陳沙沙

我國水能資源豐富，技術(shù)可開發(fā)量5.42億千瓦，居世界第一。2011年底全國水電裝機容量達到2.3億千瓦，同樣居世界第一。按發(fā)電量計算，中國目前的水電開發(fā)程度不到30%，仍有較大開發(fā)潛力，對國家能源戰(zhàn)略布局意義重大。

值得關(guān)注的是，隨著水電開發(fā)科研綜合實力的提升，技術(shù)已不再是我國水電開發(fā)的主要障礙，隨之替代的是，移民安置成為制約水電開發(fā)最棘手的問題。

移民新政期到來

“移民要求越來越高，地方政府也有發(fā)展訴求，加上業(yè)主，三者之間的矛盾比較復(fù)雜。”三峽集團總經(jīng)理助理兼移民局黨委書記梁福林告訴《民生周刊》記者。

三峽工程基本完工后，三峽集團建設(shè)主力轉(zhuǎn)入金沙江下游4個水電項目。與三峽工程由中央政府直接決策不同，金沙江下游水電項目由國家授權(quán)、業(yè)主自行開發(fā)?！叭龒{工程設(shè)立國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的三峽建設(shè)委員會，移民搬遷安置工作全部由政府做?！?/p>

事實上，我國水庫移民中，政府、移民和企業(yè)三者關(guān)系經(jīng)歷了3個階段的演變過程。

在計劃經(jīng)濟時期，處于“無條件移民時期”。政府利用行政手段采取強制措施移民。普遍而言，移民的補償補助標(biāo)準(zhǔn)很低，移民的利益嚴(yán)重受損。企業(yè)只需要一心一意建好電站，移民搬遷安置工作完全是政府的事。

進入市場經(jīng)濟后，政府民生意識及移民維權(quán)意識越來越強烈，1991年5月1日國務(wù)院頒布實施了《大中型水利水電建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第74號）。在具體工作中，往往采取政府和企業(yè)簽訂包干合同的形式，企業(yè)向政府支付費用后政府負責(zé)所有移民工作。業(yè)內(nèi)將這一階段稱為“投資包干移民時期”。

如今，業(yè)主在水電站移民中的作用越來越大，介入程度越來越深。國務(wù)院于2006年9月1日頒布實施《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號），明確“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的管理體制，要求企業(yè)參與移民工作全過程。

“現(xiàn)在是 ‘移民新政時期’?！绷焊Ａ终f，2007年三峽集團撤銷了原有的“征地辦”，專門成立了負責(zé)移民工作的移民工作局。他判斷，企業(yè)的介入為移民事務(wù)處理提供了經(jīng)濟手段，是一個必然趨勢，三方最終會形成以政府為主導(dǎo)，政府、移民、企業(yè)幾乎“等邊”的共商機制。

對于三方之間的博弈如何處理，他建議可以借鑒城市生活小區(qū)“業(yè)主委員會”的形式成立“移民委員會”，由“移民委員會”代表移民參與移民政策制定。

“三者之間的關(guān)系處在一個不斷調(diào)整期，最終會達成相對平衡?！?/p>

先移民后建設(shè)

《民生周刊》記者了解到，按照國務(wù)院471號令，經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃是組織實施移民安置工作的前提。

不過，大型水電項目得到國家發(fā)改委正式核準(zhǔn)之前，項目法人只要拿到國家發(fā)改委下發(fā)的“同意開展前期工作的復(fù)函”這一“路條”就可以開展前期籌建工作，這就涉及樞紐工程區(qū)部分移民要先行搬遷。而此時，移民安置規(guī)劃設(shè)計尚未到位，征地補償和移民安置標(biāo)準(zhǔn)未經(jīng)批準(zhǔn)，因此容易造成矛盾和問題。

“經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃是組織實施移民安置工作的基本依據(jù)，在沒有規(guī)劃的情況下實施搬遷安置，必然帶來一系列問題?！?/p>

對此，云南省移民開發(fā)局規(guī)劃安置二處鄭瑾解釋稱，按照正常程序，水電站應(yīng)在國家核準(zhǔn)后啟動移民安置實施規(guī)劃設(shè)計工作，實施規(guī)劃要通過項目主管部門（國家發(fā)改委）審核，省政府批準(zhǔn)后再實施。但國家的核準(zhǔn)制度又要求項目主體工程必須達到一定的工程形象（如進場道路必須完成、施工總布置要求基本完成等）才能核準(zhǔn)，導(dǎo)致施工區(qū)和大壩圍堰區(qū)移民要先行搬遷。

