方專業(yè)主管機(jī)關(guān)的檔案部門，應(yīng)根據(jù)本專業(yè)的管理體制，負(fù)責(zé)對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查。對機(jī)關(guān)檔案部門檔案行政指導(dǎo)進(jìn)行了設(shè)定。

還有《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》第二十六條規(guī)定：“國家檔案局和各級檔案管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對科技檔案工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查?！泵鞔_了國家檔案局和各級檔案管理機(jī)關(guān)對科技檔案工作的指導(dǎo)之責(zé)。

從上述三個(gè)法規(guī)相關(guān)條款的具體規(guī)定中可以看到，一方面與《檔案法》相似，對不同層級的檔案行政管理機(jī)關(guān)，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)，所設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)的范圍、內(nèi)容存在著層級差異；另一方面設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容更為具體。

2.2 地方法規(guī)中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，具有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以制定頒布地方性法規(guī)。因此，地方人大在制定頒布有關(guān)檔案事務(wù)的地方法規(guī)中亦可涉及或設(shè)定檔案行政指導(dǎo)的事項(xiàng)與內(nèi)容。以對國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)2013年9月22日的檢索，在地方法規(guī)中的115部與檔案事務(wù)有關(guān)的地方法規(guī)中，有113部（占98.26%）涉及指導(dǎo)；有77部（占66.96%）涉及表彰；有98部（占85.22%）涉及獎(jiǎng)勵(lì)；計(jì)有188處與行政指導(dǎo)有關(guān)的內(nèi)容。由于涉及的地方性法規(guī)數(shù)量較大，具體法規(guī)及相關(guān)條款在此就不一一列舉。

雖然法規(guī)中有關(guān)檔案行政指導(dǎo)的規(guī)定較之《檔案法》有所細(xì)化，具體了許多，但總體上講還比較籠統(tǒng)，內(nèi)容較為空泛。

3 規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

與有限的檔案法律、法規(guī)相比，檔案行政規(guī)章的數(shù)量要多許多。這里分別進(jìn)行梳理。

3.1 國家檔案行政管理部門規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。國家檔案局是國家檔案行政管理部門，其頒布的行政規(guī)章中有相當(dāng)一部分涉及或設(shè)定了檔案行政指導(dǎo)事項(xiàng)與內(nèi)容。從國家檔案局網(wǎng)站2013年9月22日政策法規(guī)欄目下的21部規(guī)章中檢索看，有12部（占57.14%）24處中涉及行政指導(dǎo)。具體見下表：

3.2 國務(wù)院部委部門規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。國務(wù)院各部委部門負(fù)責(zé)國家某一領(lǐng)域的行政管理工作，同時(shí)也是此領(lǐng)域?qū)ｉT檔案事務(wù)的行政管理部門。因此，其頒布的有關(guān)檔案事務(wù)的行政規(guī)章中亦有涉及或設(shè)定檔案行政指導(dǎo)的事項(xiàng)與內(nèi)容。從國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)2013年9月22日部門規(guī)章中的20部部門規(guī)章中檢索看，有14部（占70%）23處中涉及行政指導(dǎo)。具體見下表：

3.3 地方政府規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。地方人民政府負(fù)責(zé)某一行政轄區(qū)的行政管理工作，同時(shí)亦對本行政轄區(qū)內(nèi)的檔案事務(wù)負(fù)責(zé)。因此，地方人民政府頒布有關(guān)檔案事務(wù)的地方性行政規(guī)章中亦有涉及或設(shè)定檔案行政指導(dǎo)的事項(xiàng)與內(nèi)容。從國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)2013年9月22日的檢索結(jié)果看，在地方政府規(guī)章庫中的183部與檔案事務(wù)有關(guān)的地方法規(guī)中，有153部（占83.61%）涉及指導(dǎo)；有39部（占21.31%）涉及表彰；有70部（占38.25%）涉及獎(jiǎng)勵(lì)；計(jì)有262處屬行政指導(dǎo)范疇的內(nèi)容。由于這一部分涉及的地方政府規(guī)章數(shù)量較多，具體規(guī)章名稱及相關(guān)條款內(nèi)容就不再一一列舉。

