郭鐵++羅燕

5月28日清晨，莊永（化名）如往常一樣開始打理他的包子鋪。狹小的店面里，墻面懸掛的營業(yè)執(zhí)照上依舊加蓋著舟山市工商局的紅色鋼印，小店需要接受的工商、衛(wèi)生檢查一項也沒減少。唯一不同的是，前來抽查的執(zhí)法人員已統(tǒng)一來自一個新的部門——舟山市市場監(jiān)督管理局（下簡稱“市場監(jiān)管局”）。

浙江省舟山市市場監(jiān)管局于2013年10月28日正式掛牌。剛剛履新不到一年的舟山市市場監(jiān)督管理局局長陳麟將舟山的改革形容為“不但要將幾個雞蛋放在一個碗里，還要將雞蛋打碎再攪一攪”。舟山并不是在原有的食藥局的基礎(chǔ)上融合工商、質(zhì)監(jiān)等部門的食品監(jiān)管職能，而是選擇工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局“三局合一”的大市場監(jiān)管改革模式。

四塊牌子七名副局

“市里要求我們在一個多月的時間里拿出機(jī)構(gòu)重組后的三定方案，時間緊，任務(wù)重，很多事情來不及準(zhǔn)備，連找個集中辦公的地點都難?！敝凵绞惺袌霰O(jiān)督管理局副局長王富?；貞浾f。

2013年8月21日上午，浙江舟山市舉行群島新區(qū)創(chuàng)新行政體制工作動員大會，新區(qū)行政體制改革正式啟動。根據(jù)舟山新區(qū)黨工委、管委會和舟山市委、市政府部署，要求于9月底之前基本完成改革的主要工作。

相比舟山，浙江境內(nèi)其余十個地市均采用了“兩局合一”的模式，即工商局和食藥監(jiān)管局合一，并承接質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的食品監(jiān)管相關(guān)職能。舟山為何選擇三局合一？

王富海認(rèn)為，大市場監(jiān)管是國家層面一直倡導(dǎo)的改革方向，而另一個大的方向是，食藥監(jiān)管力量在不斷加強。 “三局職能互補，能夠體現(xiàn)這兩個大的改革方向。同時，在舟山改革之前，廣東深圳已有過類似試驗，受此啟發(fā)，舟山結(jié)合自身實際采用了三局合一的模式?！?/p>

他所提及的舟山本地實際，指的是其原工商局內(nèi)部具有完整的基層組織網(wǎng)絡(luò)體系；質(zhì)監(jiān)局具有較強的檢驗、檢測技術(shù)支撐能力；而食藥監(jiān)管這一塊則以綜合協(xié)調(diào)的職能見長，但人員較少、專業(yè)性強、工作壓力大，經(jīng)常需要牽頭協(xié)調(diào)其他部門的力量和技術(shù)。

歷經(jīng)近一個月的準(zhǔn)備后，9月27日，舟山市市場監(jiān)督管理局宣告成立。舟山市原質(zhì)監(jiān)局的辦公樓改為舟山市市場監(jiān)管的主要辦公地點。在其辦公樓大門口，掛著“舟山市市場監(jiān)督管理局”的牌子，而樓門口的墻壁上，則加掛了四塊牌子，分別為舟山市工商市行政管理局、舟山市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、舟山市食品藥品監(jiān)督管理局、舟山市食品安全委員會辦公室。

“這五塊牌子都是一套人馬?！蓖醺缓８嬖V《民生周刊》記者。

三局已經(jīng)融合，為何還要加掛原職能部門的牌子？王富海解釋稱，這是出于“對外”和“對上”的考慮。“對上，浙江省級層面三個部門還都存在；對外，則存在其他省市是否認(rèn)同市場監(jiān)督管理局的情況。原來部門的牌子使用得很少，我們現(xiàn)在的思路是能用市場監(jiān)管局的名字就用市場監(jiān)管局，但有時實在避不開，需要用原部門的牌子適當(dāng)補救?！?/p>

根據(jù)王富海提供的數(shù)據(jù)，改革后，舟山市原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)管三局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少了21.4%，總行政編制也相應(yīng)縮減了17.2%。查看新市場監(jiān)管局的領(lǐng)導(dǎo)班子構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，陳麟任市場監(jiān)管黨委書記、局長，并兼任舟山市工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局局長。

此外，重組后的舟山市市場監(jiān)管局，目前共有7位副局長，從目前側(cè)重的工作內(nèi)容來看，可以看出改組前其所在的市局部門。

王富海坦言，為了穩(wěn)定人心及不影響業(yè)務(wù)工作，舟山市場監(jiān)管體制改革并未牽扯到個人利益，即三局原有人員的數(shù)量及職級均未發(fā)生變動，人員也未有裁剪，合并后減少的編制實為原三局內(nèi)部的空編制。

