摘 要：公私協(xié)作執(zhí)法是公共執(zhí)法和私人執(zhí)法基于各自特點進行協(xié)作的法律執(zhí)行模式，可以有效彌補公共執(zhí)法動力不足、腐敗和信息劣勢的缺陷，也可以有效彌補單純私人執(zhí)法過程中的執(zhí)法過度、缺乏強制力等缺陷。長期以來，我國法律執(zhí)行活動被公共執(zhí)法機構(gòu)壟斷，公私協(xié)作執(zhí)法的制度空間不大。為此，應(yīng)當(dāng)通過擴張訴訟當(dāng)事人資格、建立罰金分享制度、增加懲罰性賠償規(guī)定以及放寬風(fēng)險代理訴訟限制等方式為公私協(xié)作執(zhí)法開辟空間，使公私協(xié)作執(zhí)法能夠成為我國法律執(zhí)行機制改革的重要方向。

關(guān) 鍵 詞：公共執(zhí)法；私人執(zhí)法；公私協(xié)作執(zhí)法

中圖分類號：D926 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0020-08

收稿日期：2014-04-11

作者簡介：張效羽（1983—），男，山東青州人，國家行政學(xué)院法學(xué)部講師，法學(xué)博士，研究方向為行政法。

基金項目：本文系國家行政學(xué)院2013年度科研重大項目“用法治思維和法治方式履行政府職能研究”的階段性成果，項目編號：13ZBZD010。

法律作為公器，其執(zhí)行屬于公共物品，基于“搭便車”心態(tài)，除非私人作為違法活動的受害人，否則法律執(zhí)行對私人沒有足夠吸引力，這種公共物品的供給在越大的集體中越顯露不足，正可謂“三個和尚沒水喝”。[1]但上世紀(jì)70年代以來，人們逐漸認(rèn)識到私人即使只是為了私人利益最大化，在恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計下，會更有動力參與執(zhí)行于己無關(guān)的法律，并能彌補公共執(zhí)法的內(nèi)在缺陷。[2]當(dāng)前，法治中國建設(shè)過程中面臨的一個主要困難就是公共執(zhí)法不足、侵害公共利益的違法活動屢禁不止。是故，我們應(yīng)當(dāng)引入私人執(zhí)法力量，將私人執(zhí)法與公共執(zhí)法結(jié)合起來，把公私協(xié)作執(zhí)法當(dāng)成提升法律執(zhí)行能力的新路徑。為此，本文將探討公私協(xié)作執(zhí)法的機理，并結(jié)合我國公私協(xié)作執(zhí)法的現(xiàn)狀，就建立健全我國公私協(xié)作執(zhí)法提出若干建議。

一、公共執(zhí)法、私人執(zhí)法、公私協(xié)作執(zhí)法

法律執(zhí)行是一個極為寬泛的概念，任何促進法律獲得普遍服從的活動都可稱之為法律執(zhí)行。從執(zhí)法主體劃分，法律執(zhí)行可以分為公共執(zhí)法、私人執(zhí)法和公私協(xié)作執(zhí)法。

（一）公共執(zhí)法

公共執(zhí)法是公共機構(gòu)以公共利益為目的、以公共權(quán)力（公權(quán)力）為手段促使他人遵守法律的活動?，F(xiàn)代政治和法律常識決定了公共執(zhí)法必須同時具備“公款、公權(quán)、公益”這“三公”屬性：第一，公款支持。公共執(zhí)法的主體是公共機構(gòu)，公共機構(gòu)的特點是其活動經(jīng)費由公款支出，即公共機構(gòu)的資金支持由強制征稅保障。作為公共執(zhí)法機構(gòu)的代表，“國家不能夠依靠資源的集資或捐款而生存下去，其原因是一個國家提供的最根本的服務(wù)……只要有人能夠得到它，那實際上每個人都能獲得它”。[3]（p11）因此，公共機構(gòu)只能依靠強制征稅提供財力保障。第二，公權(quán)行使。公共執(zhí)法是依靠公權(quán)力執(zhí)行法律。當(dāng)然，公共機構(gòu)不是在任何的執(zhí)法活動中都使用公權(quán)力，但公權(quán)力的行使是公共執(zhí)法的后盾。在必要的時候，公共執(zhí)法可以運用公權(quán)力強制實現(xiàn)自己的意志。在現(xiàn)代法治國家，公權(quán)就是依據(jù)法律。第三，公益目標(biāo)。公共執(zhí)法的目標(biāo)是公共利益，且這種公益屬性必須明白無誤地向公眾表露、證明。在法治國家，公共執(zhí)法目標(biāo)的公益性也被視為目標(biāo)法定性，即公共執(zhí)法必須證明其執(zhí)法目標(biāo)符合法律授權(quán)，否則即構(gòu)成權(quán)力濫用。[4]（p81）

在公共執(zhí)法過程中，“公款、公權(quán)、公益”必須同時具備，且三個屬性之間互相支持。正是因為公共執(zhí)法是為了公共利益，所以才會有公款的支持并有權(quán)行使公權(quán)；反之，凡是依靠公款支持、并以公權(quán)行使手段的執(zhí)法互動，也必須是以公共利益為目標(biāo)?！叭嗣裨趨⒓由鐣r放棄他們在自然狀態(tài)下所享有的平等、自由和執(zhí)行權(quán)，……這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。[5]（p79-80）

