美國制裁伊朗的現(xiàn)狀、效果及影響

孫立昕

2014年2月18—21日，伊朗與六國（美、俄、英、法、中、德）在維也納進行關于全面解決核問題的首輪對話會，雙方就談判框架達成一致，并確立未來四個月的談判時間及議程。歐盟外交和安全政策高級代表阿什頓稱“這次會談確定了伊核問題最終全面協(xié)議將要涉及的所有相關問題”。 美伊在進行艱苦核談的同時，雙方在多個領域的較量依舊激烈進行，而經(jīng)濟制裁作為美國推進戰(zhàn)略目標的政治工具，日益發(fā)揮出重要作用。美國對伊朗制裁具有“全球封殺”的特點，制裁措施嚴厲，涵蓋范圍廣闊，涉及國家眾多。中國在伊朗有重要政治利益與經(jīng)濟利益，美國幾度施壓中國配合其制裁，同時伊朗也在審視中國政策。中國須在困境中對國家利益善加維護。

美國對伊朗制裁的現(xiàn)狀

自2003年伊朗核問題成為國際焦點以來，美國持續(xù)加大對伊朗的經(jīng)濟制裁力度。迄今，美國已推動聯(lián)合國安理會通過四項制裁伊朗的決議，即2006年第1737號、2007年第1747號、2008年第1803號與2010年第1929號決議。此外，美歐還出臺單邊制裁法案，并敦促日本、韓國、中國與印度跟進對伊朗制裁。

一、美國加大制裁力度，集中在能源、金融兩大關鍵領域進一步打擊伊朗

第一， 為了強化對伊朗原有制裁措施的效果，2011年12月31日，美國公布《2012財政年度國防授權(quán)法》，重點強化對伊朗中央銀行及相關銀行的金融制裁。法案第1245條規(guī)定，自2012年6月28日起，如果某個國家的金融機構(gòu)繼續(xù)通過伊朗央行從伊朗購買石油，美國就切斷該國所有金融機構(gòu)與美國銀行體系的聯(lián)系，這是美國第一次將金融制裁擴大到所有外國金融機構(gòu)，目的是切斷伊朗中央銀行與全球金融體系的聯(lián)系。根據(jù)該制裁條文，伊朗與位于比利時的國際電子銀行網(wǎng)絡“環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會”（SWIFT）的業(yè)務管道被切斷，金融業(yè)務與對外貿(mào)易遭受重創(chuàng)。

第二，2012年7月12日，美國財政部再次推出新制裁措施，將制裁范圍從金融擴展至貿(mào)易、能源和人員等多個領域。7月31日，美國總統(tǒng)奧巴馬下令對伊朗能源和石化部門采取額外制裁措施，同時還對向伊朗國家石油公司、朗蒂夫國際貿(mào)易公司和伊朗中央銀行提供物質(zhì)支持，或者向伊朗政府提供金融幫助的個人和實體實施制裁，目的是進一步深化細化制裁措施，阻撓伊朗采用其他途徑規(guī)避制裁。同時，美國要求國際社會采取實質(zhì)性措施配合其制裁，警告“任何國家要么與美國做朋友，要么與伊朗做生意”。美國不斷收緊伊朗的生存空間，使其難以利用大國矛盾從中漁利，也使其他國家更難在制裁問題上對美虛與委蛇。

第三，2013年1月2日，美國公布新財年《國防授權(quán)法》，除加強在能源、船運、造船領域的制裁外，還將限制伊朗在貴金屬、石墨、鋁、鋼鐵、冶金用煤和一些商業(yè)軟件領域的貿(mào)易，并特別規(guī)定限制易貨交易，防止伊朗規(guī)避制裁。2013年2月與5月，美國再次出臺類似制裁措施，不斷“把螺釘擰緊”。2013年11月24日，伊朗與六國在日內(nèi)瓦達成臨時協(xié)議，伊朗同意暫停部分核計劃以換取西方國家放松部分制裁。自2014年1月20日協(xié)議生效以來，西方國家放松針對伊朗能源、石化、重金屬、汽車以及航空等領域的制裁，并將逐步解凍伊朗約42億美元的海外資產(chǎn)。但是，日內(nèi)瓦會談只是邁出了全面解決伊核問題的第一步，未來核談判還存在諸多難點。

