溫縣耕地保護(hù)工作存在的問題及對策

□張濤 劉愛霞

耕地保護(hù)事關(guān)糧食安全，18億畝耕地紅線的堅(jiān)守，是一個(gè)個(gè)區(qū)域性堅(jiān)守的累加。隨著人口增長和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，耕地保護(hù)的形勢十分嚴(yán)峻。因此，如何更好地保護(hù)好耕地已是迫切需要解決的問題。溫縣轄區(qū)內(nèi)7個(gè)鎮(zhèn)3個(gè)鄉(xiāng)，人口44.64萬人，土地面積為47341.81公頃，其中，農(nóng)用地32595.47公頃，耕地29586.47公頃，占農(nóng)用地總面積的90.77%。近年來，溫縣通過土地綜合整治，耕地面積增加791.01公頃，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。

一、溫縣在耕地保護(hù)方面所做的工作

1．創(chuàng)新機(jī)制落實(shí)耕地保護(hù)。一是強(qiáng)化目標(biāo)考核，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。將土地管理工作納入對基層政府目標(biāo)責(zé)任制考核，制定出臺(tái)《耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，明確各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)人為耕地保護(hù)第一責(zé)任人，強(qiáng)化考核力度，實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，對耕地保護(hù)責(zé)任的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管。二是強(qiáng)化制度建設(shè)，建立健全土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度、部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作配合等機(jī)制，在鄉(xiāng)村建立村級專職土地協(xié)管員隊(duì)伍，把耕地保護(hù)落實(shí)到最基層，形成“預(yù)防為主、懲防并舉、全面監(jiān)管”的良好執(zhí)法局面。三是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，出臺(tái)《國土資源執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制度》，制定《對違法用地查處不力行為處理辦法》，對違法用地查處不力的，分別對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行處理。建立土地違法查處聯(lián)動(dòng)機(jī)制，出臺(tái)《關(guān)于建立查處國土資源違法案件協(xié)調(diào)機(jī)制的意見》，成立多部門共同參與的快速聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

同時(shí)，2009年11月，溫縣國土資源局和縣法院聯(lián)合組建溫縣國土資源巡回法庭。巡回法庭的成立，降低了國土部門的行政成本，縮短了查處時(shí)間，減少了當(dāng)事人的損失，使違法用地的查處由事后參與變?yōu)槭虑敖槿?。目前，該法庭已查處和制止違法用地34起。

2．推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。圍繞“節(jié)約集約”這一用地主線，積極探索新的制度和辦法，切實(shí)加強(qiáng)土地的節(jié)約集約管理。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，通過規(guī)劃利用、工業(yè)用地、城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、合理開發(fā)利用灘涂資源等方面的節(jié)約集約利用土地的規(guī)定，引導(dǎo)用地單位和個(gè)人節(jié)約集約用地；二是提高硬性指標(biāo)制約，通過提高土地容積率、加大標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)力度、優(yōu)化盤活存量土地、深化企業(yè)存量用地潛力、搞好土地整理復(fù)墾開發(fā)等措施，提高土地利用效率；三是加強(qiáng)建設(shè)用地的批后管理，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地復(fù)核驗(yàn)收和土地出讓合同監(jiān)管等措施，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地的批后監(jiān)管工作，提高已供土地的利用效率。

3．土地綜合整治，環(huán)境效益和社會(huì)效益顯著。溫縣國土資源局通過開展耕地整理、“空心村”治理、磚瓦窯復(fù)墾、工礦廢棄地復(fù)墾和未利用地開發(fā)，增加耕地791.01公頃，改造中低產(chǎn)田2980公頃；積極發(fā)展林果業(yè)，加大生態(tài)退耕力度，森林覆蓋率和林網(wǎng)控制率得到顯著提高，水土流失現(xiàn)象得到遏制，有效地提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

二、溫縣耕地保護(hù)工作存在的問題和面臨的形勢

（一）耕地保護(hù)工作存在的主要問題

1．耕地面積下降，人地矛盾突出。全縣人口由1996年的38.56萬人增加到現(xiàn)在的44.64萬人，人均耕地由1.1畝降低到0.99畝，這一增一減，人地矛盾更加突出，對縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了一定影響。

2．違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻。由于思想認(rèn)識模糊、法制觀念淡薄、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、基層組織管理不到位、管理機(jī)制不健全、基層干部工作水平不高等，違法用地現(xiàn)象仍比較突出。

3．節(jié)約集約水平不高，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。溫縣目前的工業(yè)基本上是從家庭作坊型工業(yè)企業(yè)走來，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起點(diǎn)低，一廠多址、空心廠、擅自改變工業(yè)用途、粗放用地、低效用地、閑置用地、違法用地等問題普遍存在，建設(shè)用地的利用效率不高，城市土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理、產(chǎn)出效率低，造成了土地資源的大量浪費(fèi)。

由于部分農(nóng)村居民點(diǎn)缺乏規(guī)劃，控制措施不力，農(nóng)村居民超標(biāo)準(zhǔn)建住宅，或占而不建、建而不用、建新占舊等現(xiàn)象頻發(fā)，尤其是村外緊、村內(nèi)空等現(xiàn)象仍然存在，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。

4．局部區(qū)域土地資源受到破壞，生態(tài)環(huán)境問題突出。土壤污染日益嚴(yán)重，并且有逐年上升趨勢；耕地重用輕養(yǎng)，肥力下降；水源條件受到破壞，耕地生產(chǎn)能力下降。由于各種自然或人為因素的綜合影響，局部地區(qū)土地質(zhì)量退化，水土流失加重，生態(tài)環(huán)境受到了影響。