云南綏江縣移民開發(fā)局副局長李文利介紹，向家壩水電站正式開工是2006年11月，籌建工作2004年就已開始，等于電站建設(shè)比移民工作提前兩年多時間。而電站正式開工后，由于施工技術(shù)已經(jīng)成熟，工程進展迅速。相較之下，移民工作則極為浩大和繁瑣，因此造成“工程倒逼移民”。

云南省移民開發(fā)局政策法規(guī)處處長秦躍武談到，水電開發(fā)重工程輕移民，“水趕人”的現(xiàn)象一直存在。為此，2012年2月，國家發(fā)改委下發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源【2012】293號），明確水電開發(fā)必須堅持“先移民后建設(shè)”方針。

對于金沙江下游進入籌建階段的烏東德和白鶴灘水電站，他說，云南省移民開發(fā)局堅持先移民后建設(shè)，移民安置規(guī)劃大綱批準(zhǔn)后，由三峽集團按施工區(qū)和庫區(qū)分別編制移民安置規(guī)劃，施工區(qū)移民安置規(guī)劃通過審查后才能啟動施工區(qū)移民搬遷安置工作。

知情人士透露，三峽集團已在烏東德、白鶴灘“兩站”進行“三通一平”工程。由于“兩站”的移民安置規(guī)劃大綱還未獲得四川、云南兩省人民政府的批準(zhǔn)，所以在具體施工時，三峽集團是以“新農(nóng)村建設(shè)”的名目進行移民搬遷安置。

統(tǒng)一管理機構(gòu)“缺位”

采訪中，移民干部、三峽集團人士均建議成立“國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機構(gòu)”。

移民工作如同社會體系再造，其復(fù)雜性不言而喻，但迄今為止國家層面還沒有統(tǒng)一的移民管理機構(gòu)。比如，三峽工程、南水北調(diào)工程都設(shè)有單獨的移民工作管理機構(gòu)，水利部有水庫移民開發(fā)局，國家能源局也有專門管理水電移民工作的處室。

在多頭管理體制之下，地方移民機構(gòu)建設(shè)很不規(guī)范，歸口不一、性質(zhì)各異。比如，云南省移民開發(fā)局屬于參公管理事業(yè)單位，而四川省扶貧部門和移民部門合在一起，屬政府組成部門。庫區(qū)縣級移民局有的是參公管理，有的是普通事業(yè)單位，有的則是臨時機構(gòu)，都面臨行政協(xié)調(diào)能力不強、工作經(jīng)費不足等問題。

“我們22個公務(wù)員工作在移民局，編制不在這兒，管理上很難?！痹颇鲜∮郎瓶h移民開發(fā)局局長劉峰坦言，地方移民機構(gòu)工作人員編制不等，分別掛靠在水務(wù)局、發(fā)改委、民政局等部門，極其影響移民干部隊伍的穩(wěn)定性。

事實上，2006年7月，國務(wù)院471號令即明確指出：國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機構(gòu)負責(zé)全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督?！?年半過去了，該機構(gòu)還沒有成立。”梁福林告訴《民生周刊》記者，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，移民工作環(huán)境發(fā)生了巨大變化，“471號令”許多條款需要改進，有些條款需要權(quán)威部門授權(quán)。

同時，統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的不完善，也直接影響水庫移民工作的進程。

劉峰說，水電開發(fā)補償和移民安置遵循“一庫一策”原則，金沙江又是云南和四川兩省的界江，不同電站、不同庫區(qū)的政策標(biāo)準(zhǔn)和操作方法有別，庫區(qū)移民利益訴求多樣?！熬拖袷遣嚷N翹板。云南出臺一個政策可能把四川的問題翹起來了，向家壩出臺一個政策把溪洛渡的問題翹起來了。如果沒有協(xié)調(diào)機制，達不到平衡，移民群眾就會鬧事。”

云南省移民開發(fā)局在制定《溪洛渡水電站云南庫區(qū)移民安置實施意見》過程中就面臨這樣的難題。2007年至2009年，云南省移民開發(fā)局一直與四川省、國家能源局對接協(xié)調(diào)，直到2010年10月才與四川達成一致，2010年12月得到金沙江下游移民工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室認可，該《實施意見》在2011年1月才得以出臺。

秦躍武介紹，可以預(yù)見，未來幾十年內(nèi)我國各種類型的移民工作任務(wù)十分艱巨，移民數(shù)量龐大，如云南省大中型水庫移民后期扶持人口達55.53萬人，到2020年全省中型以上水利、水電移民達到150萬人。“成立統(tǒng)一的移民工作管理機構(gòu)，理順移民工作管理體制很有必要?！?/p>