二、美國敦促相關國家加入制裁伊朗行列，加劇伊朗困境

第一，歐盟跟進美國對伊朗制裁。1996年美國出臺《伊朗制裁法》時，歐盟因經(jīng)濟利益受損而強烈反對。2005年8月，伊朗拒絕歐盟三駕馬車在核問題上的斡旋建議，即通過放棄獲取核燃料換取與歐洲加強政治和經(jīng)濟關系。在長期斡旋核問題無果的情況下，歐盟態(tài)度轉(zhuǎn)趨強硬。2010年6月聯(lián)合國安理會第1929號決議出臺后，歐盟理事會于7月26日通過進一步制裁決議，制裁內(nèi)容緊緊追隨美國6月底出臺的對伊朗制裁法案，主要內(nèi)容是禁止向伊朗能源行業(yè)提供投資、技術支持及轉(zhuǎn)讓。隨后，西班牙最大的石油巨頭雷普索爾公司、皇家荷蘭殼牌公司、法國的道達爾石油集團等歐洲能源巨頭陸續(xù)從伊朗撤出，眾多保險公司與銀行也隨之退出伊朗市場。由于許多歐洲銀行拒絕給予伊朗相關的貿(mào)易項目發(fā)放信用證，造成伊朗與歐洲貿(mào)易往來急劇下滑。2012年1月23日，歐盟確定制裁伊朗石油產(chǎn)品的具體細則及時間表，規(guī)定歐盟成員國不得再進口伊朗石油及石油產(chǎn)品，現(xiàn)有合同須在當年7月1日前完成交易。條款同時規(guī)定，凍結(jié)歐盟與伊朗中央銀行及其他國有銀行的一切交往，停止與伊朗的鉆石、黃金及其他貴金屬交易，停止向伊朗委托鑄造金屬貨幣和印制紙幣。此外，還對伊朗武裝部隊實施制裁。2012年7月1日，歐盟全面禁止成員國從伊朗進口和轉(zhuǎn)運石油，禁止為伊朗石油貿(mào)易提供融資和保險服務。歐盟進口伊朗石油約占伊朗總出口量的20%，制裁使伊朗遭受重大損失。[1]2012年12月，歐盟再次出臺“迄今最嚴厲的對伊制裁措施”，再將制裁范圍擴大到金融交易，出售船運設備和鋼鐵，以及進口天然氣等領域。

第二，其他相關國家在美國壓力下跟進對伊朗制裁。伊朗三分之二的石油銷往亞洲，2011年中國、日本、韓國和印度的購買量占伊朗石油銷售量的60%，其中中國20%，日本17%，印度16%，韓國9%。[2]在美國力促下，韓、日與印度已從2011年底開始大幅減少進口伊朗石油，從科威特、卡塔爾、伊拉克和沙特的原油進口則相應增加。根據(jù)韓國國家石油公司的數(shù)據(jù)，2012年韓國從伊朗進口的石油總量為5614.6萬桶，同比下降35.6%。日本與韓國還宣布2013年進口伊朗石油將分別減少15%與20%。[3]2012年中國從伊朗進口石油同比減少18%，從2011年的日均55萬桶降至日均45萬桶。[4]同時，從2011年下半年起，中國三大石油公司都放緩在伊朗的石油作業(yè)。中石油推遲南帕爾斯第二期天然氣田的鉆井工程，中海油撤走帕爾斯氣田的人員，中石化推遲亞德瓦蘭油田的動工日期。相關國家的措施使伊朗經(jīng)濟遭受重創(chuàng)。

美國對伊朗制裁效果顯著

聯(lián)合國安理會的四輪制裁決議都以伊朗核計劃與彈道導彈研發(fā)活動為主要制裁對象，而后美歐頒布單邊制裁法案作為補充，使制裁范圍更為廣泛，制裁效果更為顯著，對伊朗造成重大打擊。

