李桂華 馬建珍 甘文華

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046）

霧霾是氣象學中對霧和霾組合形成的天氣現(xiàn)象的名稱概括。近年來，霧霾持續(xù)頻繁發(fā)生，程度日益嚴重，對人類賴以生存的環(huán)境造成了破壞性影響，對人們的身體健康和生命安全構(gòu)成了嚴重危害。從公共危機管理學的視角判斷，霧霾使公眾利益嚴重受損，其持續(xù)性和破壞性已超出了一般天氣現(xiàn)象的范疇，應(yīng)屬典型的公共災(zāi)害。同時，霧霾還表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征，集中爆發(fā)在工業(yè)化快速發(fā)展的城市和地域。南京作為中國經(jīng)濟最發(fā)達區(qū)域長三角地區(qū)的中心城市，就是極具典型性的“重霾區(qū)”。近幾年，南京霧霾指數(shù)PM2.5頻頻爆燈，超過紅色預(yù)警，治理霧霾的任務(wù)十分艱巨。而且，在環(huán)境保護已成為新一屆政府重要職責的共識下，地方政府治理霧霾的責任更加重大。某種意義上，霧霾考驗著地方政府的治理能力和水平，是當下亟待破解的難題。本課題在與市環(huán)保局、市氣象局等相關(guān)職能部門調(diào)研的基礎(chǔ)上，對南京霧霾的來源和產(chǎn)生的原因進行分析，通過構(gòu)建“三位一體”的治理框架，設(shè)計常態(tài)化治理和應(yīng)急管理“雙管齊下”的政策體系，立足為南京地方政府治理霧霾提供有針對性的政策建議。

一、霧霾來源追蹤

在氣象學意義上，“霧”和“霾”是有區(qū)別的，兩者之間最主要的區(qū)別是水分含量的大小，一般地，水分含量達到90%以上的叫霧，水分含量低于80%的叫霾;80%－90%之間是霧霾的混合物。霧霾的危害為大眾所熟知，治霾已經(jīng)成為社會的共識。

治理霧霾的首要問題是對霧霾源進行解析，這也是最大的困境所在。目前，尚未有權(quán)威數(shù)據(jù)來支撐霧霾的具體來源。據(jù)稱，①南京將啟動對霧霾成份來源的追溯，從而“對癥下藥”降服霧霾天。中科院曾發(fā)布過北京的霧霾源解析報告，但隨即就受到諸多質(zhì)疑。②霧霾的成份會因地區(qū)、季節(jié)的不同而不同。即使像中科院這樣的權(quán)威部門發(fā)布的報告，也未能得到廣泛認可。那么，我們研究霧霾治理的課題是不是在第一步就邁不出去了呢?答案是否定的。因為我們在對霧霾的政策治理研究時，不需要對霧霾源進行非常精細的解析。目前對霧霾的主要來源，基本已經(jīng)達成共識，分歧主要是某一種來源占多大比重。我們的政策目標是減緩、直至治理霧霾。事實上，這并不需要對哪種成份占多大比重有非常精準的掌握。無論是南京青奧期間的“水晶天”，還是北京的“APEC藍”，都是在所謂的“沒搞清楚霧霾來源”③的情況下出現(xiàn)的。南京和北京都采取了類似的措施:工地停工、工廠限產(chǎn)、減少汽車上路數(shù)量、周邊區(qū)域協(xié)同治理，等等。因此，我們在這里要做的工作，是對霧霾的來源做方向性和一般性概括。

當前對霧霾分類的方式主要有三種:第一種是從成份的角度，霧霾源可以分為粉塵、有機物、花粉、重金屬、火山灰、碳黑、硫酸鹽、硝酸鹽、氨鹽、海鹽等;第二種是從構(gòu)成上，霧霾源可以分為自然源和人為源，固定源包括土壤揚塵、海鹽、植物花粉、孢子、細菌、自然災(zāi)害（火山、塵暴）等，人為源則包括固定源（化石燃料燃燒、生物質(zhì)燃燒、垃圾焚燒、油煙、焚香、鞭炮、金紙、吸煙等）和流動源（交通工具排放、運輸揚塵、建設(shè)揚塵、化肥農(nóng)藥揮發(fā)、養(yǎng)殖廢氣、工業(yè)噴涂等）;第三種是從形成地的角度，分為本地源和外地輸入。