與法律法規(guī)中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)相比，規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)的具體性、針對性有所提高，但與湖南省人民政府公布的《湖南省行政程序規(guī)定》、山東省人民政府公布的《山東省行政程序規(guī)定》、工商總局頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》、汕頭市人民政府公布的《汕頭市行政程序規(guī)定》、酒泉市人民政府公布的《酒泉市行政程序規(guī)定》、西安市人民政府公布的《西安市行政程序規(guī)定》、?？谑腥嗣裾嫉摹逗？谑行姓绦蛞?guī)定》中，以專門章節(jié)對行政指導(dǎo)的原則、手段、方式、類型、程序給予明確規(guī)定相比，還存在著明顯差距。

4 規(guī)范性文件中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

規(guī)范性文件是日常檔案行政管理中數(shù)量最大、涉及面最廣的，其間設(shè)定檔案行政指導(dǎo)規(guī)定的數(shù)量也最多，限于篇幅，這里就不做贅述。這里僅以2009年8月昆山市檔案局制定的《昆山市檔案局行政指導(dǎo)工作實(shí)施意見》和2011年8月昆明市呈貢縣檔案局制定的《昆明市呈貢縣檔案局行政指導(dǎo)工作手冊》為例，對檔案行政指導(dǎo)所涉及的主要內(nèi)容進(jìn)行梳理，以供大家學(xué)習(xí)與借鑒。

（1）檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)。法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)范性文件與法定職權(quán)范圍。

（2）檔案行政指導(dǎo)的適用。對行政相對方不正當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行規(guī)制；對自然人、法人和其他社會(huì)組織之間發(fā)生的利害沖突進(jìn)行調(diào)整；對行政相對方進(jìn)行輔助、服務(wù)、引導(dǎo)。

（3）檔案行政指導(dǎo)的特點(diǎn)。檔案行政指導(dǎo)采取非強(qiáng)制性手段和方法進(jìn)行。一般可對特定行政相對人提出建議、勸告、警示；向特定行政相對人提供輔導(dǎo)、協(xié)助；向社會(huì)或一定范圍的行政相對人發(fā)布不具有強(qiáng)制力的政策指南或者提供咨詢意見等指導(dǎo)方式。

（4）檔案行政指導(dǎo)的原則。檔案行政指導(dǎo)遵循合法性原則、合理性原則、自愿性原則、公正性原則、正當(dāng)性原則和必要性原則等。

（5）檔案行政指導(dǎo)的方式與類型。行政指導(dǎo)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類：以行政指導(dǎo)有無具體的法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)和無法律依據(jù)的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的對象是否具體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為普遍的行政指導(dǎo)和個(gè)別的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的功能差異為標(biāo)準(zhǔn)，可分為規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)和助成性行政指導(dǎo)。

（6）檔案行政指導(dǎo)的程序。

（7）檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化文書。

上述規(guī)范性文件對檔案行政指導(dǎo)的設(shè)定，不僅系統(tǒng)，而且結(jié)合了檔案行政管理機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)，在其行政管轄區(qū)內(nèi)對其管轄的檔案事務(wù)的行政指導(dǎo)進(jìn)行設(shè)定，對開展檔案行政指導(dǎo)工作有著非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和重要的借鑒意義。

5 結(jié)語

綜上所述，法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件均可以設(shè)定檔案行政指導(dǎo)，但各層級所設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)不一樣，各自的權(quán)限也不相同。總體上是層級越高，規(guī)范越宏觀、越概括、越原則；層級越低，規(guī)范越微觀、越具體、越詳細(xì)。我們相信，隨著檔案行政指導(dǎo)人員法制化觀念的不斷加強(qiáng)，法律素養(yǎng)的不斷提升，檔案行政指導(dǎo)將會(huì)更為廣泛地用于檔案行政管理活動(dòng)之中，在依法行政、依法治檔工作中發(fā)揮更為重要的作用。

*本文為國家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號：13BTQ068）階段成果。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4]陸偉明，周繼超.行政指導(dǎo)在行政執(zhí)法中的規(guī)范運(yùn)用[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013.149.

