美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民土地問題研究

劉慶寶　陳杰

摘要：隨著安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，農(nóng)民土地利用矛盾日益凸顯。基于安徽省和縣的實(shí)地調(diào)查，對存在的農(nóng)民土地問題進(jìn)行了深入分析，并結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際提出了具體對策。

關(guān)鍵詞：美好鄉(xiāng)村建設(shè)；農(nóng)民土地問題；對策；和縣

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2014）05-1223-05

2012年9月，安徽省委省政府作出了全面推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)，加快美好安徽和全面小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的重大決定[1]。這是安徽省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)“四化同步”的戰(zhàn)略舉措，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升華，也是提升農(nóng)民生活品質(zhì)、造福千萬農(nóng)民的最大民生工程[2]。

美好鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)是生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都與農(nóng)村土地問題息息相關(guān)。近年來，農(nóng)村土地政策的不完善以及執(zhí)行的不到位等問題的存在，使得農(nóng)民土地問題成為農(nóng)村社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，因征地拆遷等諸多土地問題引發(fā)的農(nóng)民群體性事件不斷增多，不僅影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，也嚴(yán)重制約著美好鄉(xiāng)村建設(shè)的順利開展[3]。因此，在大力推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程中，更加迫切需要把農(nóng)民土地問題作為亟需解決的首要課題。

1 美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民土地問題—以和縣為例

1.1 美好鄉(xiāng)村建設(shè)基本情況

和縣素有“蔬菜之鄉(xiāng)”、“養(yǎng)鴨之鄉(xiāng)”等美譽(yù)，農(nóng)業(yè)資源豐富，區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特，是國家商品糧、商品油基地縣和無公害蔬菜生產(chǎn)示范基地縣。2009年5月，國家批準(zhǔn)設(shè)立了臺(tái)灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園。2011年和縣總農(nóng)戶數(shù)為12.2萬戶，鄉(xiāng)村人口42.9萬人，約占全縣總?cè)丝诘?9%。全縣現(xiàn)有耕地面積4.2萬hm2，水面總面積1.5萬hm2，其中蔬菜種植面積為2.1萬hm2，水產(chǎn)養(yǎng)殖面積0.8萬hm2[4]。

自2012年下半年全面啟動(dòng)美好鄉(xiāng)村建設(shè)以來，和縣緊緊圍繞“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美”的整體思路，因地制宜、因勢利導(dǎo)，抓點(diǎn)連線成片，在全縣轟轟烈烈掀起美好鄉(xiāng)村建設(shè)高潮，并取得了初步成效。

1.2 和縣美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民土地問題

1.2.1 相關(guān)土地政策法規(guī)不完善 盡管國家頒布了《中華人民共和國土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，但憲法并沒有賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，這樣不僅農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)和使用權(quán)沒有保障，甚至連承包經(jīng)營權(quán)也經(jīng)常受到侵犯。在侵害農(nóng)民的權(quán)益中，往往是某些村級(jí)組織在農(nóng)民不知情的情況下，把農(nóng)民的承包地或集體所有的土地轉(zhuǎn)讓或承包給他人[5]。2012年，和縣某村以推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)為名，將該村閑置的22 hm2耕地和山場承包給苗木種植大戶。由于大部分土地承包者常年在外務(wù)工，村委會(huì)只是發(fā)布了一個(gè)通告，多數(shù)外出務(wù)工的村民并不知情，村委會(huì)就在“村民基本沒有異議”的情況下與該種植大戶簽訂了為期15年的承包協(xié)議。而當(dāng)大部分村民在春節(jié)期間返鄉(xiāng)后得知這一情況，均對此表示強(qiáng)烈反對，但由于簽訂的承包合同已生效，對該村農(nóng)民造成了惡劣后果。