從目前已發(fā)布霧霾源的地區(qū)來看，北京的霧霾源解析報告顯示，區(qū)域傳輸貢獻約占28% －36%，本地污染貢獻中，機動車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚塵分別占了 31.1%、22.4%、18.1% 和 14.3%，餐飲、汽車修理、畜禽養(yǎng)殖、建筑涂裝等其他排放約占PM2.5的14.1%。即使只相距100公里，天津的源解析結(jié)果卻與北京有著不小的差異，揚塵是城市PM2.5的主要來源，占比30%，其次是燃煤、機動車、工業(yè)生產(chǎn)。石家莊市的源解析報告顯示，燃煤是PM2.5的最大來源，占28.5%，工業(yè)生產(chǎn)占25.2%，揚塵占22.5%，機動車占15.0%，其他生物質(zhì)燃燒、餐飲、農(nóng)業(yè)等占比8.8%。上海的解析結(jié)果則是工業(yè)和交通，工業(yè)包括15.4%的工業(yè)工藝過程排放、10.2%的工業(yè)鍋爐和爐窯排放、7.3%的電廠排放;交通主要是機動車和船舶飛機，占25.8%。其它為10.4%的揚塵、5.4%的民用涂料和餐飲、3%的農(nóng)業(yè)和生物質(zhì)、1%的海鹽和植被，以及21.5%的上海以外區(qū)域的排放。

綜合以上來看，當前霧霾的主要來源還是以人為活動為主。由于我國東部地區(qū)的城市基本經(jīng)歷了相似的發(fā)展模式，南京的霧霾源雖沒有專門的研究報告發(fā)布。但我們基本可以分成如下幾類:一是工業(yè)污染源。由于重化產(chǎn)業(yè)占比較大，對煤的消耗量較大。據(jù)統(tǒng)計，南京一年消耗的標準煤超過3000萬噸，超過北京的標煤使用量。而在化石能源中，煤的污染最高。從行業(yè)來看（表1），能源消耗主要是在電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)等行業(yè)。也就是說，重化工業(yè)是南京霧霾源的主要供應(yīng)者。二是塵土顆粒物。南京在青奧期間采取了工地停工的措施，停工的當天就出現(xiàn)了晚霞。對空氣質(zhì)量的改善效果明顯。因此，可以認為，塵土顆粒是南京的霧霾源之一。三是尾氣。有研究表明，機動車尾氣排出的全是 PM2.5，而PM2.5又是霧霾的主要來源，南京單位面積機動車保有量較大，每5人擁有一輛汽車，④因此，來自機動車的尾氣也是霧霾的主要來源之一。除了以上三類，南京的霧霾源還包含外來輸入成份。

表1 南京市主要能源按工業(yè)行業(yè)分組消費量占比（2012年）

續(xù)表

二、南京霧霾產(chǎn)生的原因分析

如同對霧霾源的探究一樣，關(guān)于霧霾產(chǎn)生的原因，嚴格的說這是一個科學問題，需要有科學的試驗和論證來支撐。但我們同樣可以說，這是一個經(jīng)濟社會問題。是由經(jīng)濟社會發(fā)展的模式?jīng)Q定的。如果嚴格地從技術(shù)的角度來分析，很可能會陷入無休止的爭論之中，反而無助于問題的解決。因此，我們試圖從經(jīng)濟社會的角度對南京霧霾產(chǎn)生的原因做一分析。