反映在具體職務(wù)上，王富海原為舟山市質(zhì)監(jiān)局副局長，主管產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。三局合并后，他的分管增加了企業(yè)信用管理；原市食藥監(jiān)局副局長柴正其分管食品綜合協(xié)調(diào)處（監(jiān)督檢查處、應(yīng)急管理處）、食品生產(chǎn)流通監(jiān)督管理處、餐飲食品監(jiān)督管理處；原本在舟山市食藥監(jiān)局擔(dān)任稽查處處長的鮑艷，如今的身份已變?yōu)橹凵绞惺袌霰O(jiān)督管理局稽查支隊食品藥品稽查處處長。

“我是業(yè)務(wù)出身，三局合并后也需要業(yè)務(wù)人員，所以沒什么好擔(dān)心的?！闭劦礁慕M之初的心情時，鮑艷認(rèn)為稽查支隊上下人心并未有大的浮動。

在三局合一前的2013年8月19日，《舟山群島新區(qū)行政體制改革方案》獲得了浙江省委、省政府的批復(fù)，舟山三局合一改革隨即成為該市行政體制改革的一部分。

為順利推進(jìn)體制改革，此次改革涉及的舟山市財政局、農(nóng)林與漁農(nóng)村委員會、旅游委、文化廣電新聞出版局等單位，其改組后的一把手均從其他部門調(diào)任，改革涉及到的原職能部門一把手均未出任新部門一把手。

根《民生周刊》記者了解，舟山市原質(zhì)監(jiān)局局長嚴(yán)國強在短暫擔(dān)任市場監(jiān)督管理局副書記、副局長兼質(zhì)監(jiān)局局長后，于今年3月份調(diào)任舟山市供銷社擔(dān)任社長；原食藥監(jiān)局局長周志軍目前已退居二線，從事相關(guān)調(diào)研工作；原工商局局長蔣海峰 “個人申請?zhí)崆巴诵荨薄?/p>

舟山市市場監(jiān)管局一位內(nèi)部人士認(rèn)為，舟山市原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局一把手去留問題的“有效”解決，確實加快推進(jìn)了三局融合速度。

而針對舟山市市場監(jiān)管局目前的人員結(jié)構(gòu)，王富海認(rèn)為副局長和中層的數(shù)量依然有減的空間，領(lǐng)導(dǎo)多、處室多并不利于工作的協(xié)調(diào)?！爸饕菚r間太短，也無可參照的案例，機(jī)構(gòu)調(diào)整還在進(jìn)行?！?/p>

一人頂三人用

在舟山市政府行政審批辦事大廳可以看到，原本辦理企業(yè)注冊登記、組織機(jī)構(gòu)代碼、食品藥品許可等業(yè)務(wù)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門窗口已統(tǒng)一換成了市場監(jiān)督管理局的牌子。

而在具體執(zhí)法過程中，工作人員也統(tǒng)一以市場監(jiān)督管理局的名義進(jìn)行執(zhí)法。據(jù)舟山市市場監(jiān)管局提供的數(shù)據(jù)，目前舟山市市場監(jiān)管局工作人員的業(yè)務(wù)交叉率約為54.4%，舟山市、縣（區(qū)、功能區(qū)）二級均已建立市場監(jiān)督管理局（分局），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級設(shè)置了23個市場監(jiān)督管理所。

徐宏朝是舟山市市場監(jiān)督管理局普陀朱家尖分局（所）局長，機(jī)構(gòu)融合前，他曾在沈家門工商所工作。在接受《民生周刊》記者采訪時，他還穿著工商局的執(zhí)法制服。endprint

“聽到三局合一的消息后，基層第一個反應(yīng)就是工作怎么做，因為工作量大了。”徐宏朝說。去年9月份，舟山在原基層工商所的基礎(chǔ)上組建市場監(jiān)管所，率先將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)職能融合，徐宏朝負(fù)責(zé)的事項一下子從原來的工商行政管理擴(kuò)展到了餐飲、特種設(shè)備、醫(yī)療器械、食品藥品質(zhì)量監(jiān)管等工作。

朱家尖分局目前有17名工作人員，其中包括8名工勤人員。與此相對，朱家尖地區(qū)目前共有1575家企業(yè)及個體戶，其中食品流通企業(yè)有400余家，餐飲服務(wù)業(yè)有237家。這意味著朱家尖分局平均每名工作人員需要應(yīng)對近百家企業(yè)。

今年4月份，原本屬于衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的餐飲食品安全監(jiān)管職責(zé)也下劃到了基層，朱家尖所在的普陀區(qū)市場監(jiān)管分局共從衛(wèi)生監(jiān)督部門劃撥進(jìn)6名工作人員，而分配給朱家尖所的專業(yè)人員只有1人。

“我們只能一個人當(dāng)三個人用?！毙旌瓿f?！安惋嬵I(lǐng)域有很多標(biāo)準(zhǔn)，工作量非常大，朱家尖是旅游區(qū)，餐飲監(jiān)管就顯得特別重要，這也是我們的工作重點?！?/p>