（二）私人執(zhí)法

私人執(zhí)法是私人以私人利益為目的、以私人權(quán)利行使為手段促使他人遵守法律的活動。筆者所稱的私人執(zhí)法不包括為了捍衛(wèi)自身利益而參與的各類執(zhí)法活動，也不包括基于公益心、正義感主動參加的各類執(zhí)法活動。與公共執(zhí)法“三公”相比，私人參與執(zhí)法則是明顯的“三私”：第一，私款支持。私人執(zhí)法不使用公款，而是私人出資支持其一切活動。私人執(zhí)法也許會獲得公款的獎勵或扶持，但這只能使私人執(zhí)法錦上添花。私人執(zhí)法基于私款意味著私人執(zhí)法活動必須依靠自愿的資金輸入才能維持。無論資金輸入的目的為何，私人執(zhí)法都不具有公共執(zhí)法那樣強行募集資金的能力。第二，私權(quán)行使。私人執(zhí)法不是公共權(quán)力（公權(quán)）行使，而是私人權(quán)利（私權(quán)）行使。所謂私權(quán)，是指私人依據(jù)法律所享有的個人自由，比如基于雙方自愿交談、訪問、記錄等。私權(quán)與公權(quán)相比，最根本的特征在于私權(quán)是權(quán)利（Right）不是權(quán)力（Power）。部分私人權(quán)利的行使也會給對方帶來服從的壓力（比如強大的說服力致使對方吐露實情），但這種壓力不是基于權(quán)威（命令權(quán)力與服從義務(wù)），而是基于利害狀況，①即基于讓對方相信服從對其有利，而不是基于權(quán)威強令其服從。第三，私人利益。私人執(zhí)法的目的就是最大化實現(xiàn)私人利益。這里的私人利益包括金錢利益，也包括非金錢利益。私人基于利他主義參與執(zhí)法活動，或者基于維護自身利益參與執(zhí)法活動不是筆者所稱的私人執(zhí)法。這里的私人利益是指通過實施或參與執(zhí)法活動能夠獲取的新的個人利益。

（三）公私協(xié)作執(zhí)法

公私協(xié)作執(zhí)法是糅合公共執(zhí)法和私人執(zhí)法的新型法律執(zhí)行。公私協(xié)作執(zhí)法也是法律執(zhí)行的一種，公私協(xié)作執(zhí)法具有以下特征：第一，公私協(xié)作執(zhí)法中公共機構(gòu)和私人均起到獨立的作用。公私協(xié)作執(zhí)法不是簡單的一方指揮、授權(quán)、委托另一方執(zhí)法，而是公共機構(gòu)和私人各自獨立發(fā)揮作用的共同執(zhí)法。比如私人獨立收集情報、公共機構(gòu)則獨立鑒別私主體情報的準(zhǔn)確性，并按照自己獨立的判斷展開執(zhí)法活動。第二，公私協(xié)作執(zhí)法是公共利益和私人目的的雙贏。公私雙方之所以能夠協(xié)作執(zhí)法，就是因為雙方都認(rèn)識到協(xié)作執(zhí)法能夠更好地實現(xiàn)自己的目標(biāo)：對公共執(zhí)法機構(gòu)而言，公私協(xié)作執(zhí)法能夠更好地維護公共利益；對私人執(zhí)法主體而言，公私協(xié)作執(zhí)法能夠更好地實現(xiàn)私人利益，比如獲取高額懸賞金、賠償金等。第三，公私協(xié)作執(zhí)法由公共財政和私人出資共同支持。公私協(xié)作執(zhí)法中私人參與公私協(xié)作執(zhí)法的成本由私人承擔(dān)。如果私人獲取的信息不準(zhǔn)確、提出起訴被駁回，則這些成本就成為執(zhí)法失敗的損失，這些損失由私人承擔(dān)。第四，公私協(xié)作執(zhí)法的風(fēng)險由公私雙方獨立承擔(dān)。公私協(xié)作執(zhí)法過程中，如果公共執(zhí)法機構(gòu)作出錯誤判斷或者違反法律，將獨立承擔(dān)不利的法律后果；而私主體如果出現(xiàn)取證錯誤、侵犯他人權(quán)利，也將獨立承擔(dān)法律后果或者經(jīng)濟損失。第五，公私協(xié)作執(zhí)法既運用公權(quán)力，也運用私權(quán)利。公私協(xié)作執(zhí)法在收集情報、獲取證據(jù)、提出起訴等方面是私權(quán)利的運用，在依法裁判、處以罰款、判決執(zhí)行等方面是公權(quán)力的運用。

二、公私協(xié)作執(zhí)法的優(yōu)勢

公私協(xié)作執(zhí)法的優(yōu)勢在于，單純公共執(zhí)法會導(dǎo)致不可避免的公共執(zhí)法失靈，單純私人執(zhí)法也面臨私人執(zhí)法失靈，只有將公共執(zhí)法和私人執(zhí)法有機結(jié)合起來，才能最大限度地彌補公共執(zhí)法失靈和私人執(zhí)法失靈，提升法律執(zhí)行的整體能力。

（一）公共執(zhí)法失靈

公共執(zhí)法失靈是基于公共執(zhí)法“公款、公權(quán)、公益”的“三公”屬性導(dǎo)致的公共執(zhí)法的內(nèi)在缺陷。公共執(zhí)法失靈表現(xiàn)為公共執(zhí)法無法促使公民普遍服從法律，而違反法律現(xiàn)象的普遍存在公共執(zhí)法對此則無能為力。公共執(zhí)法失靈的本質(zhì)是公共執(zhí)法能力沒有達到促使公民普遍服從法律所要求的水平。公共執(zhí)法失靈的原因如下：

