朱魯青（北京空間科技信息研究所）

歐洲航天局（ESA）是泛歐洲的民用航天管理機(jī)構(gòu)，由21個(gè)成員國(guó)（其中包括德國(guó)、法國(guó)、意大利、英國(guó)、西班牙、比利時(shí)、瑞士、瑞典、挪威、荷蘭、奧地利、丹麥、芬蘭、葡萄牙、愛爾蘭、盧森堡、捷克、希臘、羅馬尼亞、波蘭在內(nèi)的20個(gè)歐洲國(guó)家和作為準(zhǔn)成員國(guó)的加拿大）組成的政府間組織。歐洲航天局成立于1975年，是在當(dāng)時(shí)歐洲的兩大航天機(jī)構(gòu)—研制航天器的歐洲航天研究組織（ESRO）和研制運(yùn)載火箭的歐洲運(yùn)載開發(fā)組織（ELDO）合并的基礎(chǔ)上建立的。在歐洲航天局推動(dòng)下，歐洲作為一個(gè)整體，其大量的航天投資、強(qiáng)健的政策協(xié)調(diào)、透明的管理體制、世界級(jí)的人力資本、規(guī)模龐大的工業(yè)基礎(chǔ)使其持續(xù)成為全球頂級(jí)的航天活動(dòng)執(zhí)行者，歐洲在富創(chuàng)公司發(fā)布的全球航天競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)排名中已連續(xù)多年排名全球第二。

1 歐洲航天局在歐洲航天活動(dòng)中的作用

1975年5月30日，歐洲10個(gè)國(guó)家在巴黎開會(huì)，一致同意建立歐洲航天局，并通過(guò)了建立該局的《歐洲航天局協(xié)定》，該協(xié)定是指導(dǎo)歐洲航天局航天活動(dòng)的重要政策性文件?！稓W洲航天局協(xié)定》明確規(guī)定了其活動(dòng)范圍、成員國(guó)的權(quán)利與義務(wù)、產(chǎn)業(yè)政策等，并指出，成立歐洲航天局的目的是促進(jìn)和平利用太空，增強(qiáng)歐洲國(guó)家在航天研究與技術(shù)及其應(yīng)用領(lǐng)域的合作。

歐洲的航天計(jì)劃通常由泛歐組織，如歐洲航天局和歐盟委員會(huì)（EC）發(fā)起，但歐洲各國(guó)同時(shí)也開展獨(dú)立的航天活動(dòng)。歐洲用于航天計(jì)劃和活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)自4個(gè)不同的方面：①由歐盟（EU）管理、歐盟委員會(huì)執(zhí)行的活動(dòng)，這些活動(dòng)大多由歐洲航天局作為采購(gòu)和研發(fā)方實(shí)施；②由歐洲航天局成員國(guó)提供資金的活動(dòng)；③歐洲氣象衛(wèi)星組織（EUMETSAT）的活動(dòng)；④歐洲各國(guó)開展的、獨(dú)立于歐盟、歐洲航天局和歐洲氣象衛(wèi)星組織的活動(dòng)。除這些活動(dòng)之外，歐洲防務(wù)局（EDA）在航天活動(dòng)中也很活躍，從事衛(wèi)星通信帶寬和對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)的采購(gòu)。除歐洲防務(wù)局外，法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)還開展了大量獨(dú)立的或雙邊，或多邊合作的軍事航天計(jì)劃。

歐盟委員會(huì)、歐洲氣象衛(wèi)星組織和歐洲航天局之間的經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)

2014年歐洲航天局預(yù)算分配

歐洲氣象衛(wèi)星組織和歐盟委員會(huì)都通過(guò)歐洲航天局實(shí)施航天活動(dòng)，這兩個(gè)組織將衛(wèi)星的采購(gòu)和研發(fā)委托給歐洲航天局，而不是自己管理這些活動(dòng)。一旦發(fā)射后，歐盟委員會(huì)或歐洲氣象衛(wèi)星組織對(duì)衛(wèi)星進(jìn)行運(yùn)行管理。歐盟委員會(huì)和歐洲氣象衛(wèi)星組織在其預(yù)算中雖然包含衛(wèi)星的研發(fā)費(fèi)用，但這部分經(jīng)費(fèi)要轉(zhuǎn)移給歐洲航天局。

