郭宇多

（哈爾濱商業(yè)大學，黑龍江哈爾濱150025）

【區(qū)域經(jīng)濟】

黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策優(yōu)化分析

郭宇多

（哈爾濱商業(yè)大學，黑龍江哈爾濱150025）

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開政策的支持，近年來黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策不斷完善，同時也存在政策制定不夠全面，政策執(zhí)行及監(jiān)管不到位，政策評估體系不完善等問題，提出優(yōu)化支持政策結(jié)構(gòu)、加強政策執(zhí)行監(jiān)管力度、完善政策評估體系等措施，從而實現(xiàn)黑龍江省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

黑龍江??；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；支持政策

一、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策的涵義及特征

1.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的涵義及特征

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念是20世紀70年代后提出的，各國學者隨后也從各種角度對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進行定義。本文對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的界定如下：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以創(chuàng)新為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，以食品安全為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本目的，是一種以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展為理念，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織形式為紐帶的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形式，其發(fā)展離不開政策的大力支持，具體體現(xiàn)在具有完善的相關產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)產(chǎn)品市場體系［1］。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比較，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特征主要表現(xiàn)在生產(chǎn)過程的機械化、生產(chǎn)科技現(xiàn)代化、生產(chǎn)條件現(xiàn)代化、勞動者智能化、生產(chǎn)經(jīng)營一體化五個方面。

2.農(nóng)業(yè)支持政策的涵義及特征

由于自身的弱質(zhì)性，農(nóng)業(yè)需要政府的大力支持與保護，因此農(nóng)業(yè)科技支持政策在農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中也是必不可少的。經(jīng)濟學家舒爾茨認為，只有從政策上鼓勵對農(nóng)業(yè)人力資本的投資，重視對農(nóng)業(yè)技術改進的支持，才能促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。廣大學者對農(nóng)業(yè)支持政策進行了廣義與狹義的劃分，狹義上的農(nóng)業(yè)支持政策是指政府在農(nóng)業(yè)科技、水利、環(huán)保、基礎設施、教育等公共品供給方面的財政投資政策，其目的在于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；廣義上的農(nóng)業(yè)支持政策是指以農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，保證國民經(jīng)濟正常運行的農(nóng)業(yè)基礎，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給以及農(nóng)民收入和利益穩(wěn)步提高，保證生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)等為出發(fā)點的，以政府為主體所實行的一系列支持農(nóng)業(yè)的政策、措施的總稱［2］。相對于一般政策，農(nóng)業(yè)支持政策的主要特征則是作用范圍和功能定位較明確，作用對象具有較強針對性。

二、黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持政策及存在的問題

農(nóng)業(yè)支持政策對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有關鍵的作用，尤其是作為農(nóng)業(yè)大省的黑龍江省農(nóng)業(yè)支持政策更是必不可少。本文根據(jù)政策頒布主體的不同，將黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策分為兩大類，即中央層面頒布的農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策（歷年中央一號文件）以及黑龍江省頒布農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策。

1.國家農(nóng)業(yè)支持政策

中共中央每年發(fā)的第一份文件即中央一號文件，中央一號文件在我國全年工作的安排和實施過程中起著指導性的作用。中共中央于1982年首次發(fā)布中央一號文件，2004-2014年中央連續(xù)11年發(fā)布了以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件。

表1 2004—2014年中央一號文件具體內(nèi)容

2010加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度和進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎若干意見2011加快水利改革發(fā)展的決定2012加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力若干意見2013加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力若干意見2014深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見