⒈動力不足。公共執(zhí)法機構(gòu)人員是固定工資制，即公共執(zhí)法人員個人薪酬和福利待遇主要由職務(wù)與級別決定，而決定一個公務(wù)員職務(wù)和級別的因素中，執(zhí)法實際效果只是眾多因素中的一個，即公共執(zhí)法人員執(zhí)法成果和個人回報之間的關(guān)系十分有限。“一般來說，官員都會接受一份通常是固定的薪金形式的貨幣報酬，而且還會有一筆養(yǎng)老金作為老年保險，這種薪金并不像工資那樣以工作量為標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)身份即根據(jù)職能的性質(zhì)（職銜），可能也會根據(jù)服務(wù)年限”。[6]（p1102）盡管當(dāng)前針對公共執(zhí)法機構(gòu)的績效考核蔚然成風(fēng)，但“功績原則，至少在其原始的表現(xiàn)上，從來沒有真正涉及文官生產(chǎn)各種結(jié)果的想法……在政府采用功績原則的時候，有效率的政府只意味著廉潔政府，如果一個政府沒有腐敗，那它從定義上說就是有效率的”。[7]（p154）正是由于公共執(zhí)法人員的個人回報與執(zhí)法成果之間存在相對較弱的關(guān)系，導(dǎo)致公共執(zhí)法機構(gòu)工作人員缺乏竭盡所能追求執(zhí)法結(jié)果的動力。這種動力不足，直接導(dǎo)致公共執(zhí)法力度長期達不到公眾期待的程度。

⒉腐敗。腐敗最通俗的含義就是利用公共權(quán)力謀取私利。由于公共執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法活動就是公權(quán)力行使過程，使得公共執(zhí)法活動中的腐敗問題長期以來妨礙著執(zhí)法能力的提升。公共執(zhí)法中的腐敗問題，是公共執(zhí)法“委托代理”模式（Principal-Agent Problem）決定的。[8]公共執(zhí)法是一種明顯的“委托代理”模式，即公共執(zhí)法不是追求公共執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員的私利，而是追求公眾的普遍利益，實際上就是公眾委托公共執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員維護自己的利益。在這種“委托代理”模式中存在兩種不對稱：第一，信息不對稱。即委托方與代理方信息不對稱。這是委托代理關(guān)系的內(nèi)在屬性，“所有不對稱信息問題都可以被納入一個委托——代理的分析框架中，其中不掌握私人信息的一方被稱為委托人，掌握私人信息的一方是代理人”。[9]（p84）這一模型套用到公共執(zhí)法領(lǐng)域，即公共執(zhí)法機構(gòu)委托人（公眾）不知道公共執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員（代理人）執(zhí)法過程的具體信息，不知道公共執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員是否是全心全意為公眾服務(wù)，但對此公共執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員（代理人）則心知肚明。在這種情況下，委托人（公眾）對代理人（公共執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員）的不知情，就會成為促成代理人為謀取私利出賣委托人利益的“道德風(fēng)險”。比如公共執(zhí)法機構(gòu)人員與違法活動人員私下交易，違法活動人員往往以給代理人帶來超過合法代理費（法定撥款或薪酬）的條件促成公共執(zhí)法人員對違法活動的放縱，這就使得公共執(zhí)法會出現(xiàn)嚴(yán)重的不作為現(xiàn)象。第二，損益不對稱。公共執(zhí)法腐敗造成的損失是委托人（公眾），帶來的收益是代理人（公共機構(gòu)及其執(zhí)法人員）；而竭盡全力執(zhí)法帶來的收益被委托人（公眾）占有，代理人（公共機構(gòu)及其執(zhí)法人員）只獲得其中極少的部分。這種損益不對稱的情況，使得損害公共利益為個人謀利的腐敗行為具有現(xiàn)實的可行性。執(zhí)法人員（代理人）向違法活動者索取賄賂，實際上是與公眾（委托人）爭奪公共執(zhí)法的收益。執(zhí)法人員（代理人）向違法活動者索取賄賂的上限，就是違法活動被制止帶給社會公眾的收益。

⒊信息劣勢。信息是法律執(zhí)行的基礎(chǔ)，能否獲取充足的信息決定法律執(zhí)行的成敗。是否有能力獲取充足的信息則是法律執(zhí)行能力的決定性因素之一。正可謂“信息具有價值，……信息就是力量”。[10]（p482）但公共執(zhí)法在獲取信息方面存在以下劣勢：第一，無法獲取充分的信息。執(zhí)法所需要的信息往往分散在全社會各個領(lǐng)域，而且處于社會角落的微量信息并不意味著價值較低?！拔覀冎灰约铀妓骶蜁l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實生活中無疑還存在著一種極其重要但卻未經(jīng)系統(tǒng)組織的知識，亦即有關(guān)特定時空之情勢的那種知識——它們不可能被稱為科學(xué)知識，正是在這個方面，每個人實際上要比所有的其他人都具有某種優(yōu)勢，因為每個人都掌握著有可能極具助益的獨一無二的信息”。[11]（p80）因此，執(zhí)法信息的收集需要大量的、分散在社會各領(lǐng)域的人員積極參與。公共執(zhí)法是公共財政供給的執(zhí)法活動，其人員編制總是非常有限的，執(zhí)法人員的有限性與信息的無限性矛盾顯著。第二，容易遭受欺騙。公共執(zhí)法機構(gòu)由于其“三公”性質(zhì)，使其執(zhí)法人員、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)處于主動公開的狀態(tài)，這種公開已經(jīng)成為世界各國政府不可抗拒的潮流。[12]執(zhí)法人員一般在明處，違法分子則通常在暗處，信息欺騙可以針對公共執(zhí)法從容不迫地應(yīng)對，公共執(zhí)法則只能對真真假假的信息進行仔細(xì)甄別。這就使得執(zhí)法人員容易遭受欺騙，獲取錯誤信息。