歐盟目前有27個(gè)成員國(guó)，它對(duì)于外空活動(dòng)的承諾和關(guān)注在不斷增加，空間方面的管轄權(quán)也在增強(qiáng)，尤其是《里斯本條約》的通過(guò)和生效，明確了歐盟作為歐洲航天政策發(fā)布方的地位。歐盟和歐洲航天局在空間領(lǐng)域的合作日益緊密，并在2007年推出了《歐洲航天政策決議》。兩者之間的合作關(guān)系，最終將有可能變成合并關(guān)系，即導(dǎo)致歐洲航天局成為歐盟的一個(gè)組成部分，歐盟作為歐洲航天政策的制定者，歐洲航天局作為歐洲航天計(jì)劃的執(zhí)行者。但由于目前雙方在政策和分配原則以及所屬成員國(guó)之間存在差異，雙方的真正融合還有待時(shí)日。

歐洲航天局的航天活動(dòng)主要側(cè)重民用航天領(lǐng)域，空間科學(xué)、空間探測(cè)及服務(wù)是歐洲航天局的核心重點(diǎn)領(lǐng)域。除了“伽利略”（Galileo）衛(wèi)星導(dǎo)航計(jì)劃和“哥白尼”[Copernicus，又稱“全球環(huán)境與安全監(jiān)測(cè)”（GMES）]計(jì)劃外，歐洲航天局的航天優(yōu)先領(lǐng)域還包括氣候數(shù)據(jù)交換、大氣層研究和災(zāi)害管理。2014年歐洲航天局的航天預(yù)算約為41億歐元，該局近3年經(jīng)費(fèi)投入最大的3個(gè)領(lǐng)域分別是對(duì)地觀測(cè)（占22.3%）、導(dǎo)航（占15.4%）以及與“阿里安”和“織女”運(yùn)載火箭相關(guān)的活動(dòng)（占15.1%）。

2 歐洲航天局的組織管理和決策機(jī)制

歐洲航天局的組織管理機(jī)構(gòu)主要包括航天局總部，7個(gè)研究、開發(fā)和應(yīng)用中心和庫(kù)魯航天發(fā)射中心。航天局總部設(shè)在法國(guó)巴黎，下設(shè)6個(gè)計(jì)劃管理部，包括運(yùn)載火箭計(jì)劃部、載人航天和微重力探索計(jì)劃部、對(duì)地觀測(cè)計(jì)劃部、通信衛(wèi)星聯(lián)合計(jì)劃部、衛(wèi)星導(dǎo)航計(jì)劃部和空間態(tài)勢(shì)感知計(jì)劃部，這6個(gè)計(jì)劃部設(shè)在各大中心內(nèi)。各大航天中心的任務(wù)與職能如下：

1）歐洲航天研究技術(shù)中心（ESTEC）。它設(shè)在荷蘭，是最大的航天中心，也是歐洲航天活動(dòng)的試驗(yàn)中心和樞紐，主要負(fù)責(zé)航天項(xiàng)目的技術(shù)準(zhǔn)備和管理活動(dòng)，并為航天局在軌衛(wèi)星、航天探索和載人航天活動(dòng)提供技術(shù)支持。

2）歐洲航天操作中心（ESOC）。它設(shè)在德國(guó)DARMSTADT市，任務(wù)是確保歐洲在軌航天器的安全可靠運(yùn)行，與部署在世界各地的地面站保持聯(lián)系，對(duì)在軌航天器實(shí)施跟蹤與測(cè)控，發(fā)送機(jī)動(dòng)變軌指令，執(zhí)行日常的系統(tǒng)監(jiān)測(cè)和對(duì)有效載荷發(fā)送各種操作指令。

3）歐洲航天研究所（ESRIN）。它設(shè)在意大利羅馬南部，是航天局的地球觀測(cè)中心，負(fù)責(zé)管理航天局和第三方地球觀測(cè)衛(wèi)星的地面接收與處理工作，管理著歐洲最大的環(huán)境數(shù)據(jù)檔案庫(kù)，協(xié)調(diào)管理遍布?xì)W洲的地面站，并與全世界的地面站運(yùn)營(yíng)商保持合作。