（一）工業(yè)化所處的階段和當前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

一般認為，南京工業(yè)化處于中后期階段，但目前的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比仍然較大。更重要的是，霧霾等污染現(xiàn)象的污染物具有累積性，即當前出現(xiàn)的問題可能是由歷史原因造成的，在因和果之間有“時滯”。南京傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)是化工、鋼鐵、汽車、電子。前兩大產(chǎn)業(yè)的能耗和污染都較重，并形成了歷史積累。雖然我們的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)出現(xiàn)了“節(jié)點性勝利”，即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重首次超過鋼鐵、石化兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。但從整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，我們目前的發(fā)展消耗依然較大，污染依然較重。工業(yè)化所處的階段，以及面臨的城鎮(zhèn)化任務(wù)，決定了我們過去、現(xiàn)在，甚至將來一段時間還需要有大量的投資、建設(shè)和拆除工程。這就不可避免的要產(chǎn)生污染物排放。當工程量較大，尤其是集中上馬時，霧霾天出現(xiàn)的概率就較大。

（二）當前大量工地同時開工及某些道路塵土裸露較大

由于近年來南京城區(qū)施工量較大，工地和道路揚塵對污染的貢獻占了較大比重。正因為如此，在我們面臨青奧等重大賽事的時候，把工地停工作為一項重要措施來實行。實踐也證明，這樣的管制措施對PM2.5的遏制起到了非常有效的作用。工地揚塵與道路揚塵產(chǎn)生的原因可能并不完全相同。工地主要是因為施工不規(guī)范，對已有制度的執(zhí)行不力造成的。道路主要是由道路的類型，如沙土路等，如果再有大的渣土車在這樣的道路上快速通過，就容易產(chǎn)生較大揚塵。

（三）機動車保有量較大特別是工程車行駛量較大

機動車的大量使用增加了空氣中的PM2.5數(shù)量，南京目前機動車保有量170多萬輛，加之道路擁堵，使得機動車在低速形式狀態(tài)下更容易產(chǎn)生污染。城市的空氣以及城市的道路大概相當于“公地”，及在沒有產(chǎn)權(quán)界定的情況下，任何人都可以上路和向大氣中排放尾氣。沒有任何一個人有動力區(qū)減少自己開車的次數(shù)，雖然他知道大家都擠到路上的結(jié)果，就是一起無路可走。但“公地的悲劇”在這里出現(xiàn)了。每天早晚道路的擁擠，加劇機動車尾氣的排放量，也加劇了霧霾產(chǎn)生的概率。

（四）外部輸入性原因

在對霧霾產(chǎn)生原因的分析中，有一些可能具有特殊性，如焚燒秸稈。一方面，很多人質(zhì)疑我們千百年來一直在焚燒，為什么到今天變成一個污染行為了?另一方面，我們南京對于禁止秸稈焚燒的執(zhí)行力度是非常大的。近幾年，在南京的地域上，大面積焚燒秸稈基本比較少見了。那么，秸稈焚燒還是南京霧霾產(chǎn)生的原因嗎?對第一方面，以前我們焚燒秸稈并不像現(xiàn)在這樣一次性大面積焚燒，一家一戶的做飯燃燒污染會消解掉。另一方面，雖然南京大面積焚燒秸稈行為管控的比較好，但污染據(jù)有流動性，外地焚燒同樣會對南京霧霾的產(chǎn)生有貢獻。因此，外部輸入也是南京霧霾產(chǎn)生的原因之一。這也是現(xiàn)在一再強調(diào)霧霾等污染問題區(qū)域協(xié)調(diào)治理的原因所在。