第一，伊朗石油收入銳減，經(jīng)濟遭受重創(chuàng)。伊朗經(jīng)濟對外依賴度較高，“出口原油、進口消費品是伊朗經(jīng)濟的主要特征，是比較典型的地租經(jīng)濟國家。這種地租經(jīng)濟嚴重依賴進出口，保持經(jīng)濟獨立非常困難”，[5]因此美國制裁恰恰擊中伊朗的要害。根據(jù)國際能源署的數(shù)據(jù)，伊朗石油日出口量已從2011年底的250萬桶下降到2013年3月的125萬桶。[6]為了免受美國制裁法案的牽連，到2013年3月，已有20個國家大幅減少從伊朗石油進口。[7]石油是伊朗的經(jīng)濟命脈與外匯收入主要來源，石油收入占其全部外匯收入的85%，占政府收入的70%，石油收入銳減使伊朗經(jīng)濟處于雪上加霜的境地。[8]伊朗經(jīng)濟部長侯塞尼稱，伊朗2012年石油收入同比下降一半，西方制裁已造成“巨大影響”。

第二，貨幣里亞爾大幅貶值，并引發(fā)社會動蕩。2012年7月1日，歐盟開始停止進口伊朗石油，導致里亞爾僅在10月份就急劇貶值40%。由于里亞爾貶值程度頻創(chuàng)歷史新低，伊朗人更多用里亞爾兌換外匯或購買黃金。物價上漲、高通貨膨脹率與高失業(yè)率問題，社會既得利益者與廣大民眾貧富懸殊不斷加大，使伊朗面臨日益嚴重的社會問題?？偨y(tǒng)內(nèi)賈德將此歸咎于西方的經(jīng)濟制裁，但有伊朗政界人士、經(jīng)濟界人士與民眾認為，制裁確實損害伊朗經(jīng)濟，同時內(nèi)賈德政府的經(jīng)濟政策失當，以及治理能力不濟也是造成經(jīng)濟困境的重要因素。[9]民眾不滿導致社會動蕩，2012年10月3日，德黑蘭爆發(fā)較大規(guī)模示威活動，民眾抗議政府坐視里亞爾貶值。英國《衛(wèi)報》認為，由于西方不斷升級的制裁，伊朗已陷入20世紀80年代以來最嚴重的金融危機。

第三，制裁給伊朗對外貿(mào)易造成嚴重困難。2012年2月，美國施壓環(huán)球銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT），禁止伊朗受制裁銀行與實體利用其網(wǎng)絡進行交易，歐盟隨即跟進。SWIFT是世界最大的電子銀行系統(tǒng)，在國際金融服務市場占據(jù)壟斷地位，各國主要銀行都已加入該系統(tǒng)。SWIFT為世界200多個國家和地區(qū)的9700多家銀行、證券機構(gòu)、企業(yè)與客戶提供交易服務，世界各國幾乎每個金融機構(gòu)都通過它進行金融交易。伊朗也使用SWIFT出售石油，獲取能源發(fā)展的資金、技術與設備，以及買賣其他商品。失去SWIFT系統(tǒng)的支持，貿(mào)易無法進行，一旦發(fā)生運輸事故，保險賠償事務也將難以進行。此外，制裁還使伊朗許多對外貿(mào)易由于缺少支付程序而無法進行，伊朗不得不尋求其他金融機制、金融工具和支付渠道。2012年伊朗進出口總額約1787億美元，其中出口額1117億美元、同比下降21%，進口額670億美元、同比下降7%。[10]最高領袖哈梅內(nèi)伊等許多政要都坦承制裁造成了困境，指責西方企圖打擊伊朗經(jīng)濟，加劇伊朗政治動蕩。

第四，制裁對伊朗石油工業(yè)造成重大影響。多年的制裁造成伊朗石油生產(chǎn)設備老化，能源業(yè)發(fā)展遠遠落后于既定目標，石油生產(chǎn)和出口領域都受到損害。例如，中石油在伊朗的石油開發(fā)項目和海上氣田項目受到制裁影響，關鍵設備如天然氣壓縮機無法運進伊朗，使其項目推進速度緩慢。由于缺乏精煉設備，伊朗在大量出口石油的同時，50%的汽油消費卻需要進口來補充。伊朗曾在2007年因強制推行石油配給制引發(fā)社會動蕩。