4）歐洲航天員中心（EAC）。它設(shè)在法國(guó)COLOGNE市，是歐洲航天員培訓(xùn)與醫(yī)學(xué)保障中心。

5）歐洲航天天文中心（ESAC）。它設(shè)在西班牙馬德里附近，是航天局所有天文和行星探測(cè)任務(wù)的科學(xué)運(yùn)行中心，負(fù)責(zé)歐洲所有天文與行星探測(cè)數(shù)據(jù)的存檔與管理，并對(duì)全世界的天文研究項(xiàng)目提供支持服務(wù)。

6）雷都中心（Redu）。位于比利時(shí)，它是航天局地面站網(wǎng)絡(luò)的一部分，負(fù)責(zé)衛(wèi)星的控制和運(yùn)行，同時(shí)也是歐洲空間氣象數(shù)據(jù)中心。

7）歐洲空間應(yīng)用和通信中心（ECSAT）。它位于英國(guó)哈維爾，支持衛(wèi)星通信、一體化應(yīng)用，氣候變化，空間技術(shù)和科學(xué)研究等活動(dòng)。

8）圭亞那航天中心（CSG）。它設(shè)在法屬圭亞那，是歐洲進(jìn)入太空的門戶，由于靠近赤道，因而是發(fā)射地球靜止軌道衛(wèi)星的理想場(chǎng)所。航天局承擔(dān)運(yùn)載火箭發(fā)射設(shè)施固定維護(hù)成本的大部分財(cái)政支出。

3 歐洲航天局的決策管理機(jī)制

歐洲航天局的最高決策管理機(jī)構(gòu)是歐洲航天局理事會(huì)。該理事會(huì)的職責(zé)是制定歐洲航天計(jì)劃，確保計(jì)劃的實(shí)施，批準(zhǔn)正在執(zhí)行或未來(lái)的航天項(xiàng)目，決定航天局可用資源的公平分配，確保為其航天活動(dòng)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。它由各成員國(guó)派駐的高級(jí)別代表組成。理事會(huì)一般性例會(huì)是每隔3個(gè)月召開一次成員國(guó)委派高級(jí)代表會(huì)議，每隔2～3年召開一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。

除了日常的管理事務(wù)外，重大的項(xiàng)目立項(xiàng)和重要的航天決策都需要在部長(zhǎng)級(jí)的理事會(huì)上討論通過(guò)。歐洲航天局對(duì)重大問(wèn)題的決策程序一般不是采取簡(jiǎn)單的少數(shù)服從多數(shù)的表決形式，而是要獲得2/3多數(shù)通過(guò)。每個(gè)成員國(guó)擁有1票表決權(quán)，每個(gè)成員國(guó)不論大小只有1票，但這一票往往具有重要的效力。當(dāng)各成員國(guó)出現(xiàn)分歧或利益沖突時(shí)，即使是少數(shù)國(guó)家的意見也不能壓制，而是采取平等協(xié)商或相互妥協(xié)的辦法，力求達(dá)成共識(shí)并一致通過(guò)。不過(guò)法國(guó)、德國(guó)、意大利和英國(guó)由于對(duì)歐洲航天局的貢獻(xiàn)最大，航天科技實(shí)力最強(qiáng)，在重大決策中如果這4個(gè)國(guó)家發(fā)生沖突，重大決策就很難通過(guò)，比如“阿里安”火箭未來(lái)發(fā)展方案就由于法國(guó)和德國(guó)的意見分歧而無(wú)法確定。

4 歐洲航天局的管理模式與政策法規(guī)分析

作為歐洲政府間的合作組織，歐洲航天局的管理模式和政策制定過(guò)程也與美國(guó)、俄羅斯和日本完全不同。

（1）兩類計(jì)劃模式和兩種投資分配計(jì)劃

歐洲航天局的航天活動(dòng)分為兩大類，一類是強(qiáng)制性計(jì)劃，另一類是選擇性計(jì)劃。強(qiáng)制性計(jì)劃是指列入一般預(yù)算和科學(xué)計(jì)劃預(yù)算的航天發(fā)展項(xiàng)目。其中包括歐洲航天局的科學(xué)衛(wèi)星、探測(cè)器、未來(lái)探索計(jì)劃的研究、先進(jìn)技術(shù)研究、共享技術(shù)投資、信息系統(tǒng)和培訓(xùn)等基本活動(dòng)。這類活動(dòng)經(jīng)費(fèi)均以各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為基礎(chǔ)按比例作出各自的貢獻(xiàn)。一般強(qiáng)制性計(jì)劃開支約占20%～30%，其余70%～80%均為選擇性計(jì)劃開支。