（五）深層原因分析

綜合以上幾個方面，如果我們再對霧霾產(chǎn)生的原因深究一層可以發(fā)現(xiàn)，以上四類是直接原因，背后存在的是體制性原因。主要是以GDP為主的考核標準，和財政體制問題。作為地方政府，在考核指揮棒下，只能大量、快速推進建設(shè)工程。為什么在污染較重的背景下，各地仍然鐘情于上大項目、大工程?為什么幾乎所有的大城市都把汽車產(chǎn)業(yè)作為重要的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展?為什區(qū)域間在治理霧霾這個問題上很難推進?因為大項目、大工程可以帶來快增長，而后續(xù)的管理、治理是要花錢的。所以重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象普遍存在。因為汽車生產(chǎn)有較長的產(chǎn)業(yè)鏈條，特別是汽車的消費，不僅有消費稅，更有后續(xù)不斷的消費量，如汽油、路橋費、保險、維修等等，會貢獻GDP。地方政府之間在霧霾治理上往往“口惠而實不至”，原因也是出在GDP考核上。要采取措施，就意味著減少GDP，這對地方政府是沒有內(nèi)在動力的。雖然南京在考核標準上不斷降低GDP權(quán)重，甚至對部分區(qū)域不考核GDP。但污染具有區(qū)域性特征，只有從全局的角度來改變體制性原因，才能真正解決霧霾污染問題。

三、南京霧霾治理體系構(gòu)建

（一）“三位一體”的治理框架（見圖1）

圖1 “三位一體”的霧霾治理框架

1.治理理念

第一，霧霾治理是一項長期的系統(tǒng)工程。霧霾產(chǎn)生的成因極具復(fù)雜性，有生產(chǎn)的、生活的，有自然的、人為的，有全國的、區(qū)域的。因此，治理霧霾具有極大的困難。同時，霧霾是因發(fā)展而產(chǎn)生，是在長期的經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的頑疾，當前，在我國工業(yè)化尚未完成的發(fā)展階段，霧霾產(chǎn)生的根源非但沒有消除，還存在著邊發(fā)展邊污染的隱患，這樣又進一步增加了治理難度。所以，治理霧霾絕非一朝一夕之功，應(yīng)把霧霾治理當做一項長期的系統(tǒng)工程。作為地方政府，必須避免急功近利的“短頻快”項目，忌“馬上”工程，克服忙于出政績、唯GDP而論的思想，堅持并落實可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展理念，做好打持久戰(zhàn)的準備。國外的經(jīng)驗也證明了這一點，洛杉磯由一個霧霾嚴重城市到今天成為美國空氣質(zhì)量最好的城市之一共花了50多年時間，英國倫敦也是用了幾十年時間脫掉了“霧都”的帽子。在這個問題上，南京更應(yīng)做好充分的思想準備，特別是在南京經(jīng)濟多項指標全省排名靠后的現(xiàn)實面前，更不可為了眼前的經(jīng)濟利益和官員政績而犧牲了公眾長遠的公共利益和身體健康。

第二，政府主動承擔責任。霧霾的發(fā)生有天氣原因和季節(jié)特征，在風雨天氣和春夏季節(jié)，PM2.5易吹散不沉積，空氣質(zhì)量好，容易造成依賴天氣驅(qū)散霧霾的心理。同時，南京特殊的“簸箕”型地形地貌不易散發(fā)霧霾也容易成為治理困難的“正當”理由。實際上，霧霾根本上是大風吹不走、晴天曬不掉的特定發(fā)展階段的必然結(jié)果，依賴天氣僥幸躲避的心理本身就反映了面對霧霾的一種無奈，地形地貌因素也不過是不愿面對失職的擋箭牌。霧霾是公共災(zāi)害，治理霧霾是政府理所應(yīng)當擔負的職責，任何時候都不可以以任何理由逃避和推卸責任，地方政府必須發(fā)揮歷史主動性和敢于擔當精神，有所作為，智慧治理。