（二）耕地保護(hù)工作面臨的形勢

1．中原城市群建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給溫縣帶來了發(fā)展的機(jī)遇。受土地、勞動(dòng)力價(jià)格上漲和能源、運(yùn)輸、原材料供給緊張等多種因素影響，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級步伐加快，許多企業(yè)紛紛向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，其中以資金、勞動(dòng)密集型企業(yè)轉(zhuǎn)移為主。溫縣發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和廉價(jià)勞動(dòng)力資源優(yōu)勢，承接各類產(chǎn)業(yè)的大轉(zhuǎn)移。

加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中原崛起”，將加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，這既給溫縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新要求，也帶來了歷史機(jī)遇。黃河大橋的建成通車，為溫縣帶來了一定的物流、人流和信息流。南水北調(diào)中線工程、西氣東輸工程等國家重大項(xiàng)目的越境建設(shè)，可滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水資源、清潔化能源的需求，使溫縣的區(qū)位優(yōu)勢愈加明顯。

2．傳統(tǒng)的用地觀念和土地利用方式尚未得到根本性轉(zhuǎn)變。一些地方重外延發(fā)展，輕內(nèi)涵挖掘，土地的節(jié)約集約利用程度不高；同時(shí)存在投資規(guī)模不大、有效需求不足的情況，增長方式非常粗放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的耕地資源代價(jià)過大。

三、溫縣加強(qiáng)耕地保護(hù)的對策建議

如何更好地保護(hù)好耕地，保障糧食安全，關(guān)鍵就在于嚴(yán)格管理，確保耕地?cái)?shù)量的穩(wěn)定與質(zhì)量的逐步提高。合理安排非農(nóng)建設(shè)用地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，推動(dòng)節(jié)地型技術(shù)的推廣應(yīng)用和節(jié)地型企業(yè)的發(fā)展，提高土地利用的效率和效益，推動(dòng)土地利用方式向集約高效轉(zhuǎn)變，提高土地資源可持續(xù)利用能力。

1．提高全民耕地保護(hù)意識。要及時(shí)發(fā)出預(yù)警，未雨綢繆，堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，要堅(jiān)守規(guī)劃、計(jì)劃用地、耕地保有量和基本農(nóng)田面積這四條線，嚴(yán)格用途管制，嚴(yán)守耕地紅線，確保占補(bǔ)平衡，真正有效地保護(hù)好耕地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)增長。要加強(qiáng)耕地保護(hù)工作的宣傳力度，不斷增強(qiáng)廣大干部群眾的耕地保護(hù)憂患意識、法制意識，增強(qiáng)耕地保護(hù)的緊迫感和責(zé)任感。

2．切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)力度。要在簽訂耕地保護(hù)責(zé)任狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善鎮(zhèn)、村耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制的考核辦法，真正實(shí)行“亮黃牌”的監(jiān)管制度。對土地違法違規(guī)問題和信訪問題突出超過一定數(shù)量的，停止該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轄區(qū)內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地報(bào)批和土地出讓等工作，同時(shí)，由縣政府領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行約談、問責(zé)。

3．加大新增建設(shè)用地審查力度。要嚴(yán)把規(guī)劃計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)和供地政策、占補(bǔ)平衡、補(bǔ)償安置四道關(guān)，嚴(yán)防低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，做到耕地向規(guī)模經(jīng)營集中、居住向中心村鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。

4．切實(shí)提高土地有效利用。在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)要突出對土地的有效利用，嚴(yán)控耕地保有量、基本農(nóng)田面積和建設(shè)用地總量，用總量來倒逼節(jié)約集約用地。要盤活存量土地，加強(qiáng)對空閑地、閑置地的利用，積極鼓勵(lì)企業(yè)對現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目加大投資力度，提升生產(chǎn)技術(shù)水平。要開拓土地新空間，城市建設(shè)努力做到“向地上要高度、向地面要密度、向地下要深度”。

5．嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡。要切實(shí)加大灘涂造地、土地整理復(fù)墾和農(nóng)村田、水、路、林、村土地綜合整治，積極拓展耕地的后備資源，逐步開展生態(tài)建設(shè)。

6．從嚴(yán)查處占用和破壞耕地行為。要加大對違法違規(guī)用地行為的查處力度，重點(diǎn)查處各類占用和破壞耕地的違法用地行為。要進(jìn)一步完善縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級耕地保護(hù)及土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，建立土地執(zhí)法考核制度，對違法用地案件發(fā)現(xiàn)數(shù)、立案數(shù)、結(jié)案數(shù)等進(jìn)行目標(biāo)考核，從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察。

7．優(yōu)化布設(shè)國土生態(tài)屏障。加強(qiáng)黃河濕地旅游開發(fā)區(qū)的建設(shè)與保護(hù)，協(xié)調(diào)灘涂開發(fā)與生態(tài)平衡，構(gòu)筑溫縣南部生態(tài)廊道，使生態(tài)環(huán)境的保護(hù)始終貫穿于溫縣的工業(yè)發(fā)展之中；各類防護(hù)林、綠化帶等生態(tài)建設(shè)用地應(yīng)盡量避免占用耕地，確保農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不破壞土地耕作層，提高耕地轉(zhuǎn)用門檻，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于耕地增加的方向發(fā)展。