另一類選擇性計(jì)劃是指某些成員國(guó)共同感興趣的計(jì)劃，各成員國(guó)可以根據(jù)本國(guó)的需求或?qū)嵙Γ杂蛇x擇參加。這類計(jì)劃主要包括地球觀測(cè)衛(wèi)星、通信衛(wèi)星、導(dǎo)航衛(wèi)星和航天運(yùn)輸系統(tǒng)，以及“國(guó)際空間站”、微重力研究等國(guó)際合作項(xiàng)目。這類自由組合式的選擇性計(jì)劃，由于涉及的投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，因此投資比例既可以按各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例分?jǐn)偅部梢愿鶕?jù)不同情況選擇不同的投資比例。例如“伽利略”衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)計(jì)劃在分配投資時(shí)，德國(guó)和意大利都希望多投資取得主導(dǎo)權(quán)，最后協(xié)商妥協(xié)的結(jié)果是法國(guó)、意大利、德國(guó)、英國(guó)4國(guó)各均權(quán)準(zhǔn)17.5%，占總投入的約70%，其余30%中，西班牙占約12%，其他感興趣的國(guó)家自由選擇，按不同的投資比例參與。又如“阿里安”火箭是以法國(guó)為主，其他國(guó)家參與。

（2）歐洲航天局成員國(guó)之間的合作與歐洲以外國(guó)家的國(guó)際合作相結(jié)合

歐洲航天局的航天活動(dòng)中除了歐洲內(nèi)部國(guó)家的合作外，還有很多涉及美國(guó)、俄羅斯和其他國(guó)家的多種形式國(guó)際合作項(xiàng)目，如“國(guó)際空間站”和月球、火星等太空探索項(xiàng)目。這些項(xiàng)目中歐洲航天局承擔(dān)部分的投資分配比例通常也按選擇性計(jì)劃模式來(lái)處理。近年來(lái)，歐洲航天局通過(guò)逐步吸收非歐洲航天局成員國(guó)的歐盟國(guó)家加入歐洲航天局，使歐洲航天局逐步整合成為泛歐洲的航天執(zhí)行機(jī)構(gòu)。所有這些不同形式、靈活多樣的合作模式既能節(jié)省航天開支、減少重復(fù)浪費(fèi)，更重要的是通過(guò)歐洲航天計(jì)劃、管理和政策的一體化，逐步實(shí)現(xiàn)歐盟的航天政策和戰(zhàn)略目標(biāo)。

（3）“公平返回”原則，激勵(lì)各國(guó)投資航天的積極性

自歐洲航天局成立以來(lái)，其在航天活動(dòng)中一直采取“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的“公平返回”原則來(lái)管理航天計(jì)劃。這既是一項(xiàng)基本原則，也是一項(xiàng)有效激勵(lì)各國(guó)投資航天的政策。無(wú)論是強(qiáng)制性還是選擇性計(jì)劃，一旦各成員國(guó)明確確定本國(guó)投入歐洲航天局航天項(xiàng)目的比例之后，它所投入的每一歐元中在扣除管理等開支后，大約80%的經(jīng)費(fèi)都會(huì)按合同公平地返還給本國(guó)科研機(jī)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)界去完成。如果哪個(gè)國(guó)家投入的經(jīng)費(fèi)多，那么這個(gè)國(guó)家或它的航天產(chǎn)業(yè)界就可能主導(dǎo)這個(gè)航天項(xiàng)目，或成為主承包商。但歐盟在航天活動(dòng)中堅(jiān)持采取“公平競(jìng)爭(zhēng)”的原則（或政策）來(lái)選擇合同承包商。這兩種政策和分配原則是當(dāng)前歐洲兩大機(jī)構(gòu)在航天政策上的重大分歧。