（二）私人執(zhí)法對公共執(zhí)法失靈的彌補

⒈動力充足。私人執(zhí)法動力充足，無論從私人執(zhí)法機構(gòu)的角度看還是從私人執(zhí)法人員的角度看，私人執(zhí)法都有動力提升執(zhí)法效果：第一，私人執(zhí)法機構(gòu)的興衰與執(zhí)法效果直接相關(guān)。私人執(zhí)法機構(gòu)就是為獲取執(zhí)法利益而成立的營利機構(gòu)，私人執(zhí)法機構(gòu)產(chǎn)生、存在、發(fā)展、擴張的基礎(chǔ)在于私人執(zhí)法的執(zhí)法效果。私人執(zhí)法效果越好，執(zhí)法機構(gòu)越能獲得收益，越能發(fā)展壯大。私人執(zhí)法機構(gòu)之間還存在激烈競爭，如果執(zhí)法效果不好，私人執(zhí)法機構(gòu)就會因無法獲得足夠資金支持而削減、消亡。第二，私人執(zhí)法機構(gòu)中執(zhí)法人員的薪酬與執(zhí)法效果直接相關(guān)。首先，有些私人執(zhí)法是個體執(zhí)法人員個人逐利行為，在這種情況下，執(zhí)法人員的薪酬直接由執(zhí)法效果決定。其次，對于具有一定規(guī)模的私人執(zhí)法機構(gòu)中的執(zhí)法人員而言，由于私人執(zhí)法機構(gòu)的興衰是由執(zhí)法效果決定的，因此殘酷的生存競爭決定了私人執(zhí)法機構(gòu)必須將其執(zhí)法人員薪酬與執(zhí)法效果掛鉤，否則私人執(zhí)法機構(gòu)也會患上公共執(zhí)法機構(gòu)的官僚病，無力與其他私人執(zhí)法機構(gòu)甚至私人執(zhí)法個體競爭。第三，多元動機。與公共執(zhí)法只是為了公共利益執(zhí)行法律不同，私人執(zhí)法的動機是多元的。最大限度地獲取獎勵、分享罰款是主要動機，但其他動機也明顯存在。比如遏制競爭對手、維護行業(yè)整體聲譽、報復(fù)施害者，甚至一些非常私人化的動機。這些動機為私人執(zhí)法投入執(zhí)法活動提供了強大的動力。

⒉信息優(yōu)勢。私人執(zhí)法對信息的獲取具有獨特的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢恰恰可以彌補公共執(zhí)法的內(nèi)在缺陷、遏制公共執(zhí)法失靈：第一，私人執(zhí)法往往是出其不意、攻其不備。私人執(zhí)法機構(gòu)和人員沒有統(tǒng)一編制，也不需要執(zhí)行政府信息公開要求，可隨時投入執(zhí)法活動，其執(zhí)法行為幾乎無法預(yù)料。第二，私人執(zhí)法者分散在社會各處，信息收集能力強。私人執(zhí)法者與公共執(zhí)法者的差別在于，公共執(zhí)法者收集信息主要靠執(zhí)法對象信息匯報義務(wù)，而私人執(zhí)法者收集信息則由分散在社會各處人員的觀察取證。由于私人執(zhí)法者人數(shù)眾多、角度不同，因此能夠獲得更加綜合、立體的信息。第三，私人執(zhí)法者信息甄別能力強。信息甄別主要依靠專業(yè)能力尤其是兼職人員的專業(yè)能力。因為信息甄別由行業(yè)內(nèi)部一線專業(yè)技術(shù)人員進行甄別最有效，而這些一線工作人員只能兼任執(zhí)法人員。因為公共執(zhí)法人員往往身份固定，專業(yè)從事執(zhí)法信息甄別工作，脫離社會實踐；而私人執(zhí)法人員多種多樣，有不滿雇主待遇的工程師，有不服從管理的技術(shù)工人，這些人出于各自的動機投入執(zhí)法活動，對信息的甄別能力非常強?！懊總€人都掌握可能極其助益的獨一無二的信息，但是只有當(dāng)基于這種信息的決策是每個個人做出的或是經(jīng)由他的積極合作而做出的時候，這種信息才能夠得到運用”。[13]（p80）

⒊耐腐蝕。公共執(zhí)法是“委托——代理模式”，而私人執(zhí)法則是“自擔(dān)風(fēng)險、自享收益”模式，耐腐蝕特性突出。私人沒有執(zhí)法的義務(wù)，私人執(zhí)法之所以存在，是因為私人執(zhí)法的收益大于對違法活動坐視不管的收益，而且這些收益由私人執(zhí)法主體享有。在這種情況下，以放縱執(zhí)法為標(biāo)的的私下交易不會在私人執(zhí)法者和違法人員之間發(fā)生，也就不存在腐敗的可能。