1.2.2 建設(shè)規(guī)劃與土地規(guī)劃不協(xié)調(diào) 美好鄉(xiāng)村建設(shè)是以土地為載體，對農(nóng)村土地資源進(jìn)行科學(xué)合理配置的過程。因此，美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在編制過程中必然會(huì)涉及到與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系。而美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃同時(shí)作為調(diào)控土地利用的規(guī)劃，往往在實(shí)際工作中會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至沖突的狀況。例如和縣烏江鎮(zhèn)石山村原本是由13個(gè)散落的村民小組組成，自從開展美好鄉(xiāng)村建設(shè)后，該村由于地理位置好、土地資源豐富，村民委員會(huì)提出改變土地利用規(guī)劃，將13個(gè)村民組整體拆遷，在新址集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，將全村近200 hm2耕地集中歸并，并對外發(fā)包，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營。此舉雖然對土地進(jìn)行了集中并得以集約化開發(fā)利用，但卻不符合土地利用總體規(guī)劃對村莊位置布點(diǎn)的剛性要求。

1.2.3 土地整治有效性不高 一是設(shè)計(jì)不合理。目前一些地方在開展土地綜合整治工作時(shí)，因受技術(shù)因素和自身?xiàng)l件的限制，部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)論證不夠充分，與實(shí)際脫節(jié)，實(shí)施過程中經(jīng)常需要變更設(shè)計(jì)方案，影響了施工進(jìn)度和預(yù)算成本。有些項(xiàng)目對耕作半徑、居住成本、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)村生產(chǎn)生活的實(shí)際情況缺少統(tǒng)籌安排，項(xiàng)目區(qū)土地耕作層破壞嚴(yán)重，給排水系統(tǒng)錯(cuò)位，不利于農(nóng)民耕作生產(chǎn)。二是實(shí)施不規(guī)范。有些“掛鉤”項(xiàng)目沒有認(rèn)真按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)要求對拆舊區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行有效復(fù)墾，復(fù)墾耕地也沒有按耕地用途進(jìn)行合理使用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全縣“雙掛鉤”項(xiàng)目所置換的土地中，60%以上用于縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等工業(yè)園區(qū)建設(shè)，約20%用于城鎮(zhèn)商貿(mào)開發(fā)。留作農(nóng)民安置房、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足兩成。三是項(xiàng)目效益低。一些農(nóng)地整理項(xiàng)目整理前后耕作方式、生產(chǎn)組織都沒有變化，仍然維系以農(nóng)戶承包地為主體的傳統(tǒng)耕作生產(chǎn)方式，項(xiàng)目區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展聯(lián)系不緊密，未能有效地向規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。還有的片面追求規(guī)?；B片集中開發(fā)，整村甚至數(shù)村整體推進(jìn)，攤子鋪得太大。如某鎮(zhèn)現(xiàn)有耕地面積3 596 hm2，卻在一年內(nèi)相繼簽約引進(jìn)了蔬菜基地和藍(lán)莓種植基地兩個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，動(dòng)用了大量的人力物力開展前期工作，等到土地交付后，由于項(xiàng)目投資方實(shí)力不足和投資意愿下降，許多已經(jīng)平整好的土地被閑置，投資方能耕種卻不愿耕種，農(nóng)民想耕種卻不能耕種，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。

1.2.4 土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制不完善 一是土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。2012年和縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)就占流轉(zhuǎn)總面積的70%。二是土地流轉(zhuǎn)以零星流轉(zhuǎn)為主，多數(shù)發(fā)生在村組內(nèi)鄰近農(nóng)戶或親戚之間，流轉(zhuǎn)面積小，向大戶集中實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的少。三是以轉(zhuǎn)包和出租為主，且口頭協(xié)議較多，書面規(guī)范的較少，流轉(zhuǎn)期限短，且不夠規(guī)范、隨意性較大。四是全縣各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度有差異。在土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)規(guī)模方面，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有較大不同。五是部分干部熱情不高，對流轉(zhuǎn)工作積極性、主動(dòng)性不夠，導(dǎo)致農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)的較多，引導(dǎo)、指導(dǎo)、規(guī)范的較少。六是流轉(zhuǎn)形式相對單一。向企業(yè)流轉(zhuǎn)、成片流轉(zhuǎn)少，以土地入股建立股份合作社的更少，特別是沒有因土地流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，未能很好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求[6]。