2.治理原則

原則即思維依據(jù)和行為準則，霧霾治理遵循的原則一定是在尋找其產(chǎn)生的真正根源的基礎(chǔ)和前提下確定的，即必須確定產(chǎn)生霧霾的主體或行為人。從大的宏觀背景來看，南京霧霾的產(chǎn)生我們可以把它看成是由于快速工業(yè)化造成的重化工的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和以燃煤為主的化石能源結(jié)構(gòu)，也可以看成是驟然增加的機動車尾氣使然，還可以看做是城鎮(zhèn)化快速推進過程中城市規(guī)模擴張產(chǎn)生的粉塵和人口過度集中產(chǎn)生的生活污染等原因。但歸結(jié)以上的經(jīng)濟行為，發(fā)現(xiàn)一個共同的特點，空氣中PM2.5超標，是因為個體行為與公共利益之間發(fā)生了矛盾和沖突。用公共經(jīng)濟學的原理解釋，環(huán)境（空氣）是一種公共資源，每一個體（包括企業(yè)、部門和單個的人）都有使用的權(quán)利。當作為經(jīng)濟人的個體在使用這一資源時，往往會將收益內(nèi)部化和部門化，而將成本外部化和社會化，這就出現(xiàn)了個體利益（私人利益）和社會利益（公眾利益）的沖突，霧霾就是私人行為產(chǎn)生的社會后果，經(jīng)濟行為的個體在滿足了自身利益的同時，也將成本轉(zhuǎn)嫁給了公共環(huán)境，這就是霧霾產(chǎn)生的根源，也是霧霾治理的難點所在?；谖覀兠總€個體都是霧霾源，必須從切斷霧霾源頭為出發(fā)點，本著污染的成本由污染者自身承擔的原則，確定霧霾源，尋找霧霾產(chǎn)生的原因，政府只有在這一原則指導(dǎo)下才能達到根治的目的。

3.治理方法

理念的實施和原則的貫徹最終都是靠手段方法實現(xiàn)的。治理霧霾的方法就是通過對個體行為進行約束、引導(dǎo)和規(guī)范，從而降低和阻斷各類致霾因素，實現(xiàn)環(huán)境凈化的路徑。方法本身是多樣的，從治理目標的期限，可以是長遠的、短期的;從治理手段的運用，可以是制度的、技術(shù)的;從治理結(jié)果的判斷，可以是治標的、治本的;從治理涉及的領(lǐng)域，可以是法律的、經(jīng)濟的和行政的。由于霧霾治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所以，治理方法不可能是單一、短暫和應(yīng)急的，必須是多樣化、成體系的綜合運用。尤其是作為地方政府的南京，在運用各類治理霧霾常規(guī)方法的前提下，更要突出區(qū)域特點，對癥下藥，尋求適合南京特色的有效方法。

（二）“雙管齊下”的政策體系

政策體系是治理框架的具體實施，也是其落腳點?？紤]到霧霾發(fā)生的特點和治理難度，著重從常態(tài)化治理和應(yīng)急管理兩個維度以實現(xiàn)治標和治本的雙重目的。

1.常態(tài)化治理

常態(tài)化治理是出于長遠考慮的治本之策，主要體現(xiàn)在制度、技術(shù)和機制三個層面。制度在于規(guī)制主體的行為，技術(shù)在于具體的操作手段，機制在于保障運轉(zhuǎn)的程序過程順暢。

（1）制度層面

一是法制層面要立法，重點突出專項性和地方性法規(guī)。在國家層面，借鑒英美等治理霧霾成效顯著國家的經(jīng)驗，在現(xiàn)有《環(huán)境保護法》的基礎(chǔ)上，制訂專門針對空氣污染治理的《空氣清潔法案》，通過法律強制力保護空氣質(zhì)量。其中至少應(yīng)包括三個方面:一是對各個規(guī)模行政區(qū)域的空氣質(zhì)量指標的要求和處罰有具體的規(guī)定;二是要對空氣質(zhì)量建立起長期標準的第三方檢測并將數(shù)據(jù)公開;三是以此為基礎(chǔ)建立起地級以上城市的交通流量預(yù)測模型。在區(qū)域?qū)用?，對于防治大氣污染的?guī)定要更加具體和細化，更要突出地域特色和有針對性的治理辦法。目前，南京應(yīng)抓緊修訂并盡快公布出臺《南京市大氣污染防治條例》，做到治理霧霾有法可依。