（三）私人執(zhí)法的內(nèi)在缺陷需要公共執(zhí)法彌補

私人執(zhí)法有優(yōu)勢，能夠彌補公共執(zhí)法的內(nèi)在缺陷，遏制公共執(zhí)法失靈；但私人執(zhí)法也有其內(nèi)在缺陷，需要公共執(zhí)法彌補：

⒈執(zhí)法過度。因為私人執(zhí)法的收益和執(zhí)法效果密切相關(guān)，因此私人執(zhí)法主體有強烈的動機過度執(zhí)法，比如誣陷他人獲取高額懲罰性賠償金。因此，私人執(zhí)法要避免執(zhí)法過度，必須存在一個執(zhí)法收益與執(zhí)法效果不密切關(guān)系的機構(gòu)加以把關(guān)，這類機構(gòu)就是公共執(zhí)法機構(gòu)。[14]

⒉執(zhí)法不足。私人執(zhí)法與違法活動之間是一種“貓鼠關(guān)系”，盡管貓依靠抓老鼠為生，但是如果將老鼠全部吃光了，貓也就失去了存在的可能。因此，私人執(zhí)法機構(gòu)不希望違法活動完全消失，甚至希望違法活動越來越多，因為違法活動越多，執(zhí)法收益越大。公共執(zhí)法機構(gòu)也存在這個問題，如果特定違法活動完全消失，則特定的公共執(zhí)法機構(gòu)也沒有存在的必要性。但公共執(zhí)法機構(gòu)更為健全的執(zhí)法人員編制、福利保障體制與執(zhí)法效果相對分離的固定薪酬體系以及民主政治的監(jiān)督，使得公共執(zhí)法機構(gòu)不會因為這個原因而執(zhí)法不足。因此，公共執(zhí)法機構(gòu)可以有效監(jiān)督私人執(zhí)法的故意放水。[15]

⒊缺乏強制力。私人執(zhí)法是運用私權(quán)利揭發(fā)違法、追究非法，但私人執(zhí)法所擁有的全部私權(quán)利都沒有直接強制力，私人執(zhí)法不能強制對方披露信息、不能強制對方履行義務(wù)、不能強行搜查也不能強行封存證據(jù)。這些都需要公共執(zhí)法的彌補。“政府與我們社會中的其他機構(gòu)根本不同……它能夠使用強制方式”。[16]（p12）

綜上所述，公私協(xié)作執(zhí)法能夠最大限度地彌補各自缺陷，總體提升法律執(zhí)行能力，這也是公私協(xié)助執(zhí)法的必要性所在。

三、公私協(xié)作執(zhí)法的形式

（一）私人檢察官模式

私人檢察官模式是指私人就侵害公共利益的違法行為收集證據(jù)、提起訴訟的私人執(zhí)法模式。之所以叫“私人檢察官模式”，是因為此類私人執(zhí)法很像私人充當(dāng)檢察官，而檢察官的主要職責(zé)之一就是針對侵害公共利益的違法行為收集證據(jù)、提起訴訟，使得違法活動嫌疑人的違法行為被法院確認(rèn)并得到法律追究。“私人檢察官”在此只是一種比喻，例如“個人或企業(yè)調(diào)查違法行為抓捕違法人員（包括刑事罪犯）并且對違法行為提起訴訟（包括刑事訴訟）。如果案件成功解決，法律的私人執(zhí)行者有權(quán)保留所有案件收益。比如說，他們可以獲得由罪犯繳納的罰金”。[17]這種“調(diào)查——訴訟——獲取罰金”的模式，就成為私人執(zhí)法的經(jīng)典模式。私人檢察官模式的要點如下：第一，私人檢察官模式是私人執(zhí)法與司法執(zhí)法的結(jié)合。私人提起訴訟必須發(fā)現(xiàn)違法行為、收集證據(jù)、分析法律并出庭說服法官接受違法行為的真實性，這一切均由私人執(zhí)法主體完成。但私人檢察官模式也要借助司法機關(guān)的力量，司法機關(guān)在接到起訴之后要決定是否立案、組織審判并作出違法行為在事實和法律上是否成立的判決，還要判決違法行為責(zé)任承擔(dān)的法律責(zé)任并予以執(zhí)行。從私人發(fā)現(xiàn)違法行為到最終違法行為主體被追究法律責(zé)任，是私人執(zhí)法主體和司法執(zhí)法主體共同勞動的結(jié)果。第二，私人檢察官模式中私人目的比較復(fù)雜。私人愿意就侵害公共利益的違法行為收集證據(jù)、提起訴訟，有其私人利益動機，比如高額的懲罰賠償金或者高額罰金分享，甚至由私人起訴者全部享有罰金。除此之外，有些私人檢察官模式的執(zhí)法也不體現(xiàn)為明顯的金錢利益，比如對出名的渴望、打擊競爭對手等等。第三，私人檢察官模式是將訴訟權(quán)利和審判權(quán)力共同運用的產(chǎn)物。私人檢察官模式中私人執(zhí)法者運用訴訟權(quán)利，包括訴訟之前收集證據(jù)、訴訟之中庭審發(fā)言辯論舉證、判決之后要求法院執(zhí)行罰款等。而司法機關(guān)則運用審判權(quán)力，包括要求被告出庭、對被告行為進行法律認(rèn)定、對證據(jù)進行辨別等。