1.2.5 相關(guān)體制機(jī)制不健全 一是民主機(jī)制不健全。一些地方政府部門在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，不論是土地平整還是流轉(zhuǎn)，其工作方式方法仍是傳統(tǒng)的行政命令，在工作上未能充分發(fā)揚(yáng)民主，沒有廣泛征求農(nóng)民群眾意見，宣傳發(fā)動(dòng)農(nóng)民積極參與力度不夠，強(qiáng)制推行與霸王做法較為盛行，嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的感情，并造成了一定社會(huì)不良影響，甚至導(dǎo)致少數(shù)群眾站在極端自我角度提出苛刻要求，阻擾美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的工程施工和項(xiàng)目推進(jìn)。二是部門整合機(jī)制不健全。美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)村土地綜合整治主要靠財(cái)政專項(xiàng)投入和涉農(nóng)資金整合。其前期投入需要地方政府墊付，之后再以置換建設(shè)用地土地出讓金方式周轉(zhuǎn)。如果前期墊付資金不能及時(shí)回籠，再遇到新村建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、基礎(chǔ)設(shè)施需要配套齊全等新要求，就會(huì)造成地方政府資金籌措壓力加大?？墒?，現(xiàn)實(shí)中各部門支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目和資金皆由各部門自行實(shí)施和管理，在實(shí)際操作中“各唱各的歌，各吹各的號(hào)”的傾向比較明顯。三是長效監(jiān)管機(jī)制不到位。在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，有些土地整治項(xiàng)目監(jiān)管不到位、把關(guān)不嚴(yán)，出現(xiàn)了工程質(zhì)量較差、擠占挪用資金、招標(biāo)不規(guī)范、弄虛作假的現(xiàn)象。一些干部甚至還身陷非法利益格局，插手項(xiàng)目招標(biāo)，搞權(quán)錢交易等。

2 解決美好鄉(xiāng)村建設(shè)中農(nóng)民土地問題的對策與思考

2.1 完善土地法律法規(guī)體系，保障農(nóng)民權(quán)益

美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中土地關(guān)系的重要性、特殊性和復(fù)雜性決定了現(xiàn)行土地相關(guān)法律法規(guī)必須與時(shí)俱進(jìn)，需要進(jìn)一步加以健全和完善，并且各項(xiàng)相關(guān)政策、法律、法規(guī)要更加具體明確、相互配合、互不沖突。

2.1.1 進(jìn)一步完善土地管理法律體系 一方面，要明確界定國家建設(shè)用地的范圍，將國家建設(shè)用地限定在國家直接為社會(huì)公共利益謀福祉的范圍內(nèi)，嚴(yán)格區(qū)分國家建設(shè)用地與基于私人商業(yè)目的的建設(shè)用地。對國家建設(shè)用地實(shí)行土地征用制度，對私人商業(yè)目的的建設(shè)用地則要實(shí)行土地征購制度。另一方面，嚴(yán)格區(qū)分土地征用主體與征用審批主體。土地征用主體應(yīng)是國家，而土地征用的審批主體是國家行政機(jī)關(guān)，并要明確規(guī)定基于國家建設(shè)需要而征用農(nóng)民集體土地的，不得損害農(nóng)民集體土地的所有權(quán)利益，必須按照市場價(jià)格給予農(nóng)民集體的合理性補(bǔ)償。

2.1.2 建立健全以物權(quán)為主體的土地民事法律體系 首先，要依法明確土地民事權(quán)利為物權(quán)，具有物權(quán)屬性，將土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地使用權(quán)、土地抵押權(quán)等都納入物權(quán)范圍。其次，要依法規(guī)定農(nóng)民集體對集體所有的土地依法享有自由支配的權(quán)利，有占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利，國家征用其土地所有權(quán)時(shí)，農(nóng)民集體有權(quán)獲得公平的土地所有權(quán)補(bǔ)償利益。再次，土地承包者有依據(jù)法律和承包合同規(guī)定直接占有、使用、收益、轉(zhuǎn)包土地的權(quán)利，有轉(zhuǎn)讓、抵押、互換、出租、入股、拋棄等處分承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利等等，這些相關(guān)政策或法律法規(guī)都應(yīng)該由土地民事法律規(guī)定，而不應(yīng)再作為土地管理法的內(nèi)容規(guī)定[7]。

