漢斯 ? 康克樂伍斯基

國際社會(huì)保障發(fā)展新趨勢(shì)

漢斯 ? 康克樂伍斯基

社會(huì)保障

是全面的、積極主動(dòng)和預(yù)防性的方法

是以權(quán)利為基礎(chǔ)的治理方法

是一種投資而不是成本

如果用一個(gè)詞來總結(jié)社會(huì)保障在過去幾年中所處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境，那就是“危機(jī)”，如今危機(jī)已經(jīng)發(fā)展成更長(zhǎng)期和更持久的全球性危機(jī)。面對(duì)持續(xù)衰退或放緩的經(jīng)濟(jì)以及對(duì)就業(yè)和政府財(cái)政不利的影響，各國均以創(chuàng)新來應(yīng)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的挑戰(zhàn)。

具體措施有：開展靈活、精益管理滿足不斷增長(zhǎng)的社會(huì)保障需求；加強(qiáng)和其他利益相關(guān)者協(xié)調(diào)與合作；量身定制、因地制宜應(yīng)對(duì)各種情況；注重主動(dòng)和預(yù)防性的措施，預(yù)測(cè)未來發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)施適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施減少極端結(jié)果并減輕風(fēng)險(xiǎn)；在不斷增長(zhǎng)的資金壓力下更有效率和成效地進(jìn)行管理，包括社會(huì)保障儲(chǔ)備基金管理和征繳管理；充分利用媒體進(jìn)行文化傳播和信息交流；通過一系列量身定制的措施，如提高參與性、簡(jiǎn)化程序、利用智能信息和通信技術(shù)以及不同機(jī)構(gòu)之間更多的協(xié)調(diào)努力擴(kuò)大困難群體的覆蓋面等。

總的來看，近年來的社會(huì)保障的發(fā)展呈現(xiàn)出以下趨勢(shì)：

首先，短期壓力加速了長(zhǎng)期挑戰(zhàn)的調(diào)整

雖然目前各國有很多專注于短期的措施，但這些措施都需要與社會(huì)保障長(zhǎng)期目標(biāo)相一致。同時(shí)，改革的實(shí)例也說明，在困難的時(shí)候也許更容易設(shè)置長(zhǎng)期可持續(xù)性制度，在危機(jī)中，解決這些長(zhǎng)期挑戰(zhàn)的改革措施紛紛加快。除提高退休年齡之外，其他包括申請(qǐng)資格變動(dòng)、提前退休改革、資金變化和更靈活的退休政策等措施也都相繼出臺(tái)。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)也越來越多地與其他利益相關(guān)者合作，以確保這些政策以連貫和協(xié)調(diào)的方式推出。

其次，擴(kuò)大窮人和弱勢(shì)群體的覆蓋面成為國際新趨勢(shì)

2012年，第101屆國際勞工大會(huì)通過有關(guān)國家社會(huì)保障底線的倡議。這個(gè)倡議是更高水平社會(huì)保障的國家戰(zhàn)略的一部分，反映了全球的政治承諾發(fā)展目標(biāo)，擴(kuò)大對(duì)缺乏社會(huì)保障、脆弱的和難以覆蓋群體的保障，主要包括個(gè)體戶、從事農(nóng)村和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)人員、移民和他們的家庭。同時(shí)，覆蓋面的縱向擴(kuò)大提供了更多社會(huì)保障分支項(xiàng)目和更充分的福利。比如毛里求斯對(duì)私營部門失業(yè)人員實(shí)施過渡性失業(yè)救濟(jì)金，增加了社會(huì)保障覆蓋的全面性；南非建立了國家醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃等。

現(xiàn)階段社會(huì)保障覆蓋面擴(kuò)大的主要目標(biāo)：一是全民醫(yī)療保險(xiǎn)。由于全民醫(yī)療保險(xiǎn)是越來越多的國際政治優(yōu)先事項(xiàng)，因此，世界各國都致力于實(shí)行全民醫(yī)療保險(xiǎn)。甚至于較小的國家，如馬爾代夫共和國也實(shí)行了全民醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃。二是扶貧和支持弱勢(shì)群體。歐洲的社會(huì)保障扶貧作用只是相對(duì)意義。在近一段時(shí)間，許多歐洲的福利國家制度繼續(xù)發(fā)揮更大的“減震器”的作用，不只是減輕貧困，也是為了防止更大規(guī)模的失業(yè)，促進(jìn)就業(yè)，減輕收入損失。歐洲之外社會(huì)保障的一個(gè)持續(xù)趨勢(shì)是減輕極端貧困和為弱勢(shì)群體提供支持，為滿足窮人和弱勢(shì)群體社會(huì)保障的需要，普遍的做法是利用現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。另外一個(gè)重要的策略，是針對(duì)特定的個(gè)體戶或外來務(wù)工人員創(chuàng)造新的、量身定制的繳費(fèi)計(jì)劃。另外，多國之間簽訂了雙邊和多邊協(xié)定，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)外來務(wù)工人員和他們家屬的保護(hù)。