雖然法規(guī)中有關(guān)檔案行政指導(dǎo)的規(guī)定較之《檔案法》有所細(xì)化，具體了許多，但總體上講還比較籠統(tǒng)，內(nèi)容較為空泛。

3 規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

與有限的檔案法律、法規(guī)相比，檔案行政規(guī)章的數(shù)量要多許多。這里分別進(jìn)行梳理。

3.1 國家檔案行政管理部門規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。國家檔案局是國家檔案行政管理部門，其頒布的行政規(guī)章中有相當(dāng)一部分涉及或設(shè)定了檔案行政指導(dǎo)事項(xiàng)與內(nèi)容。從國家檔案局網(wǎng)站2013年9月22日政策法規(guī)欄目下的21部規(guī)章中檢索看，有12部（占57.14%）24處中涉及行政指導(dǎo)。具體見下表：

3.2 國務(wù)院部委部門規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。國務(wù)院各部委部門負(fù)責(zé)國家某一領(lǐng)域的行政管理工作，同時(shí)也是此領(lǐng)域?qū)ｉT檔案事務(wù)的行政管理部門。因此，其頒布的有關(guān)檔案事務(wù)的行政規(guī)章中亦有涉及或設(shè)定檔案行政指導(dǎo)的事項(xiàng)與內(nèi)容。從國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)2013年9月22日部門規(guī)章中的20部部門規(guī)章中檢索看，有14部（占70%）23處中涉及行政指導(dǎo)。具體見下表：

3.3 地方政府規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。地方人民政府負(fù)責(zé)某一行政轄區(qū)的行政管理工作，同時(shí)亦對本行政轄區(qū)內(nèi)的檔案事務(wù)負(fù)責(zé)。因此，地方人民政府頒布有關(guān)檔案事務(wù)的地方性行政規(guī)章中亦有涉及或設(shè)定檔案行政指導(dǎo)的事項(xiàng)與內(nèi)容。從國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)2013年9月22日的檢索結(jié)果看，在地方政府規(guī)章庫中的183部與檔案事務(wù)有關(guān)的地方法規(guī)中，有153部（占83.61%）涉及指導(dǎo)；有39部（占21.31%）涉及表彰；有70部（占38.25%）涉及獎(jiǎng)勵(lì)；計(jì)有262處屬行政指導(dǎo)范疇的內(nèi)容。由于這一部分涉及的地方政府規(guī)章數(shù)量較多，具體規(guī)章名稱及相關(guān)條款內(nèi)容就不再一一列舉。

與法律法規(guī)中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)相比，規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)的具體性、針對性有所提高，但與湖南省人民政府公布的《湖南省行政程序規(guī)定》、山東省人民政府公布的《山東省行政程序規(guī)定》、工商總局頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》、汕頭市人民政府公布的《汕頭市行政程序規(guī)定》、酒泉市人民政府公布的《酒泉市行政程序規(guī)定》、西安市人民政府公布的《西安市行政程序規(guī)定》、?？谑腥嗣裾嫉摹逗？谑行姓绦蛞?guī)定》中，以專門章節(jié)對行政指導(dǎo)的原則、手段、方式、類型、程序給予明確規(guī)定相比，還存在著明顯差距。

4 規(guī)范性文件中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

規(guī)范性文件是日常檔案行政管理中數(shù)量最大、涉及面最廣的，其間設(shè)定檔案行政指導(dǎo)規(guī)定的數(shù)量也最多，限于篇幅，這里就不做贅述。這里僅以2009年8月昆山市檔案局制定的《昆山市檔案局行政指導(dǎo)工作實(shí)施意見》和2011年8月昆明市呈貢縣檔案局制定的《昆明市呈貢縣檔案局行政指導(dǎo)工作手冊》為例，對檔案行政指導(dǎo)所涉及的主要內(nèi)容進(jìn)行梳理，以供大家學(xué)習(xí)與借鑒。

（1）檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)。法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)范性文件與法定職權(quán)范圍。

（2）檔案行政指導(dǎo)的適用。對行政相對方不正當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行規(guī)制；對自然人、法人和其他社會(huì)組織之間發(fā)生的利害沖突進(jìn)行調(diào)整；對行政相對方進(jìn)行輔助、服務(wù)、引導(dǎo)。

（3）檔案行政指導(dǎo)的特點(diǎn)。檔案行政指導(dǎo)采取非強(qiáng)制性手段和方法進(jìn)行。一般可對特定行政相對人提出建議、勸告、警示；向特定行政相對人提供輔導(dǎo)、協(xié)助；向社會(huì)或一定范圍的行政相對人發(fā)布不具有強(qiáng)制力的政策指南或者提供咨詢意見等指導(dǎo)方式。