2.2 堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)

保護(hù)耕地特別是保護(hù)好基本農(nóng)田是我國的基本國策，是保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。在推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃加強(qiáng)耕地保護(hù)就顯得非常重要。

2.2.1 堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃 一是建設(shè)要服從規(guī)劃。美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃特別是在用地規(guī)劃方面必須從屬于土地利用總體規(guī)劃，特別是預(yù)審建設(shè)項(xiàng)目用地，批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)民住宅用地，審批土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等項(xiàng)目用地，都必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，不符合規(guī)劃要求的各類土地利用項(xiàng)目均不得批準(zhǔn)。二要合理布點(diǎn)村莊。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，綜合土地綜合整治，依據(jù)農(nóng)民集聚、土地集約、產(chǎn)業(yè)成型的原則合理布局農(nóng)村村莊，避免大拆大建、浪費(fèi)土地。三要制定建設(shè)原則。美好鄉(xiāng)村建設(shè)要以方便農(nóng)民生產(chǎn)生活、保護(hù)自然生態(tài)、優(yōu)先公共設(shè)施建設(shè)為準(zhǔn)則，注重與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、水利及道路建設(shè)規(guī)劃的充分銜接，強(qiáng)化規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性、可操作性。四要充分尊重民意。在規(guī)劃的編制過程中，要多方征求意見，特別要注重征求當(dāng)?shù)厝罕?、專家的意見和建議，建立規(guī)劃審批、公示制度，吸收最廣泛的民意，爭取最廣泛的支持。

2.2.2 嚴(yán)格審批 一要強(qiáng)化農(nóng)村土地審批制度。要從體制上控制農(nóng)用地向建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并建立更為嚴(yán)格的農(nóng)村用地審批制度和土地監(jiān)管體系，針對劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的糧棉油生產(chǎn)基地，有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造和可以改造的中低產(chǎn)田在內(nèi)的耕地，實(shí)行嚴(yán)格審批和從嚴(yán)監(jiān)管。二要嚴(yán)格新增建設(shè)用地的審查報(bào)批。土地審批權(quán)限要進(jìn)一步向中央集中，并由國家統(tǒng)一調(diào)控，凡屬國家限制性產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目用地，不論占地面積多少，都應(yīng)報(bào)國務(wù)院或國家土地管理部門審批，凡屬國家禁止性產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目用地一律不準(zhǔn)供地。三要加大審查監(jiān)管力度。應(yīng)由國家土地監(jiān)管部門牽頭，相關(guān)部門參與，定期對土地利用總體規(guī)劃、占補(bǔ)平衡、產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收等項(xiàng)目或事宜進(jìn)行嚴(yán)格審查，嚴(yán)格執(zhí)法，制止亂批濫用的違法行為。

2.3 優(yōu)化配置，提高土地整治開發(fā)有效性

2.3.1 立足發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)土地 一要明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型。根據(jù)農(nóng)村土地資源稟賦、區(qū)位條件及村莊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文積淀等因素，將農(nóng)村土地利用可劃分為生態(tài)資源型、人文資源型、產(chǎn)業(yè)資源型等不同類型，明確發(fā)展方向和功能定位。二要因地制宜策劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。實(shí)行一村一策，對生態(tài)資源型村莊，要依托其良好的自然景觀和生態(tài)資源，著力打造鄉(xiāng)村旅游特色村；對人文資源型村莊，應(yīng)注重挖掘其歷史遺存和民俗文化，打造歷史文化名村；對產(chǎn)業(yè)資源型村莊，要注重做好“一村一品”文章，打響特色農(nóng)業(yè)品牌，打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明、經(jīng)濟(jì)效益顯著的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村。三要大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。結(jié)合和縣正在推進(jìn)的蔬菜產(chǎn)業(yè)提升行動(dòng)和千萬畝森林增長工程，鼓勵(lì)和支持美好鄉(xiāng)村示范點(diǎn)發(fā)展以土地股份制合作、資金互助合作為重點(diǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社，或鼓勵(lì)大戶連片承包開發(fā)，加快推進(jìn)蔬菜產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。四要發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。要加大指導(dǎo)美好鄉(xiāng)村建設(shè)示范村集體土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理力度，實(shí)現(xiàn)保值增值；鼓勵(lì)村集體將符合規(guī)劃、依法取得的非農(nóng)建設(shè)用地、山林、水面以使用權(quán)入股、租賃等形式參與企業(yè)經(jīng)營；通過土地整治所取得的新增耕地主要用于發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。