另一方面，由于接觸的是特種設(shè)備、藥品質(zhì)量安全等全新領(lǐng)域，尤其是藥品監(jiān)管對于專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗的要求較高，徐宏朝和同事在執(zhí)法過程中經(jīng)常會遇到各種問題。

藥學(xué)出身的鮑艷指出，通常來講，從事藥品稽查的工作人員需要2—3年才能獨當(dāng)一面。“舟山原本的藥品監(jiān)管力量就較弱，基層市場監(jiān)管所對于藥品監(jiān)管不易接手，需要市局幫帶。目前全市部分藥品抽查的工作已經(jīng)下放到了基層，各地市場監(jiān)管所在執(zhí)行過程中經(jīng)常會給我們打來咨詢電話，比如藥品抽檢的程序等。為此，我還特意建了一個QQ業(yè)務(wù)群，方便大家咨詢?！?/p>

除向其他同事提供專業(yè)的藥品監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)外，鮑艷自己也在學(xué)習(xí)食品監(jiān)管方面的專業(yè)知識，保健品、化妝品、餐飲安全的稽查職能也落在了她的頭上。

針對機(jī)構(gòu)改革后人力和事權(quán)不對稱的問題，王富海直言增加人員編制不太現(xiàn)實，“今后的方向是編制只減不增。為分減基層負(fù)擔(dān)，市局一方面加強與基層的聯(lián)動，增加培訓(xùn)；另一方面也會截留省里下劃下來的一部分事權(quán)由市局直接承擔(dān)。”

“一個孩子三個爸”

談及半年來的改革成效，王富海認(rèn)為，目前改革的最大成效就是改變了食藥安全監(jiān)管“九龍治水”的局面?！耙允称钒踩湠槔?，以前食品在生產(chǎn)加工車間時，由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)；到了超市后，由工商局負(fù)責(zé)；進(jìn)入百姓餐桌后，又由衛(wèi)生監(jiān)督部門負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在三段并一段，沒有了監(jiān)管空隙，出了問題都是市場監(jiān)管局的責(zé)任。”

同時，三局合一也為深化舟山行政審批制度改革創(chuàng)造了有利條件。如辦理藥店的設(shè)立申請，申請人由過去的3個部門來回跑變?yōu)樵谝粋€窗口一次性提交材料、一次性領(lǐng)證。

舟山市市場監(jiān)管局多位工作人員在接受《民生周刊》記者采訪時，均強調(diào)了當(dāng)?shù)厝趾弦贿M(jìn)行的是職能整合，而不是簡單的機(jī)構(gòu)疊加。

鮑艷在原藥監(jiān)局工作時，發(fā)現(xiàn)違法醫(yī)藥廣告后需首先提交給市工商局，由工商局進(jìn)行處理，再將處理結(jié)果反饋給藥監(jiān)局。三局合一后，違法廣告統(tǒng)一由市場監(jiān)管局商廣處負(fù)責(zé)?！斑@樣一來我的任務(wù)減輕了不少，可以有更多時間進(jìn)行食藥稽查?！?/p>

然而，作為首個采用三局合一模式進(jìn)行食藥改革的城市，舟山“一切都在摸索中，沒有先例可借鑒”。王富海坦言改革依舊處在進(jìn)行階段。

舟山市場監(jiān)管局目前面臨的另一難題就是省級層面的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局依然是分開的，“一個孩子三個爸”的局面經(jīng)常帶來尷尬。

以投訴熱線為例，舟山市市場監(jiān)督管理局打算將原本分屬于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、食安委的12315、12365等熱線統(tǒng)一到12315平臺，但這一做法尚未得到省局層面的認(rèn)可。

而市場監(jiān)管局執(zhí)法人員的服裝也一直無法統(tǒng)一?！皥?zhí)法人員出去抽查，不穿制服不合適，穿原來的制服也不合適。我們已經(jīng)向省里提出申請，目前省里正在對幾個方案進(jìn)行研究商議?！蓖醺缓Ｕf。

鮑艷告訴《民生周刊》記者，食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)每一個系統(tǒng)的法律文書都不一樣，并且都有幾十種。基層人員在執(zhí)法過程中要按照各環(huán)節(jié)對應(yīng)的領(lǐng)域找到相應(yīng)的文書，也是一個相當(dāng)大的考驗。

《民生周刊》記者看到，僅“中華人民共和國藥品監(jiān)督行政執(zhí)法文書”就有36個附表，外加7個新增附表，其中包括案件移送審批表、解除查封決定書、陳述申辯復(fù)合意見書等。

“國家現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，目前還不能直接為市場監(jiān)管局提供依據(jù)?！蓖醺缓Ｕf。

他認(rèn)為，雖然舟山市市場監(jiān)管局已經(jīng)實現(xiàn)了“三局合一”，并且在努力加速融合，但“三局合一的模式若想走得長久，最好能自上而下推進(jìn)，在全國范圍內(nèi)將這條線統(tǒng)起來”。endprint