伊朗采取反制裁措施

伊朗采取反制裁措施，穩(wěn)定經(jīng)濟和社會生活，緩解制裁造成的消極影響。

第一，運用金融手段，減輕制裁的政治影響。西方制裁的一個重要目的，就是讓伊朗民眾感受到制裁給經(jīng)濟和生活帶來的痛苦，使民眾迫使政府在核問題上讓步。為減輕消極影響，伊朗政府的一個主要對策就是實行多元化的匯率體系，即里亞爾不是可以自由兌換的貨幣，伊朗中央銀行對不同的使用者以不同的利率進行貨幣兌換，從而大幅降低制裁給低收入階層造成的沖擊，而將消極影響轉(zhuǎn)移到高收入和中等收入階層。[11]該措施減緩了經(jīng)濟因素引發(fā)社會動蕩的風險，有效維護了現(xiàn)政權(quán)的統(tǒng)治根基。

第二，提高利率，防止里亞爾進一步貶值。伊朗央行在2012年1月18日宣布禁止民眾持有外幣，要求民眾將外幣存入銀行或以官方匯率賣給銀行。1月25日，央行又宣布將各金融機構(gòu)本幣一年期存款利率從13%提高至21%，目的是抑制本幣貶值和通脹。1月26日央行再出新規(guī)，即自1月28日起，國內(nèi)所有金融機構(gòu)必須以1美元兌換1.26萬里亞爾的官方匯率買賣美元，同時告誡民眾無需囤積美元，央行完全有能力保證外匯需求。伊朗央行上述措施在一定程度上緩解了民眾對里亞爾貶值和通脹的擔憂。

第三，采取措施保護低收入階層。伊朗政府將外匯主要用于購買食品和藥品，減少對非必需品的購買。為穩(wěn)定物價，政府派出檢查人員和便衣到各大商場巡邏，打擊哄抬物價和囤積商品等非法行為，對不法商人采取罰款和吊銷執(zhí)照等措施。政府號召民眾購買國貨和減少購買進口商品和進口奢侈品，認為這是應對制裁的最佳手段。

第四，尋求新結(jié)算方式與結(jié)算通道，穩(wěn)定貿(mào)易客戶。2012年2月8日，伊朗央行與印度央行達成協(xié)議，伊朗將與印度使用盧比結(jié)算石油交易，盧比結(jié)算份額將達到印伊石油交易份額的45%，剩余部分通過印度承建伊朗基礎設施建設工程等方式結(jié)算，這是伊朗官方首次公開承認與印度的石油交易將采用盧比結(jié)算。印度一直是伊朗石油的重要買家之一，該協(xié)議使兩國央行可以避免通過第三方央行進行石油貿(mào)易結(jié)算。此外，伊朗還一度通過土耳其銀行和里拉從事轉(zhuǎn)賬業(yè)務，通過土耳其使其資金進入歐洲。

美國制裁伊朗對中國的影響

中國在伊朗有重要政治利益與經(jīng)濟利益，同時也受到美國制裁措施的波及與壓力，須在困境中做出艱難抉擇。

第一，美伊較量威脅地區(qū)安全，并危及中國能源安全。雖然解決伊核問題的堅冰已破，但伊核談判前景以及未來美伊關系走勢仍然堪憂，并牽動石油價格、世界經(jīng)濟與國際安全的敏感神經(jīng)。美國除繼續(xù)通過經(jīng)濟制裁、外交封鎖和軍事高壓等政策外，還希望利用伊民眾對社會變革與改革進步的訴求，等待時機，最終完成政權(quán)更迭的目標。伊朗魯哈尼新政府一面核談，一面在暗中加大對巴沙爾政權(quán)的支持，于2013年6月初派遣4000名革命衛(wèi)隊成員增援敘利亞，希望通過支援巴沙爾政權(quán)，打亂美國中東戰(zhàn)略的部署。據(jù)估計，2020年中國的石油消耗將高達4.5億噸，如果中國自產(chǎn)仍持續(xù)在2億噸左右，屆時中國石油對外依存度將高達60%左右，而中東作為中國最大的石油進口來源地，中東局勢的風云變幻直接關乎中國能源安全。鑒于海灣地區(qū)的動蕩局勢一直是造成國際石油供應中斷和高油價的重要因素，國際炒家也慣于利用各種突發(fā)事件從中漁利，因此加快中國石油戰(zhàn)略儲備體系的建設，降低突發(fā)事件與油價波動對能源安全的消極影響，依然是中國一項長期重任。