2.3.2 立足生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)整治土地 一要繼續(xù)深入開展農(nóng)用地整治活動(dòng)。結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)，要大力開展土地平整、田間道路、農(nóng)田防護(hù)建設(shè)和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，打造一批集中連片、規(guī)模高效的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，通過對溝、渠、坎、田塊等的治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進(jìn)行復(fù)墾。二要開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。結(jié)合遷村并點(diǎn)、撤村建居、舊村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共公益事業(yè)建設(shè)的實(shí)施，因地制宜開展土地置換、土地權(quán)屬重劃、土地規(guī)整以及廢棄閑置地的開發(fā)利用等多種形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)人口適度集中，提高基礎(chǔ)設(shè)施完備度。三要加大農(nóng)村土地綜合整治力度。積極爭取土地增減掛鉤指標(biāo)，充分利用好開展工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點(diǎn)的契機(jī)，通過對歷史遺留廢棄地的復(fù)墾利用，與新增建設(shè)用地相掛鉤，合理調(diào)整建設(shè)用地布局。

2.3.3 立足環(huán)境，高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)土地 一要著力改善農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境。結(jié)合農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目實(shí)施，推進(jìn)田、水、路、渠綜合配套建設(shè)，改善農(nóng)用地生產(chǎn)條件；加強(qiáng)農(nóng)村土地污染綜合治理，美好鄉(xiāng)村建設(shè)示范點(diǎn)要率先實(shí)施畜禽及水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理、化肥農(nóng)藥精準(zhǔn)使用、農(nóng)林廢棄物綜合利用等項(xiàng)目，加快發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。二要著力整治農(nóng)村生活環(huán)境。嚴(yán)防農(nóng)田土壤污染，在美好鄉(xiāng)村示范點(diǎn)推行生活垃圾減量化、資源化、無害化處理，加強(qiáng)村莊衛(wèi)生保潔、基礎(chǔ)設(shè)施整修維護(hù)，確保垃圾清運(yùn)、污水處理設(shè)備能正常運(yùn)行。三要著力提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，要以建設(shè)生態(tài)村為抓手，按照村莊園林化、庭院花園化、道路林蔭化的要求，廣泛開展“村村綠”和“綠色家園”示范創(chuàng)建活動(dòng)；特別要整體推進(jìn)沿路、沿河、沿景區(qū)土地綠化工程，大力實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目，全面提升農(nóng)村土地生態(tài)涵養(yǎng)功能。

2.4 完善機(jī)制，加快土地流轉(zhuǎn)步伐

2.4.1 加大宣傳力度 加強(qiáng)對典型鎮(zhèn)、典型村、典型大戶、典型事例的宣傳，形成鼓勵(lì)、支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍和輿論環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加大法律政策的宣傳力度，提高農(nóng)民的法律意識(shí)，引導(dǎo)他們規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，并維護(hù)好自身的合法權(quán)益。

2.4.2 健全激勵(lì)機(jī)制 重點(diǎn)對規(guī)模經(jīng)營戶、承包經(jīng)營權(quán)流出的農(nóng)戶、從事土地流轉(zhuǎn)的鎮(zhèn)村兩級(jí)組織以及農(nóng)村土地合作社等中介服務(wù)組織予以多種形式的扶持。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要把土地規(guī)模經(jīng)營主體作為重點(diǎn)參保對象，對其保費(fèi)給予一定的補(bǔ)助。對發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的龍頭企業(yè)和大戶，在有關(guān)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的分配上要優(yōu)先考慮。對轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民，要進(jìn)一步研究其生活保障措施并加以落實(shí)，以消除其后顧之憂[8]。