根據(jù)表1可知，2004-2014年中央一號文件都與農(nóng)業(yè)相關，其中2005、2007、2008、2009、2010、2012、2013、2014這8年的中央一號文件內(nèi)容與農(nóng)業(yè)直接相關，2011年“加快水利改革發(fā)展的決定”雖然沒有直接涉及到農(nóng)業(yè)問題，但也間接地從政策上支持了農(nóng)業(yè)基礎設施的建設；2012-2014年連續(xù)三年的中央一號文件的內(nèi)容都與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)緊密相關，其中2012年的中央一號文件首次提出有關推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的相關內(nèi)容，2013年和2014年的中央一號文件則直接提出要加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，這對促進我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)發(fā)展有著直接的影響。隨著歷年中央一號文件的頒布與實施，逐漸在全國范圍內(nèi)形成了一個影響力深、覆蓋面廣的農(nóng)業(yè)政策支持體系，為各地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)提供了強有力的政策保障。

2.黑龍江省的農(nóng)業(yè)支持政策

作為農(nóng)業(yè)大省，黑龍江省在執(zhí)行中央一號文件的有關決議之外，同時根據(jù)本省農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況，制定相關的農(nóng)業(yè)政策法規(guī)。省級層面的農(nóng)業(yè)支持政策主要包括財政政策、科技政策、公共政策等。以財政政策為例，2004年黑龍江省頒布了全部免征農(nóng)業(yè)稅方案和按照中央一號文件精神出臺了一系列扶持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的重大舉措。在對農(nóng)民進行糧食直補以外，黑龍江省還在良種補貼、農(nóng)機建設、綠色食品開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣等方面予以大額資金支持；在農(nóng)機補貼政策方面，黑龍江省在2004年開始實施了農(nóng)機具購置補貼，補貼的資金量和覆蓋范圍也在逐年增大，這直接推進了黑龍江省實現(xiàn)農(nóng)業(yè)作業(yè)機械化規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級；2013年，黑龍江省在龍江縣、鐵力市、綏化市北林區(qū)以及鶴崗市東山區(qū)4個市區(qū)試點實施農(nóng)機購置補貼新機制，這一機制將過去的“農(nóng)民差價購機、由省級結(jié)算、補貼給農(nóng)機生產(chǎn)企業(yè)”的補貼方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭珒r購機、縣級結(jié)算、直補到卡”，實現(xiàn)了農(nóng)民直接得到農(nóng)機購置補貼。2014年2月，黑龍江省出臺《黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗涉農(nóng)整合資金使用管理辦法》，在遵循相關法律法規(guī)的前提下，由省政府在納入整合范圍的中央及省級安排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類、農(nóng)村社會發(fā)展類、扶貧開發(fā)類三大類資金內(nèi)部，根據(jù)任務需求、適當調(diào)劑、統(tǒng)籌使用，最終實現(xiàn)黑龍江省涉農(nóng)資金的科學合理使用，這是黑龍江省政府首次制定有關涉農(nóng)資金使用的重大政策。

3.農(nóng)業(yè)支持政策實施中存在的主要問題

（1）政策制定不全面

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，中央和地方都陸續(xù)出臺了相應的政策，但根據(jù)黑龍江省現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持政策現(xiàn)狀不難看出，這些支持政策內(nèi)容主要是圍繞著農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)科技這幾項內(nèi)容，隨著黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的完善程度不斷加強，各級政府卻未能根據(jù)黑龍江省的實際情況擴大農(nóng)業(yè)支持政策的針對性，如農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低、現(xiàn)有耕地土壤營養(yǎng)流失等問題，都缺乏具體的政策加以解決。

（2）政策執(zhí)行及監(jiān)管不到位

制定農(nóng)業(yè)支持政策的最終目的是讓農(nóng)業(yè)發(fā)展并為農(nóng)民謀利，但是在政策執(zhí)行過程中，往往存在著一定程度的偏差。以農(nóng)業(yè)財政支持為例，隨著糧食補貼、良種補貼、農(nóng)機購買補貼等一系列補貼政策的出臺，黑龍江省對于農(nóng)業(yè)的財政支持金額在逐年加大，但在農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行過程中存在著擠占挪用等現(xiàn)象，其原因是和其他政府投資項目比較，農(nóng)業(yè)項目的回報率相對較低［3］。造成以上現(xiàn)象的另一主要原因就是在農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行過程中缺乏相應的監(jiān)管。由于監(jiān)管不到位，往往使一些惠農(nóng)政策變成“兩張皮”，有的甚至成為了一紙空文。