5 歐洲航天局的未來(lái)走向

2007年5月22日，歐盟委員會(huì)和航天局各成員國(guó)負(fù)責(zé)航天活動(dòng)的部長(zhǎng)們?cè)诓剪斎麪柵e辦的第4次航天理事會(huì)上，表決通過(guò)了由歐盟與歐洲航天局共同制定的第一份《歐洲航天政策決議》文件。這份政策文件是歐盟、歐洲航天局和歐洲各國(guó)歷經(jīng)3年協(xié)商和妥協(xié)的結(jié)果。雖然在許多重大問(wèn)題上達(dá)成一致，但在某些關(guān)鍵問(wèn)題上仍未取得共識(shí)。比如未能將歐洲航天局融入歐盟委員會(huì)，以便共同協(xié)調(diào)歐洲航天計(jì)劃中政府公共財(cái)政的投資水平和投資方向。

歐盟一直希望整合全歐洲的人力、物力和財(cái)力資源，通過(guò)統(tǒng)一的航天政策、統(tǒng)一的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)去執(zhí)行統(tǒng)一的歐洲航天計(jì)劃，其中最優(yōu)先的任務(wù)是將歐洲航天局合并到歐盟中，成為它的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但從歐洲航天政策可以看出，這一美好愿望目前很難實(shí)現(xiàn)。其主要原因包括：一是歐盟缺乏“權(quán)力”，其內(nèi)部尚未形成強(qiáng)有力的決策機(jī)制；二是歐盟缺“錢”，且缺乏融資手段；三是歐洲航天局擁有多年的航天經(jīng)歷和完善的機(jī)構(gòu)與機(jī)制，遠(yuǎn)比歐盟強(qiáng)大，而且歐盟的27個(gè)成員國(guó)和航天局21個(gè)成員國(guó)中雖然大部分是重疊的，但航天局仍有一些成員國(guó)（如加拿大等）不屬于歐盟成員國(guó)，短期內(nèi)很難合二為一；四是歐盟與歐洲航天局兩大實(shí)體在航天計(jì)劃管理和投資回報(bào)原則等方面存在較大差別。如果現(xiàn)階段歐盟將歐洲航天局合并，將會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題和無(wú)法解決的矛盾。除此之外，法、德、英、意等歐洲軸心國(guó)還有各自的航天計(jì)劃（尤其是軍事航天計(jì)劃），他們的國(guó)家主權(quán)和國(guó)家利益不可能全部交給歐盟去處理。

基于上述客觀現(xiàn)實(shí)，在歐洲航天政策中采用了類似國(guó)際組織或聯(lián)合國(guó)文件中通常采用的“求同存異，各自表述”的辦法。對(duì)歐盟、歐洲航天局和各成員國(guó)的責(zé)任劃分及其作用進(jìn)行了詳細(xì)闡述。也就是說(shuō)，歐盟將作為歐洲航天的協(xié)調(diào)者，負(fù)責(zé)航天產(chǎn)品與服務(wù)需求的確定，執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)分配原則；而歐洲航天局將保持其獨(dú)立性，負(fù)責(zé)管理航天硬件產(chǎn)品研究與生產(chǎn)，執(zhí)行“公平返回”投資分配原則，它與歐盟之間不是決策者與執(zhí)行者的關(guān)系，而是作為合作伙伴參與歐盟倡導(dǎo)的“伽利略”和“哥白尼”等重大航天計(jì)劃，或作為“技術(shù)專家”協(xié)助歐盟委員會(huì)制定相關(guān)計(jì)劃或相關(guān)航天承包商的選擇與監(jiān)管等；歐洲各主要軸心國(guó)在相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，既分工又合作，負(fù)責(zé)軍事航天計(jì)劃為主要目標(biāo)的獨(dú)立航天活動(dòng)。

但歐盟與歐洲航天局雙方同意未來(lái)的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：歐盟成為歐洲航天計(jì)劃的決策機(jī)構(gòu)，而歐洲航天局將逐步演變成為歐洲航天計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。航天局將逐步吸納歐盟中的非航天局成員國(guó)，并使二者的管理體制、投資分配原則相互融為一體。