2.4.3 規(guī)范流轉(zhuǎn)行為 堅(jiān)持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，加快推動(dòng)集體土地所有權(quán)、使用權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作，加強(qiáng)農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)管理[9]。同時(shí)，政府要加大對土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育力度，并積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶委托中介組織進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[10]。

2.5 健全機(jī)制，確保土地問題順暢解決

2.5.1 健全村民議事制度 健全村民代表會(huì)議、村務(wù)公開、村民理事、村級(jí)財(cái)務(wù)管理等自治制度，加強(qiáng)村民理事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等組織建設(shè)，依法保障農(nóng)民在美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的主人翁地位以及知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2.5.2 健全整合機(jī)制 緊緊圍繞美好鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，將“千村百鎮(zhèn)”示范工程、土地綜合整治、農(nóng)村環(huán)境治理、農(nóng)村危房改造、生態(tài)鄉(xiāng)村創(chuàng)建、綠色走廊建設(shè)等各種涉農(nóng)政策、項(xiàng)目、資金進(jìn)行有機(jī)整合，做到項(xiàng)目向示范村集聚、資金向示范村集中。

2.5.3 健全監(jiān)管機(jī)制 為確保美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目質(zhì)量，要通過強(qiáng)化項(xiàng)目的全程監(jiān)督力度，實(shí)行全程管理與監(jiān)督，按照工程項(xiàng)目預(yù)算、施工合同和工程進(jìn)度撥付資金，實(shí)行?？顚Ｓ?、專項(xiàng)管理、單獨(dú)核算；在工作作風(fēng)上，強(qiáng)化廉政監(jiān)管，對重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展專項(xiàng)整治，嚴(yán)防在土地問題上再度出現(xiàn)弄虛作假、以權(quán)謀私、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為，從源頭上防治腐敗。

3 結(jié)論與啟示

3.1 土地問題決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題

土地作為最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開土地，特別是農(nóng)村土地集體所有和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，必須要有足夠的土地資源作為基本保障。同時(shí)，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度也使農(nóng)村土地成為市場因素之一，并使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融入到整個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系中。因此，農(nóng)村土地制度改革事關(guān)重大，既須堅(jiān)決大膽推進(jìn)，又須小心謹(jǐn)慎、做足配套功課。一夜之間徹底變化既不可能也不妥當(dāng)，新的土地制度改革要建立在穩(wěn)定、有序的基礎(chǔ)上，分清輕重緩急逐步推進(jìn)。如何進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)濟(jì)制度和流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)民土地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮最大效用，是一個(gè)長期需要深化完善的課題。

3.2 土地問題關(guān)乎農(nóng)民切身利益

美好鄉(xiāng)村建設(shè)中，農(nóng)民是主體。農(nóng)民能否積極擁護(hù)和參與美好鄉(xiāng)村建設(shè)，土地政策起著關(guān)鍵的作用。只有進(jìn)一步完善和落實(shí)農(nóng)民土地政策，才能將農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來，并積極投身于美好鄉(xiāng)村建設(shè)中來。相反，如果農(nóng)民的土地權(quán)益得不到有效保護(hù)，那么農(nóng)民不僅不會(huì)積極參與到美好鄉(xiāng)村建設(shè)中，而且還會(huì)阻礙美好鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，乃至影響國家的穩(wěn)定。

3.3 農(nóng)民土地問題是決定美好鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵因素

美好鄉(xiāng)村建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、土地整治等方方面面，都需要有一整套完備的土地政策體系作為支撐。建設(shè)宜居村莊，關(guān)鍵是要解決村莊的規(guī)劃、布點(diǎn)和建設(shè)，特別是舊村改造、環(huán)境整治、道路硬化等問題，都離不開土地這個(gè)最基本的因素；推進(jìn)興業(yè)富民，就是要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕，而中部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在很大程度上仍取決于土地的開發(fā)利用效率，農(nóng)戶現(xiàn)行收入的大部分也來源于土地，只有農(nóng)民土地問題解決好了，才能進(jìn)一步改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力；實(shí)現(xiàn)文明和諧，同樣也離不開農(nóng)民土地現(xiàn)有問題的順利化解。農(nóng)民土地問題是否能順利化解在整個(gè)美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中仍起著舉足輕重的作用。

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