持續(xù)擴(kuò)面也帶來了資金挑戰(zhàn)，高失業(yè)率，工資收入停滯不前，高水平的非正規(guī)就業(yè)，社保基金投資收益的波動(dòng)，枯竭的社?；饍?chǔ)備和日益加劇的人口老齡化等問題，都對(duì)社會(huì)保障資金產(chǎn)生負(fù)面影響，繳費(fèi)計(jì)劃尤其如此。

目前覆蓋弱勢(shì)群體是依靠稅收資助，需要增加公共預(yù)算的成本，那么所面臨的“財(cái)政空間”，無論現(xiàn)在和未來，都需要政治干預(yù)和保護(hù)。

第三，通過主動(dòng)和預(yù)防性的方法加強(qiáng)社會(huì)保障在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

主動(dòng)和預(yù)防性的社會(huì)保障方法用來支持醫(yī)療和就業(yè)的實(shí)例越來越多地被證實(shí)。它不僅應(yīng)用于社會(huì)保障提供的服務(wù)類型，而且也應(yīng)用于繳費(fèi)管理、勞動(dòng)力市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。

現(xiàn)今，人們普遍同意，如果社會(huì)保障計(jì)劃早期介入，而不是以后干預(yù)，可以更積極地緩解下行風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模和持續(xù)時(shí)間，可以幫助防止某些風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)幫助解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等以及提高社會(huì)和經(jīng)濟(jì)包容性。由于這種干預(yù)減少醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，因此它們也越來越多地受到青睞。

一個(gè)更重要的方面是社會(huì)保障機(jī)構(gòu)把主動(dòng)和預(yù)防性的方法作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的操作指南，可以提高其管理的水平和改善提供的福利和服務(wù)，以及增強(qiáng)工作人員的能力。應(yīng)用這種方法可以更有效率地、創(chuàng)新性地使用資源，不僅保證資金的可持續(xù)性，而且能夠滿足公眾對(duì)福利和服務(wù)不斷增長(zhǎng)的期望。

關(guān)注主動(dòng)和預(yù)防性的方法，可以讓潛在社會(huì)保障計(jì)劃的受益人盡可能減少其社會(huì)保障福利的使用。這種期望可以看作減少開支的一種手段，也可看作是支持社會(huì)保障財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展或保持支付能力，促進(jìn)整合計(jì)劃的一種方式。

主動(dòng)和預(yù)防性的趨勢(shì)正日益擴(kuò)大和發(fā)展，并正應(yīng)用于更多社會(huì)保障項(xiàng)目和所有地區(qū)。這種方法已成為解決工傷、醫(yī)療、殘疾和失業(yè)等計(jì)劃面臨挑戰(zhàn)時(shí)的一種措施，越來越多的社會(huì)保障主管部門成為積極主動(dòng)的行動(dòng)者。擴(kuò)大積極主動(dòng)和預(yù)防性的方法，可以實(shí)現(xiàn)其他保障項(xiàng)目的政策目標(biāo)，如提高退休年齡的養(yǎng)老金計(jì)劃，通過這種循序漸進(jìn)的主動(dòng)和預(yù)防性方法，加強(qiáng)了社會(huì)保障在人的投資以及社會(huì)包容性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

第四，需要高效能的管理，少花錢多辦事，辦好事

面對(duì)著不斷增長(zhǎng)的需求和資源萎縮的雙重挑戰(zhàn)，多國的社會(huì)保障行政部門積極改進(jìn)工作方式和方法，追求良好的治理和高性能的管理。近期全球發(fā)展趨勢(shì)表明，在運(yùn)用信息和通信技術(shù)基礎(chǔ)上，采用改進(jìn)管理方法和適當(dāng)改進(jìn)社會(huì)保障制度的雙管齊下的方法，提高了社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理的效能，滿足了公眾對(duì)計(jì)劃管理和行政管理的期望。

通過機(jī)構(gòu)改革和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)和整合，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，不僅對(duì)社會(huì)保障計(jì)劃和服務(wù)產(chǎn)生了積極的影響，同時(shí)還能提高社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的行政效能和效率。

在運(yùn)用信息和通信技術(shù)將機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)者連接起來的基礎(chǔ)上，可以建立起全面的、具備原先不同組織部門各項(xiàng)職能的、新的整合型社會(huì)職能部門。整合的方法目前應(yīng)用在不同的社會(huì)保障領(lǐng)域，尤其是有共同的客戶和利益相關(guān)者的領(lǐng)域，如整合現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃的多個(gè)機(jī)構(gòu)。整合措施連接不同機(jī)構(gòu)，執(zhí)行不同的操作，更有效地保證社會(huì)保障組織實(shí)施持續(xù)關(guān)聯(lián)交易。