（3）政策評估體系不完善

現(xiàn)階段黑龍江省已有一系列的農(nóng)業(yè)支持政策，要了解政策的落實情況，就必須擁有科學完整的政策評估體系。黑龍江省在制定地方層面的農(nóng)業(yè)支持政策時采用的是一種“自上而下”的方式，這種方式使農(nóng)民的訴求難以得到關注，因此政策到執(zhí)行階段就很難激起農(nóng)民的積極性，最終導致政策的預期目標與現(xiàn)實結(jié)果存在落差［4］。主要原因就是在對相關政策進行評估時缺少對相關利益人群（農(nóng)民）滿意度的調(diào)查，這種不完善的農(nóng)業(yè)評估體系是政策評估效果出現(xiàn)偏差的原因之一。

三、優(yōu)化黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策的建議

1.優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)

目前黑龍江省現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)基礎設施已相對完善，四項補貼（種糧直補、農(nóng)機具購置補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼）也從“暗補”走向“直補”，因此黑龍江省應加快制定與農(nóng)業(yè)科技、教育、衛(wèi)生等方面相關的公共政策，提高農(nóng)產(chǎn)品科技含量和競爭力，制定相關的農(nóng)業(yè)人才政策，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供人才保障。通過優(yōu)化支持政策結(jié)構(gòu)，增大政策支持的覆蓋面，全方位促進黑龍江省農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

2.加大政策執(zhí)行監(jiān)管力度農(nóng)業(yè)政策的效果不僅與農(nóng)業(yè)政策的質(zhì)量相關，更與農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行相關。如果在政策執(zhí)行過程中監(jiān)管不力，也會使支持政策的效果降低，因此地方政府在執(zhí)行農(nóng)業(yè)支持政策的過程中，有必要引進第三方對執(zhí)行部門和廣大農(nóng)民進行監(jiān)督：如惠農(nóng)的財政政策在執(zhí)行過程中，就可以引進專業(yè)的審計部門對農(nóng)業(yè)資金的使用進行監(jiān)督；如農(nóng)技推廣政策在執(zhí)行過程中，則可以直接由當?shù)剞r(nóng)民反饋資料是否到位、課程是否安排等工作落實的實際情況。

3.完善政策評估體系

公共政策評估的結(jié)果往往取決于公共政策評估主體的選擇。在對農(nóng)業(yè)支持政策進行評估時，有必要使評估主體多元化，使內(nèi)部評估（政府）與外部評估相結(jié)合，使不同的政策評估主體相互監(jiān)督并彌補各自的不足，從而保證公共政策評估的公正性和科學性。培育獨立的第三方評估機構(gòu)也是完善政策評估體系的方法之一，獨立的第三方機構(gòu)在保證組織獨立性的同時，還能通過專業(yè)的知識來制定科學的政策評估指標，從而使政策評估反映農(nóng)業(yè)支持政策的實際效果。

［1］王煒.黑龍江省發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策支持研究［D］.哈爾濱商業(yè)大學，2011.

［2］徐毅.歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革與績效研究［D］.武漢：武漢大學，2012.

［3］徐向真，陳文慧.公共政策與我國農(nóng)業(yè)政策審計研究［J］.華南農(nóng)業(yè)大學學報，2014（2）.

［4］呂曉英，李先德.美國農(nóng)業(yè)政策支持水平及改革走向［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2014（2）.

（責任編輯：梁宏偉）

F327

A

2095－3283（2014）09－0088－03

郭宇多（1989－），女，漢族，湖北人，碩士研究生，研究方向：公共管理。

教育部人文社科項目（項目編號：13YJC790147）、教育部人文社科項目（項目編號：13YJC630099）和2013年哈爾濱商業(yè)大學研究生創(chuàng)新科研項目（項目編號：YJSCX2013－247HSD）的階段性成果。