（4）檔案行政指導(dǎo)的原則。檔案行政指導(dǎo)遵循合法性原則、合理性原則、自愿性原則、公正性原則、正當(dāng)性原則和必要性原則等。

（5）檔案行政指導(dǎo)的方式與類型。行政指導(dǎo)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類：以行政指導(dǎo)有無具體的法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)和無法律依據(jù)的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的對象是否具體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為普遍的行政指導(dǎo)和個(gè)別的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的功能差異為標(biāo)準(zhǔn)，可分為規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)和助成性行政指導(dǎo)。

（6）檔案行政指導(dǎo)的程序。

（7）檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化文書。

上述規(guī)范性文件對檔案行政指導(dǎo)的設(shè)定，不僅系統(tǒng)，而且結(jié)合了檔案行政管理機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)，在其行政管轄區(qū)內(nèi)對其管轄的檔案事務(wù)的行政指導(dǎo)進(jìn)行設(shè)定，對開展檔案行政指導(dǎo)工作有著非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和重要的借鑒意義。

5 結(jié)語

綜上所述，法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件均可以設(shè)定檔案行政指導(dǎo)，但各層級所設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)不一樣，各自的權(quán)限也不相同?？傮w上是層級越高，規(guī)范越宏觀、越概括、越原則；層級越低，規(guī)范越微觀、越具體、越詳細(xì)。我們相信，隨著檔案行政指導(dǎo)人員法制化觀念的不斷加強(qiáng)，法律素養(yǎng)的不斷提升，檔案行政指導(dǎo)將會(huì)更為廣泛地用于檔案行政管理活動(dòng)之中，在依法行政、依法治檔工作中發(fā)揮更為重要的作用。

*本文為國家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號：13BTQ068）階段成果。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4]陸偉明，周繼超.行政指導(dǎo)在行政執(zhí)法中的規(guī)范運(yùn)用[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013.149.

雖然法規(guī)中有關(guān)檔案行政指導(dǎo)的規(guī)定較之《檔案法》有所細(xì)化，具體了許多，但總體上講還比較籠統(tǒng)，內(nèi)容較為空泛。

3 規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

與有限的檔案法律、法規(guī)相比，檔案行政規(guī)章的數(shù)量要多許多。這里分別進(jìn)行梳理。

3.1 國家檔案行政管理部門規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。國家檔案局是國家檔案行政管理部門，其頒布的行政規(guī)章中有相當(dāng)一部分涉及或設(shè)定了檔案行政指導(dǎo)事項(xiàng)與內(nèi)容。從國家檔案局網(wǎng)站2013年9月22日政策法規(guī)欄目下的21部規(guī)章中檢索看，有12部（占57.14%）24處中涉及行政指導(dǎo)。具體見下表：

3.2 國務(wù)院部委部門規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。國務(wù)院各部委部門負(fù)責(zé)國家某一領(lǐng)域的行政管理工作，同時(shí)也是此領(lǐng)域?qū)ｉT檔案事務(wù)的行政管理部門。因此，其頒布的有關(guān)檔案事務(wù)的行政規(guī)章中亦有涉及或設(shè)定檔案行政指導(dǎo)的事項(xiàng)與內(nèi)容。從國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)2013年9月22日部門規(guī)章中的20部部門規(guī)章中檢索看，有14部（占70%）23處中涉及行政指導(dǎo)。具體見下表：

3.3 地方政府規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)。地方人民政府負(fù)責(zé)某一行政轄區(qū)的行政管理工作，同時(shí)亦對本行政轄區(qū)內(nèi)的檔案事務(wù)負(fù)責(zé)。因此，地方人民政府頒布有關(guān)檔案事務(wù)的地方性行政規(guī)章中亦有涉及或設(shè)定檔案行政指導(dǎo)的事項(xiàng)與內(nèi)容。從國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)2013年9月22日的檢索結(jié)果看，在地方政府規(guī)章庫中的183部與檔案事務(wù)有關(guān)的地方法規(guī)中，有153部（占83.61%）涉及指導(dǎo)；有39部（占21.31%）涉及表彰；有70部（占38.25%）涉及獎(jiǎng)勵(lì)；計(jì)有262處屬行政指導(dǎo)范疇的內(nèi)容。由于這一部分涉及的地方政府規(guī)章數(shù)量較多，具體規(guī)章名稱及相關(guān)條款內(nèi)容就不再一一列舉。