二是經(jīng)濟層面主要體現(xiàn)“誰污染誰付費”的成本收益法則，改變過去“誰污染誰治理”的高成本做法，通過經(jīng)濟手段的杠桿作用來引導(dǎo)經(jīng)濟行為。一是通過征稅間接付費，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去。如正在審核中的環(huán)境稅和一些地區(qū)為減少機動車污染即將開征的擁堵費等，通過稅收的強制作用來補償污染成本。二是通過碳交易的直接付費。通過市場交易手段花錢直接購買排放權(quán)，碳排放權(quán)的交易既可以做到排放的成本補償，又可以從交易中獲取收益，從而達到自愿減少污染的目的，使成本補償由強制性制度變遷為誘致性制度。南京已初步具備碳交易的條件，應(yīng)借鑒國內(nèi)其它城市的做法，在適當時機實施啟動碳交易。

三是行政層面主要通過政府作用的發(fā)揮對法律和經(jīng)濟手段做必要的補充和配合?，F(xiàn)實中由于市場對環(huán)境外部性的無力和行政手段見效快的原因，治理霧霾主要還是依靠政府。南京近年來關(guān)停小化工、小煤窯等小企業(yè)，對不符合環(huán)保要求的行為進行行政處罰等，已經(jīng)取得了初步的成效。下一步工業(yè)退城的戰(zhàn)略即將啟動實施，對南京的霧霾治理將產(chǎn)生更加重大的影響。但行政手段畢竟成本高，未來政府應(yīng)將成本分攤作為治理霧霾的一個關(guān)鍵點，因此要求政府盡量采取相對市場化的手段參與霧霾治理過程，設(shè)計公平有效的稅費和補貼。同時，減少霧霾治理成本，政府需要做好平衡各種環(huán)境治理投入的邊際收益，優(yōu)先選擇霧霾治理收益高的治理措施，這樣才能使環(huán)境治理的利益最大化。

（2）技術(shù)層面。這里所說的技術(shù)主要是操作層面的含義，同時包含純粹意義的技術(shù)手段。技術(shù)層面更加適用于區(qū)域治理，主要通過分類治理的辦法。對于地方政府，主要通過政策的約束、引導(dǎo)和支持以及政府管理水平的提高，來保證具體技術(shù)手段的落實。針對南京應(yīng)體現(xiàn)在總量控制、重點治理和規(guī)劃管理以下三個方面。

一是劃定能源消費紅線，實現(xiàn)能源消費強度和消費總量雙控制。南京已劃定的2015年能源消費總量控制方案是5000萬噸，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)制定能源消耗相比經(jīng)濟增長逐年下降的預(yù)期總量目標和分解目標。下一步，要把這一預(yù)期性指標變?yōu)榧s束性指標，減少指標的彈性，提出剛性要求，并明確相關(guān)職能部門職責，督查落實，嚴格把控，嚴禁超標，排除各種阻力把“紅線”這個“緊箍咒”念下去。

二是把治理工業(yè)污染作為重中之重。主要包括淘汰落后、提高重點行業(yè)準入門檻、提高清潔生產(chǎn)水平、提升機動車污染防治水平、推動工業(yè)品生態(tài)設(shè)計、促進環(huán)保裝備業(yè)發(fā)展等手段降低工業(yè)排放。特別要加大對石化、鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的治理，減少主要污染源排放;對部分涉及對南京經(jīng)濟貢獻大的傳統(tǒng)支柱行業(yè)要加大治污投入，對配合工業(yè)退城戰(zhàn)略實施的企業(yè)應(yīng)給以適當?shù)难a貼。對汽車尾氣治理應(yīng)嚴格控制城市汽車保有量，采取嚴格的機動車標準和運輸措施，加強車輛保養(yǎng)和檢查，將空氣污染控制在環(huán)境容量范圍內(nèi)。同時，發(fā)展為環(huán)保提供技術(shù)、設(shè)計、咨詢等服務(wù)的環(huán)保服務(wù)業(yè)，通過環(huán)保服務(wù)業(yè)促進南京環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加大支持治理霧霾的專項技術(shù)研發(fā)，發(fā)展“霧霾經(jīng)濟”，使南京成為提供治理霧霾產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)地。