第二，制裁殃及中國銀行、公司與個人。美國認為制裁伊朗能否奏效，中國是重要因素。為此，美國在2010年7月1日制定《全面制裁伊朗、問責和撤資法案》，規(guī)定向伊朗出售成品油或原油加工設備（包括資金投入、輸送能源技術與設備等）超過100萬美元的公司將受到美國制裁，目的是準備對取代歐盟進入伊朗市場的中國企業(yè)采取行動。美國不斷收緊制裁的同時，其亞洲盟友日韓紛紛跟進制裁，并向美抱怨中國填補其離開伊朗市場后的利益真空。為此，美國在2012年加大對中國施壓力度，還分別于當年1月與7月制裁中國珠海振戎公司和昆侖銀行。2012年12月20日美國再制裁四家中國公司及一名個人，制裁于2013年2月5日生效。針對美國制裁，中資公司應建立自己的實時監(jiān)控機制，及時掌握美國制裁伊朗的最新動態(tài)，了解制裁法案的具體內(nèi)容，了解在伊朗的業(yè)務狀況，避免與美國的制裁法案迎頭相撞。

第三，中伊能源戰(zhàn)略合作關系受到直接影響。中國是世界上第二大石油進口國，是資源消耗大國?！吨袊鴩临Y源公報（2011年）》顯示，中國石油對外依存度高達56%以上，2011年中國石油進口量為2.54億噸，其中來自伊朗2776萬噸，占中國進口總量的10%以上。[12]伊朗是資源大國，石油儲量僅次于沙特居世界第二，天然氣儲量僅次于俄羅斯居世界第二，是世界第四大石油生產(chǎn)國，是石油輸出國組織第二大石油出口國，并扼守戰(zhàn)略要地霍爾木茲海峽，該海峽輸送的石油量占世界輸油總量的五分之一。目前中國已取代歐盟成為伊朗最大的石油貿(mào)易伙伴，伊朗則是中國第三大石油進口來源地。[13]中伊之間經(jīng)濟上的互補性使雙方建立能源戰(zhàn)略合作關系成為必然。但是，美國制裁伊朗成為影響中伊能源戰(zhàn)略合作的重要消極因素。2012年中國從伊朗進口石油減少18%，受影響程度非同一般。此外，中伊石油合作項目也受到影響。2009年7月，中石油曾與伊朗國家石油公司簽署協(xié)議，接管法國道達爾公司在南帕爾斯氣田的權(quán)益，合同價值約47億美元。由于受制裁影響，中石油最終于2012年9月撤出南帕爾斯海上氣田項目，伊方同意為中石油提供置換區(qū)塊。今后，如何在困境中維護中伊能源戰(zhàn)略合作是中國的重大課題。

（作者系中國國際問題研究所副研究員，發(fā)展中國家研究部副主任）

（責任編輯：張凱）

[1] 歐盟全面禁運伊朗石油[N]. 參考消息. 2012-07-02.

[2] 伊朗抨擊大國將石油當成政治工具[EB/OL]. （2012-03-15）[2014-04-12]. http：//www.chinanews.com/gj/2012/03-15/3747798.shtml

[3] Anthony H. Cordesman， Bryan Gold， Sam Khazai， Bradley Bosserman. U.S. and Iran Strategic Competition： Sanctions， Energy， Arms Control， and Regime Change[EB/OL]. [2013-01-22]. http：// www. csis.org/burke/reports

[4] Kenneth Katzman. Iran Sanctions， CRS Report for Congress， March 21， 2013.

[5] 牛新春. 伊朗的“經(jīng)濟圣戰(zhàn)”：一場政權(quán)保衛(wèi)戰(zhàn)[J]. 國際問題研究. 2013， 1： 96.

[6] 同[4]。

[7] 同[4]。

[8] 同[3]。

[9] Farideh Farhi. Iran's Murky Political Future[EB/OL]. [2012-10-04].http：// www. cfr.com

[10] 伊朗國家概況[EB/OL]. [2013-03-11]. http：//www. fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq

[11] Djavad Salehi-Isfahani. With Friends Like These[EB/OL]. [2012-10-12].http：// www. brookings.edu/research/opinions

[12]張文廣. 制裁伊朗導致我國伊朗油運中斷，國家可為我赴伊朗油輪提供主權(quán)擔保[N]. 經(jīng)濟參考報， 2012-11-14.

[13] 同[4]。