（二）賞金獵人模式

賞金獵人（Bounty hunter）原初含義為美國刑事司法制度中依據(jù)懸賞緝拿犯罪嫌疑人的活動。[18]筆者將其引申為私人執(zhí)法主體根據(jù)公共執(zhí)法機構(gòu)的懸賞承諾從事的相關(guān)執(zhí)法活動，并以執(zhí)法活動成果（違法線索、證據(jù)甚至違法活動嫌疑人）獲得獎金的行為。賞金獵人模式有以下特點：第一，賞金獵人模式中私人目的單純，就是為了獲得賞金。盡管私人執(zhí)法在這種模式下也有可能間接地改善了自身處境，但對高額獎金的追求是這類公私合作執(zhí)法中私人參與執(zhí)法的最直接、最主要的目的。第二，賞金獵人模式適用范圍廣泛。私人檢察官模式只適用于可以提起訴訟并且通過訴訟能夠追究違法行為主體責(zé)任的情況，而賞金獵人模式則適用于幾乎各類違法活動的發(fā)現(xiàn)、追究、處罰。公共執(zhí)法機構(gòu)可以就線索提供、信息甄別、人員扭送、證據(jù)獲取、出庭作證等各類私人可以依法進行的有價值行為懸賞。私人執(zhí)法主體見到懸賞即可投入執(zhí)法活動。第三，賞金獵人模式存在私人執(zhí)法主體之間的競爭。公共執(zhí)法機關(guān)的懸賞承諾并非針對特定的私人執(zhí)法主體，往往是哪個私人執(zhí)法主體達到相關(guān)賞金發(fā)放條件，哪個私人執(zhí)法主體就獲得賞金。因此，在私人執(zhí)法主體之間存在激烈競爭。賞金獵人模式導(dǎo)致私人執(zhí)法主體過度執(zhí)法的可能性更大。

（三）風(fēng)險代理訴訟模式

風(fēng)險代理訴訟模式是指代理人與違法活動受害方簽署民事協(xié)議，約定代理人代理違法活動受害方提起訴訟，維權(quán)成功后維權(quán)相關(guān)收益由風(fēng)險代理人與違法活動受害人按照合同分享的模式。風(fēng)險代理模式對于代理人而言，是一項典型的以維護違法活動受害人權(quán)益為內(nèi)容、與司法機關(guān)合作為手段、既促進法律實施又滿足私人參與者分享維權(quán)收益的公私協(xié)作執(zhí)法模式。風(fēng)險代理訴訟有如下特征：第一，風(fēng)險代理訴訟模式是三方的結(jié)合。風(fēng)險代理訴訟是將三方力量結(jié)合起來，一方為代理人，一方為受害人，一方為司法機關(guān)。對于違法活動受害人而言，風(fēng)險代理訴訟是維護自身權(quán)益；對代理人而言，則是一項基于牟利的私人執(zhí)法活動；對司法機關(guān)而言，風(fēng)險代理訴訟模式則是制度誘導(dǎo)下司法機關(guān)與代理人的公私協(xié)作執(zhí)法。在現(xiàn)代社會，代理人一般由律師擔(dān)當(dāng)。第二，風(fēng)險代理訴訟模式中，代理人（私人）愿意參加風(fēng)險代理訴訟的原因就是謀取私利。風(fēng)險代理訴訟主要集中在可以獲得較高額度賠償?shù)念I(lǐng)域，比如醫(yī)療事故案件、工傷認(rèn)定案件等。這類案件一旦勝訴，就會獲得很高的賠償金。正是出于分享高額賠償金的誘惑，代理人愿意介入風(fēng)險代理訴訟。第三，風(fēng)險代理訴訟的客觀結(jié)果是法律執(zhí)行效率的增強。違法活動受害人有極強的動力參與法律執(zhí)行，但違法活動受害人不一定都具有專業(yè)知識、財力、物力支持其執(zhí)行法律。公共執(zhí)法機構(gòu)有義務(wù)維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，但公共執(zhí)法機構(gòu)未必有足夠信息、足夠激勵去為每一個受害人維權(quán)。風(fēng)險代理訴訟模式實際上是將維權(quán)作為一項利潤豐厚的事業(yè)吸引以私利最大化為動機的私人執(zhí)法者參與，使得代理人為了豐厚的收益積極開展私人執(zhí)法并與公共執(zhí)法機關(guān)充分合作，實現(xiàn)受害人維權(quán)及法律執(zhí)行的客觀效果。

四、我國公私協(xié)作執(zhí)法的現(xiàn)狀

長期以來，公法執(zhí)行在我國被公共機構(gòu)壟斷，人們在思想上和實踐中都認(rèn)為公法執(zhí)行只能由公共機構(gòu)進行，因此對公私協(xié)作執(zhí)法并不重視，現(xiàn)行法律制度給公私協(xié)作執(zhí)法留下的空間不大：