三是提高城市管理水平，破除熱島效應(yīng)。重點體現(xiàn)在:城市規(guī)劃留出風道，形成空氣清潔廊道，借助“穿堂風”加速空氣對流，減輕地形地貌對霧霾的集聚。通過綠化，特別是集中連片的較大規(guī)模綠化形成吸附粉塵顆粒的小氣候，通過在高速公路和主要交通干道大量栽種植被，調(diào)節(jié)熱島效應(yīng)。

（3）機制層面

機制建設(shè)事關(guān)霧霾治理的措施落實和目標實現(xiàn)，它對協(xié)調(diào)部門之間、制度之間、利益之間的沖突起到關(guān)鍵作用。治理霧霾重點應(yīng)加強考核、監(jiān)管、追究、執(zhí)法、參與與聯(lián)動六大機制建設(shè)。

一是干部考核機制?？己藱C制是政府工作的指揮棒，將環(huán)境污染納入干部考核體系當中，作為干部提拔、晉升職務(wù)和政府政績的考量依據(jù)。

二是建立健全環(huán)境監(jiān)管機制。建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強統(tǒng)一監(jiān)管。更主要是從機構(gòu)改革著手，整合分散在國土資源、農(nóng)林、海洋等部門的環(huán)境保護、執(zhí)法、監(jiān)督、處罰等方面的權(quán)力與責任，尤其是加大環(huán)保部門的執(zhí)法、監(jiān)督處罰方面的權(quán)責，加大環(huán)保部門對項目的否決權(quán)、污染企業(yè)的處罰權(quán)等。環(huán)保部門不能只當生態(tài)修復(fù)和事故處置的消防隊，也不能只當嚴防死守環(huán)境風險而疲于奔命的守門員，環(huán)境保護必須充分介入到工程審批、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟政策之中，貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程。

三是加強執(zhí)法機制。南京的最新做法，包括建立環(huán)保警察隊伍、建立環(huán)保公益訴訟制和專設(shè)環(huán)境案件法庭。

四是加強環(huán)境違法責任追究機制。對于嚴重的污染行為要追究當事人的刑事責任。責任追究、環(huán)保糾察。

五是建立健全社會公眾的參與機制。霧霾治理人人有責，需要全民行動，動員全社會的力量，由政府治理模式向企業(yè)、社會組織、公民個人共同參與的全覆蓋、全方位治理模式轉(zhuǎn)變，最終形成政府、市場、社會各方主體參與的治理機制。利用媒體加強宣傳，在全社會樹立節(jié)約、環(huán)保觀念，營造綠色社會氛圍，倡導(dǎo)綠色出行、綠色居住、綠色消費。

六是加強區(qū)域合作共治機制。尤其是長三角地區(qū)的合作治理包括環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、政府規(guī)劃間環(huán)境目標銜接制度、重大建設(shè)項目聯(lián)合會審制度、環(huán)境合作治理的法規(guī)體系在內(nèi)的環(huán)境管理決策合作機制。二是包括區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測制度、環(huán)境聯(lián)合督察制度、跨界河流聯(lián)合共治制度在內(nèi)的環(huán)境管理執(zhí)法合作機制。三是完善環(huán)境合作治理的組織體系，即在整合有關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)基礎(chǔ)上，建立生態(tài)環(huán)境保護委員會，建立和完善各種環(huán)境治理聯(lián)席會議。四是完善環(huán)境合作治理的信息系統(tǒng)，即建立環(huán)境治理信息共享平臺和應(yīng)用系統(tǒng)，健全環(huán)境信息通報制度。