與法律法規(guī)中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)相比，規(guī)章中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)的具體性、針對性有所提高，但與湖南省人民政府公布的《湖南省行政程序規(guī)定》、山東省人民政府公布的《山東省行政程序規(guī)定》、工商總局頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》、汕頭市人民政府公布的《汕頭市行政程序規(guī)定》、酒泉市人民政府公布的《酒泉市行政程序規(guī)定》、西安市人民政府公布的《西安市行政程序規(guī)定》、?？谑腥嗣裾嫉摹逗？谑行姓绦蛞?guī)定》中，以專門章節(jié)對行政指導(dǎo)的原則、手段、方式、類型、程序給予明確規(guī)定相比，還存在著明顯差距。

4 規(guī)范性文件中設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)

規(guī)范性文件是日常檔案行政管理中數(shù)量最大、涉及面最廣的，其間設(shè)定檔案行政指導(dǎo)規(guī)定的數(shù)量也最多，限于篇幅，這里就不做贅述。這里僅以2009年8月昆山市檔案局制定的《昆山市檔案局行政指導(dǎo)工作實(shí)施意見》和2011年8月昆明市呈貢縣檔案局制定的《昆明市呈貢縣檔案局行政指導(dǎo)工作手冊》為例，對檔案行政指導(dǎo)所涉及的主要內(nèi)容進(jìn)行梳理，以供大家學(xué)習(xí)與借鑒。

（1）檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)。法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)范性文件與法定職權(quán)范圍。

（2）檔案行政指導(dǎo)的適用。對行政相對方不正當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行規(guī)制；對自然人、法人和其他社會(huì)組織之間發(fā)生的利害沖突進(jìn)行調(diào)整；對行政相對方進(jìn)行輔助、服務(wù)、引導(dǎo)。

（3）檔案行政指導(dǎo)的特點(diǎn)。檔案行政指導(dǎo)采取非強(qiáng)制性手段和方法進(jìn)行。一般可對特定行政相對人提出建議、勸告、警示；向特定行政相對人提供輔導(dǎo)、協(xié)助；向社會(huì)或一定范圍的行政相對人發(fā)布不具有強(qiáng)制力的政策指南或者提供咨詢意見等指導(dǎo)方式。

（4）檔案行政指導(dǎo)的原則。檔案行政指導(dǎo)遵循合法性原則、合理性原則、自愿性原則、公正性原則、正當(dāng)性原則和必要性原則等。

（5）檔案行政指導(dǎo)的方式與類型。行政指導(dǎo)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類：以行政指導(dǎo)有無具體的法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)和無法律依據(jù)的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的對象是否具體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為普遍的行政指導(dǎo)和個(gè)別的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的功能差異為標(biāo)準(zhǔn)，可分為規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)和助成性行政指導(dǎo)。

（6）檔案行政指導(dǎo)的程序。

（7）檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化文書。

上述規(guī)范性文件對檔案行政指導(dǎo)的設(shè)定，不僅系統(tǒng)，而且結(jié)合了檔案行政管理機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)，在其行政管轄區(qū)內(nèi)對其管轄的檔案事務(wù)的行政指導(dǎo)進(jìn)行設(shè)定，對開展檔案行政指導(dǎo)工作有著非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和重要的借鑒意義。

5 結(jié)語

綜上所述，法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件均可以設(shè)定檔案行政指導(dǎo)，但各層級所設(shè)定的檔案行政指導(dǎo)規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)不一樣，各自的權(quán)限也不相同?？傮w上是層級越高，規(guī)范越宏觀、越概括、越原則；層級越低，規(guī)范越微觀、越具體、越詳細(xì)。我們相信，隨著檔案行政指導(dǎo)人員法制化觀念的不斷加強(qiáng)，法律素養(yǎng)的不斷提升，檔案行政指導(dǎo)將會(huì)更為廣泛地用于檔案行政管理活動(dòng)之中，在依法行政、依法治檔工作中發(fā)揮更為重要的作用。

*本文為國家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號：13BTQ068）階段成果。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4]陸偉明，周繼超.行政指導(dǎo)在行政執(zhí)法中的規(guī)范運(yùn)用[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013.149.