（一）私人檢察官模式

公私協(xié)作執(zhí)法的私人檢察官模式，即通過私人提起訴訟、追究違法活動者違法責(zé)任、依據(jù)法院判決分享罰金的模式在我國還沒有成為現(xiàn)實，因為我國沒有罰金分享制度。但這種模式在我國某些地方正在逐步實踐。比如海南省高級人民法院2011年7月頒布的《關(guān)于環(huán)境資源民事公益訴訟試點實施意見》中明確規(guī)定公民可以作為環(huán)境公益訴訟的主體，這也就意味著違法活動受害人以外的其他人可以成為起訴違法活動的原告。2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款賦予“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”提起公益訴訟的權(quán)利，也就是從法律上為私人檢察官模式的公私協(xié)作執(zhí)法提供了可能。根據(jù)報道，我國首起根據(jù)新《民事訴訟法》提起的公益訴訟——中華環(huán)保聯(lián)合會訴寧滬高速公司噪聲污染案——將于2014年5月6日在江蘇省無錫市中級人民法院開庭審理。[19]

（二）賞金獵人模式

我國公私協(xié)作執(zhí)行公法的“賞金獵人”模式實踐中已經(jīng)開展的主要有以下幾類：第一，懸賞征集違法線索制度。這類公私協(xié)作執(zhí)法比較成熟，在全國層面已有相關(guān)規(guī)范性文件出臺。比如《稅務(wù)違法案件舉報獎勵辦法》（2005年）、《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》（2011年）、《關(guān)于印發(fā)食品藥品違法行為舉報獎勵辦法的通知》（2013年）等。在各地也有一系列規(guī)范性文件。第二，懸賞捉拿違法活動嫌疑人，包括提供違法活動嫌疑人信息和直接捉拿違法活動嫌疑人。這類公私協(xié)作執(zhí)法主要在公安刑事辦案中使用，在行政執(zhí)法中使用很少。主要依據(jù)有《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第270條、①《公安部關(guān)于實行“破案追逃”新機制的通知》（1999年）等，實踐中運用得比較普遍，相關(guān)制度建設(shè)也較為成熟。第三，懸賞征集違法證據(jù)制度。這類公私協(xié)作執(zhí)法正面臨著合法性挑戰(zhàn)的問題。比如廣州“有獎拍違”，上?！搬烎~執(zhí)法”?？傊覈百p金獵人”模式的公私協(xié)作執(zhí)法主要以收集違法線索、違法證據(jù)和捉拿違法活動嫌疑人信息提供為主。除以公安通緝令為載體的懸賞捉拿違法活動嫌疑人和懸賞征集違法線索制度在法律和實踐中比較成熟外，“賞金獵人”模式的公私協(xié)作執(zhí)法仍面臨合法性的困境。

（三）風(fēng)險代理訴訟模式

在我國，風(fēng)險代理訴訟尚被有意地限制：第一，風(fēng)險代理中收益分享有上限?！堵蓭熓召M管理辦法》第13條第2款規(guī)定，實行風(fēng)險代理收費，最高收費金額不得高于收費合同約定標(biāo)的額的30%。第二，限制風(fēng)險代理案件的類型?！堵蓭熓召M管理辦法》第11條、第12條規(guī)定，姻、繼承案件，請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的，請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫恤金、救濟金、工傷賠償?shù)?，請求支付勞動報酬的等案件，不得實行風(fēng)險代理收費。禁止刑事訴訟案件、行政訴訟案件、國家賠償案件以及群體性訴訟案件實行風(fēng)險代理收費。

五、完善我國公私協(xié)作執(zhí)法的建議

盡管公司協(xié)作執(zhí)法有助于彌補公共執(zhí)法和私人執(zhí)法各自的缺陷，提升整體執(zhí)法水平，但我國公私協(xié)作執(zhí)法還處于初級階段。為此，應(yīng)深化改革，為我國公私協(xié)作執(zhí)法創(chuàng)造更為便利和廣闊的環(huán)境與空間。

（一）擴張訴訟當(dāng)事人資格

“為了發(fā)揮私人在法之實現(xiàn)中的作用，必須在訴訟程序方面確保私人訴訟之便捷”。[20]（p31）擴張訴訟當(dāng)事人資格，也就等于擴張私人與司法機關(guān)在執(zhí)行法律方面協(xié)作的可能性。尤其是擴張公益訴訟當(dāng)事人資格，對維護公共利益將會產(chǎn)生積極作用?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定，只有法律規(guī)定的私人組織可以提起民事公益訴訟。這里“法律規(guī)定的私人組織”不應(yīng)理解成法律指定的私人組織，否則門檻過高，應(yīng)理解為符合法律規(guī)定條件的私人組織，具體條件不應(yīng)比私人有限責(zé)任公司設(shè)立的條件高。

有人擔(dān)心訴訟當(dāng)事人資格的擴張會導(dǎo)致大量訴訟涌入法院，法院不堪重負(fù)，公私協(xié)作執(zhí)法也無法持續(xù)進行。對此，應(yīng)規(guī)定公益訴訟實行敗訴方承擔(dān)雙方全部訴訟費用的制度，規(guī)定民事公益訴訟訴前保證金制度，以遏制訴訟過快增長。