整合系統(tǒng)的發(fā)展必然導(dǎo)致綜合信息系統(tǒng)的發(fā)展。這樣的公共信息系統(tǒng)確保了所有受益人信息的可獲得性和質(zhì)量。法國最近實(shí)施了一個(gè)共同的信息系統(tǒng)協(xié)調(diào)國家和地區(qū)之間的社會(huì)保障實(shí)體。該系統(tǒng)的社會(huì)保障記錄從2010年開始運(yùn)作，提供了近75萬份與法國的社會(huì)保障制度相關(guān)的人員的情況。

除整合以外，目前社會(huì)保障發(fā)展的另一個(gè)趨勢(shì)是協(xié)調(diào)不同國家的跨境機(jī)構(gòu)。密切聯(lián)合起來用國際程序覆蓋外來務(wù)工人員的社會(huì)保障協(xié)議。這些協(xié)議通過有關(guān)國家間社會(huì)保障數(shù)據(jù)的交換得以有效實(shí)施。如美洲南方共同市場(chǎng)國家之間的雙邊協(xié)議、歐盟的社會(huì)保障電子交換（EESSI）系統(tǒng)，都有效保證了跨境間協(xié)議的實(shí)施操作。

提高服務(wù)質(zhì)量、改善服務(wù)遞送質(zhì)量也是全球社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的一個(gè)優(yōu)先目標(biāo)。這方面，基于網(wǎng)絡(luò)的通信、電子商務(wù)服務(wù)起到了至關(guān)重要的作用。引進(jìn)和使用的移動(dòng)設(shè)備和短消息服務(wù)是革命性的提供社會(huì)保障服務(wù)。這些新的“高科技，高觸感”的服務(wù)方式使用更低的成本響應(yīng)個(gè)性化需要并幾乎是瞬間完成。

雖然根據(jù)國家的具體情況，機(jī)構(gòu)遵循的方法是多種多樣的，但總的目標(biāo)是使服務(wù)更貼近個(gè)人，越來越容易操作。比如更新個(gè)人資料或初始化申請(qǐng)，幾年前，還只能由社會(huì)保障工作人員與參保對(duì)象執(zhí)行面對(duì)面的操作，現(xiàn)在則有了新的變化。

移動(dòng)通信技術(shù)的使用構(gòu)成又一個(gè)顯著的趨勢(shì)。它克服了地理隔離、有限的基礎(chǔ)設(shè)施配套傳統(tǒng)和傳統(tǒng)銀行交易的高成本，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)與手機(jī)供應(yīng)商合作就可以實(shí)現(xiàn)用手機(jī)繳納保費(fèi)和信息查詢等服務(wù)。同時(shí)又可以提高社會(huì)保障工作人員的辦事能力和促進(jìn)機(jī)構(gòu)決策的效率。墨西哥國家雇員的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)研究所開發(fā)了一種控制面板，使監(jiān)控和管理通過使用移動(dòng)技術(shù)，主要決策者實(shí)時(shí)在線就能夠識(shí)別問題，并立即采取行動(dòng)來解決這些問題。

第五，社保部門的角色正在轉(zhuǎn)換

自2010年以來，在新西蘭和中國的毀滅性地震、日本的超地震和海嘯等自然災(zāi)害中，全球相繼出臺(tái)了200個(gè)不同的社會(huì)保障措施，包括部署增加受影響地區(qū)醫(yī)務(wù)人員的數(shù)量，為失去醫(yī)療保險(xiǎn)卡人員提供醫(yī)療用品，為受影響人員發(fā)放特別失業(yè)保險(xiǎn)金，審查和加強(qiáng)職業(yè)安全措施等?？傊鐣?huì)保障行政部門在對(duì)公眾產(chǎn)生積極影響和增加社會(huì)凝聚力方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

目前，各國社會(huì)保障主管部門正從政策的主要實(shí)施者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障政策改進(jìn)的驅(qū)動(dòng)者和新政的推動(dòng)者。隨著越來越多的達(dá)成為所有人提供足夠社會(huì)保障的政治共識(shí)，社會(huì)保障的形式和范圍模式都在進(jìn)行著轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換為對(duì)社會(huì)保障的一種更全面的看法。社會(huì)保障是全面的、積極主動(dòng)和預(yù)防性的方法，是以權(quán)利為基礎(chǔ)的治理方法，是一種投資而不是成本。

[作者系國際和社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）秘書長(zhǎng)，本文是根據(jù)作者在國際和社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）第31屆全球大會(huì)開幕式致辭演講編輯整理。]