2.應(yīng)急管理

地方政府在做好霧霾常態(tài)治理工作時，應(yīng)該時刻強化危機意識，做好霧霾演變?yōu)槲C的應(yīng)急防控準備工作，著重抓住以下幾個核心環(huán)節(jié):

（1）制定與完善霧霾空氣重污染應(yīng)急預(yù)案。南京市環(huán)保部門、市應(yīng)急辦等相關(guān)部門應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定與完善《南京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，并將其納入南京市應(yīng)急體系統(tǒng)一管理。應(yīng)急預(yù)案必須做到科學性、實用性、動態(tài)性和可操作性，明確和細化相關(guān)部門的職責，確保應(yīng)急措施落實到位。

（2）建立健全霧霾信息監(jiān)測預(yù)警機制。加強南京市環(huán)境部門和環(huán)境監(jiān)測中心的工作，進一步完善霧霾天氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，密切關(guān)注全市各監(jiān)測點的分布和數(shù)據(jù)情況，客觀、準確、全面收集和分析大氣污染成份與信息，及時地向全社會提供預(yù)報預(yù)警服務(wù)，有效提升霧霾天氣和大氣污染的監(jiān)測預(yù)報預(yù)警能力。

（3）建立健全霧霾信息公開機制。環(huán)境、氣象、宣傳等部門必須充分利用傳統(tǒng)媒體、新興媒體等信息網(wǎng)絡(luò)手段和資源及時公開霧霾污染信息，確保市民的知情權(quán)，并對霧霾的危害和預(yù)防做好科普宣傳工作，幫助市民理性對待，提高輿論的引導(dǎo)力，防止謠言引起社會恐慌。

（4）做好霧霾危機應(yīng)對所必需的應(yīng)急物資準備工作。霧霾治理需要人力、物力和財力，南京地方政府應(yīng)該加大財政投入，進一步加強對霧霾治理應(yīng)急物資的研發(fā)、生產(chǎn)和供給，如PM2.5口罩、空氣凈化器等，防止市場出現(xiàn)恐慌性搶購而引起的物價波動。除此外，應(yīng)由市應(yīng)急辦牽頭，在充分調(diào)研、摸清家底的基礎(chǔ)上建立南京市霧霾應(yīng)急物資保障數(shù)據(jù)庫和物資儲備、調(diào)撥、使用管理制度，努力提升政府應(yīng)急物資的保障能力。

（5）完善霧霾危機應(yīng)急處置機制。霧霾一旦演變?yōu)槲C，嚴重危害民眾身體健康，政府應(yīng)該根據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級立即啟動應(yīng)急響應(yīng)機制，果斷采取應(yīng)對措施，如交通管制、學校停課、工地停工、部分公車、機動車限行、煙花爆竹禁放并封存、禁止露天燒烤、重化工企業(yè)停產(chǎn)等，最大限度地減少霧霾危害，有效提高政府霧霾污染應(yīng)急控制能力。

總之，南京治理霧霾刻不容緩。青奧期間人們看到了久違的藍天白云，享受了優(yōu)質(zhì)的空氣，說明政府采取的一些措施見效了。因此，治理霧霾的困難不在于治理本身，而在于利益和成本之間的取舍。如果將青奧期間治理霧霾的手段措施常態(tài)化、長效化，如果將公共利益置于經(jīng)濟利益之上，如果將治理霧霾的責任置于更高的政治高度，那么，相信霧霾是完全可以治理的。

注釋:

① http://jlwb.njnews.cn/html/2013 －12/09/content_1553964.htm.

② http://finance.chinanews.com/life/2014/01－07/5705031.shtml.

③這里是指對每種來源的占比沒有公認的數(shù)據(jù)支撐.

④數(shù)據(jù)來源:http://jsnews.jschina.com.cn/system/2014/07/16/021403956.shtml.