（二）增加私人參與執(zhí)法的金錢收益

公私協(xié)作執(zhí)法中，盡管私人執(zhí)法主體參與執(zhí)法的動機是多元的，但追求利益是私人執(zhí)法的主要動機之一。因此，公私協(xié)作執(zhí)法的發(fā)展，必須以私人能夠從公私協(xié)作執(zhí)法中獲取顯著收益為前提。但我國目前私人參與執(zhí)法金錢收益比較多的只有賞金獵人模式，即各類行政、刑事懸賞，在其他領(lǐng)域金錢利益還不夠顯著，因此，第一，應(yīng)建立罰金分享制度。私人主體發(fā)現(xiàn)違法線索、收集相關(guān)證據(jù)、提起公益訴訟、組織法律專業(yè)人士出庭支持訴訟，還要承擔(dān)敗訴之后的不利后果，這一切都給私人執(zhí)法主體極大的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，這些負(fù)擔(dān)也是遏制私人執(zhí)法主體過度執(zhí)法、濫用訴權(quán)的必要提醒。但是，如果公益訴訟提出者不能從公益訴訟勝訴中獲得更多的利益，提起公益訴訟的積極性必然大幅降低。以至于私人很難組織起來提起公益訴訟，私人執(zhí)法的優(yōu)勢——動力充足就會大打折扣。因此，建議建立公益訴訟勝訴后罰金分享機制，如果公益訴訟勝訴之后存在罰金，則應(yīng)將罰金的部分甚至全部作為獎勵交給公益訴訟的提起者。第二，應(yīng)提高違法活動罰金的上限。罰金分享制度有利于私人參與執(zhí)法，但是如果罰金本身很低，則罰金分享制度的效果就不明顯。因此，針對需要吸引私人執(zhí)法領(lǐng)域的罰金上限，只有輔以罰金分享制度，才能夠調(diào)動公私協(xié)作執(zhí)法的積極性。第三，應(yīng)推廣懲罰性賠償。懲罰性賠償是指當(dāng)被告具有過失、惡意或者欺詐情節(jié)時，對其課以高于其行為導(dǎo)致的實際損失的賠償，主要目的在于懲罰被告或者殺一儆百。[21]懲罰性賠償制度融合了公法責(zé)任和民事責(zé)任?！肮ㄘ?zé)任主要通過制裁違法者而達到壓制、預(yù)防違法的效果，并進一步達成保護法益、保障人權(quán)，建立社會共同生活所需的和平與秩序；而民事責(zé)任是要求賠償義務(wù)人應(yīng)填補賠償權(quán)利人所受的損害，達到如同侵權(quán)行為未曾發(fā)生時一樣?！盵22]正是由于懲罰性賠償金數(shù)額超出實際損失額度，使得受害者獲得懲罰性賠償金不僅有彌補損失的功效，也有對其維護自身合法權(quán)益的獎勵之意。私人主體愿意與公共執(zhí)法主體協(xié)作執(zhí)法，獲取高額的懲罰性賠償金是常見的理由。

（三）放寬風(fēng)險代理訴訟的限制

風(fēng)險代理訴訟雖然律師可以牟取維權(quán)收益，但是對于法律的實施也非常有益。當(dāng)前，我國對于風(fēng)險代理訴訟的限制比較多，因此應(yīng)當(dāng)放松相關(guān)限制。第一，應(yīng)取消風(fēng)險代理案件勝訴后收益分享的比例限制。之所以規(guī)定收益分享比例限制，主要是擔(dān)心律師利用自己的知識優(yōu)勢，趁人之危，瓜分維權(quán)之后的大部分本應(yīng)由受害人享有的合法權(quán)益。這種擔(dān)心只是停留在邏輯自洽的層面上。因為如果律師不介入受害者的維權(quán)活動，受害者維權(quán)成功可能性會大幅降低甚至為零。在這種情況下，談?wù)撀蓭熢诰S權(quán)成功后分享過多收益、趁人之危謀取利益是沒有意義的，風(fēng)險代理訴訟模式才是“窮人進法院的鑰匙”。[23]實際上，律師和律師之間也存在著激烈的競爭。在風(fēng)險代理訴訟的市場上，盡管違法活動受害者缺少知識甚至身處困境，其面對的不是具有壟斷地位的單個律師，而是一批愿意以分享維權(quán)收益為目的的、相互存在激烈競爭的律師。決定委托的關(guān)鍵因素是代理人之間為獲得委托的競爭，只有提高維權(quán)收益的比例，才能使代理人之間的競爭更加激烈。第二，應(yīng)放寬風(fēng)險代理訴訟適用的案件類型。風(fēng)險代理訴訟使得私人有動力主動參與訴訟、促進法律的實施。我國當(dāng)前限制此類模式在國家賠償案件及工傷賠償案件中使用，其實是錯失了公私協(xié)作執(zhí)行國家賠償法、勞動法等法律的機會。限制風(fēng)險代理訴訟模式在群體性事件中運用，是導(dǎo)致我國群體性事件普遍缺少律師代理、群體性事件趨于宣泄化、政治化、非理性化的重要根源。因此，從促使法律實施的角度看，應(yīng)當(dāng)放寬風(fēng)險代理訴訟適用的案件類型。

【參考文獻】

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[2]See Gary Becker&George Stigler，“Law Enforcement，Malfeasance，and Compensation of Enforcers”，The Journal of Legal Studies，Vol.3，No.1，（Jan，1974），pp.1-18；David Friedman，Efficient Institutions for the Private Enforcement of Law，The Journal of Legal Studies，Vol.13，No.2（Jun.，1984），pp.379-397；Jonathan R. Hay and Andrei Shleifer，Private Enforcement of Public Laws：A Theory of Legal Reform，The American Economic Review，Vol.88，No.2，Papers and Proceedings of the Hundred and Tenth Annual Meeting of the American Economic Association （May，1998），pp.398-403.

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[8]See Sanford J.Grossman，Oliver D.Hart，An Analysis of the Principal-Agent Problem，Econometrica，Vol.51，No.1 （Jan.，1983），pp.7-45.